公共经济学教程PPT第6章--公共支出与公共收入.pptx

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1、第第6章章 公共支出与公共收入公共支出与公共收入引子赤字民主：凯恩斯的政治遗产中曾对公共收入与公共支出做出如下描述：公众对政府支出扩张的接受开拓了赤字融资，鼓励了公共支出之路，人们知道未来和现在的税收成本，所以不会系统性的保持因赤字支出中的财政放松，问题的核心仍是古老的李嘉图问题：未来的税收义务与债务是否存在于当代人适当的折现，于是，税级攀升导致的选民为预料到的政府公共支出扩张问题的担忧就会随之发生。2/60公共支出是满足公共需要的物质前提。公共支出规模适度、合理增长及结构优化将有助于巩固国家政权、促进经济可持续发展以及不断提高国民福利水平。3/604/60目录1234公共公共支出支出公共收入

2、公共收入公共预算公共预算政府采购政府采购6.16.1公共支出概念公共支出概念公共支出既是政府实现其职能和政治经济目标的财力保证，也是政府为社会提供公共产品、满足公共需要的物质前提，它集中反映了政府执行各项职能的耗费，是国家重要的宏观经济调控手段之一，是政府通过对税收聚集的公共资金加以使用，以此使政府职能得以发挥。5/606.1.1 公共支出概述公共支出概述1.公共支出概念公共支出最先是由政府生产公共产品支出所引起的，后来又包括各种符合公众需求的收入转移行为。公共支出反映了一个政府的政策选择，一旦政府已决定以多少数量、以什么质量向公众提供公共产品，则公共支出实际上就是执行这些政策所必须付出的成本

3、。所以，公共支出就是政府行为的成本。因此，公共支出被界定为各级政府履行其必要职能所进行的各项活动的成本，包括提供公共产品和准公共产品，以及为实现收入分配而进行的转移支出，公共支出是政府履行其职能的具体表现之一，具有不同于私人支出的一些特点。6/602.公共支出特点（1）公共支出资金来源于财政收入。国家的财政收入来源于税收、收费、国债、国有资产收益及其他收入等，其中税收具有固定性、强制性和无偿性，是财政收入的主要来源。财政收入的主要用途是满足公共需要。（2）公共支出的主体是公共部门。公共产品的特征决定了公共产品主要应由政府提供，因此，公共部门（主要是政府）也就成了公共支出的最主要的主体。另外，与

4、政府有关的机构、事业单位如行业协会、学校等，也具有准公共机构的性质，在一定的历史时期，其支出也来源于国家财政，因此与公共部门一起构成了公共支出主体。7/60（3）公共支出的目的是满足公共需要。公共支出的一切活动都是围绕该如何满足社会共同需要来展开的。虽然社会上个人的需要是千差万别的，个人的消费偏好也大不相同，但是作为生活在一定社会条件下的个体某一时期内却有着共同的需要。（4）公共支出具有非营利性。在市场经济条件下，政府或个人的经济活动往往受到利益的驱使，以盈利为目的，追求利润最大化。（5）公共支出具有一定的生产性。公共支出的主体只是一个非物质生产性社会管理机构，并不能创造社会财富。但严格来说，

5、不同体制下的国家财政都具有一定的物质生产性。8/603.公共支出分类不同的公共支出项目对国民经济的影响存在着差异，根据公共支出的经济性质，以公共支出是否与商品和服务相交换为标准，可以将公共支出分为购买性支出与转移性支出两大类别。政府在付出这类支出的同时，获得了相应的商品和服务。转移性支出指政府无偿向居民和企业、事业以及其他单位供给财政资金。是指政府按照一定方式，把一部分财政资金无偿地，单方面转移给居民和其他收益者的支出。转移性支出主要由社会保障支出和财政补贴构成，它体现的是政府的非市场型再分配活动。在财政支出总额中，转移性支出所占的比重越大，财政活动对收入分配的直接影响就越大，这是一种收入再分

6、配的方式，体现了公共财政的效率、公平和稳定三大职能为了便于国际比较，从统计分类来看，国际货币基金组织按照职能分类和经济分类对公共支出进行分类（见表6-1）9/60 表表6-1 6-1 国际货币基金组织的财政支出分类国际货币基金组织的财政支出分类10/60职能分类经济分类1一般公共服务2国防3教育4保健5社会保障和福利6住房和社区生活措施7其他社区和社会服务8经济服务（I）农业（2）采矿业（3）制造业（4）电业（5）道路（6）水输送（7）铁路（8）通讯（9）其他经济服务9无法归类的其他支出（1）公债利息（2）其他1经常性支出（1）商品和服务支出工资、薪金以及其他有关项目商品和服务的其他购买（2）

7、利息支付（3）补贴和其他经常性转让对公共企业对下级政府对家庭对其他居民国外转让2资本性支出（1）现存的和新的固定资本资产的购置（2）存货购买（3）土地和无形资产购买（4）资本转让3净贷款资料来源：转引自陈共：财政学，中国人民大学出版社，资料来源：转引自陈共：财政学，中国人民大学出版社，2014年版。年版。6.1.2 6.1.2 公共支出的规模公共支出的规模1.理论上最优规模的确定判断公共支出在资源配置中所占比例是否最优，首先得确定判断的标准。经济学上通常采用社会净效益最大化标准，即当改变社会资源在私人部门和公共部门之间的配置比例时，如果整个社会的所得要大于整个社会的所失，也就是社会净效益为正，

8、那么这种资源配置方式的改变就是有效率的。只有当同样数量的资源交给公共部门配置所获得的收益与交给私人部门配置所获得的收益相等时，即当资源配置在私人部门的边际收益等于其在公共部门的边际收益，并且已经不可能再通过改变社会资源在私人部门和公共部门之间的分配比例来提高整个社会的收益时，那么整个社会资源在私人部门和公共部门之间的分配就达到了最优的状态，这时的公共支出规模就是最优支出规模。如图6-1所示。11/6012/60图图6-1 公共支出的最优规模公共支出的最优规模在图6-1中，左、右两条纵轴分别是公共部门和私人部门配置资源所获得的边际收益，横轴表示全社会可供配置的社会资源总量，MGB为公共部门的边际

9、收益曲线，MPB为私人部门的边际收益曲线。按照上文的分析，OC、OB与OA所代表的支出水平都不是最优支出规模，公共支出规模只有在私人部门的边际收益等于公共部门的边际收益时，也即在图中MPB与MGB相交点所对应的支出水平OI*，整个社会资源在私人部门和公共部门之间的分配就达到了最优的状态，这时的公共支出规模就是最优公共支出规模，即图中所示的OI*部分。13/602.现实中应考虑的因素（1）满足政府职能的需要。政府职能包括政治职能、经济职能和社会职能。随着经济的发展，政府职能的范围和重点也在不断地变化和调整。处理政府职能的履行与公共支出规模二者之间关系的一种比较理想的目标是：能够保证政府职能充分履

10、行的公共支出规模不会对社会私人部门的投资产生挤出效应。为此，首先要科学界定政府职能范围，其次要确定政府履行职能的成本，再次要确定新增加社会资源中可以分配的数量。此外，还应该提高政府的工作效率，尽可能降低成本。14/60（2）要与经济发展水平相适应。经济发展水平决定了社会财富和社会资源的多少，也就大体决定了公共收入的水平，从而决定了公共支出的规模。政府公共支出的主要来源如税收、公债都受制于经济发展水平的高低，经济发展水平高，税收和发行公债的空间就大，公共支出的规模也才可能增加。如果在经济发展水平一定的条件下，政府行使职能的资金能够得到保障，私人投资和个人的生活也能够保持在与经济发展速度相适应的水

11、平，则可以说政府公共支出规模与经济发展水平是相适应的。15/60（3）要与国情相适应。国情是指一个国家的社会性质、政治、经济、文化等方面的基本情况和特点。国情影响着政府职能的范围，影响着政府公共支出的规模和结构。例如，发达国家公共支出规模要普遍高于发展中国家；同是发展中国家，更强调政府作用的国家的公共支出规模要高于更强调市场作用的国家；强调集体主义、更注重社会公平的国家的公共支出一般要高于强调个人自由竞争、追求效率的国家，国情是影响公共支出规模的重要因素，一国在确定公共支出规模时应慎重考虑本国的国情。16/603.近年来我国的公共支出规模从表6-2可以看出，2015年我国财政支出总额为1757

12、68亿元，较1995年的6823.72亿元增长了约25倍，2015年财政支出占GDP的比重为26.0%，是1995年的11.2%的2.5倍，财政支出占GDP的比重逐年上升，这与世界各国的财政支出无论从绝对规模还是从相对规模来看，都呈现出随着人均收入的提高而增长的趋势相吻合。（参见表6-2）17/60 表表6-2 1995-2015年我国的公共支出年我国的公共支出规模规模18/60年份全国财政支出（亿元）财政支出增长率（%）GDP（亿元）GDP增长率（%）全国财政支出占GDP比重（%）1995年6823.7216.361129.81111.21996年7937.5516.371572.39.91

13、1.11997年9233.5616.979429.59.211.61998年10798.1822.184883.77.812.71999年13187.6720.590187.77.614.62000年15886.519.099776.38.415.92001年18902.5816.7110270.48.317.12002年22053.1511.81210029.118.22003年24649.9515.6136564.61018.12004年28486.8919.1160714.410.117.72005年33930.2819.1185895.811.118.32006年40422.7323.

14、2217656.612.718.62007年49781.3525.7268019.414.218.62008年62592.6621.9316751.79.619.82009年76299.9317.8345629.29.222.12010年89874.1621.640890310.622.02011年109247.7915.3484123.59.522.62012年125952.9711.35341237.723.62013年140212.18.3588018.87.723.82014年151785.5615.86359107.323.92015年175768/6767086.926.06.1.

15、3 公共支出的结构公共支出的结构1.公共支出结构的概念公共支出结构也称“公共支出构成”，是指公共支出在各部门之间的组合状态以及数量配比，或者说，各类支出的组合以及各类支出在总支出中所占的比重。一般来说，一国在一定时期内的公共支出结构总是表现为各类支出的集合，并呈现出一定数量关系。但如果从整个财政体系的角度考虑，公共支出结构往往是该时期政府财政职能和政府政策的体现，分析国家在一定时期内公共支出结构的重点与政策变化，可以为优化公共支出结构提供依据，正确理解公共支出结构应从以下几个方面入手：19/60（1）公共支出结构是稳定性与变动性的统一。公共支出结构在很大程度上是与政府的工作重心紧密相连的，是对

16、政府的政策倾向的反映，因此在一定时期内具有稳定性。但是基于一国所处的经济发展阶段的不同，公共支出结构又不是一成不变的，而是处于不断变化之中的，对此，美国经济学家罗斯托提出了著名的“公共结构转换论”。他认为，在经济发展的早期阶段，政府基础设施支出在公共支出中往往占有较高的比重，在经济发展到一定阶段，政府支出则由基础设施转向教育、保健、社会福利等方面。20/60（2）公共支出结构具有质的规定性和量的稳定性，是质与量的统一。质的规定性是指公共支出各要素自身所具有的特点，量的稳定性则是指公共支出各构成要素在数量上的比例关系。考察公共支出结构通常从质和量两个方面进行的原因在于，公共支出结构不仅仅是由比例

17、构成的，它也在很大程度上反映着诸多要素在公共支出中占何种地位、起什么作用，以及提示人们该如何调整他们之间的关系等。（3）公共支出结构县有自我调整性。在市场经济体制下，公共支出实质上是一种民主决策支出，这就决定了其所发生作用的根本途径是通过市场机制的自发调节方式。但是又由于公共支出兼具经济和政治的双重特点，也不能排除政府有意识地宏观调控。21/602.影响公共支出结构的因素 公共支出作为政府调节经济的基本财政政策手段之一，虽然体现着政府的意志和政策，但对政府来说，公共支出的结构构成又不能是随意的，而是要受到各种因素制约。（1）政府职能状况。（2）一定时期内政府的目标。（3）政府调控资源的能力。（

18、4）公共支出的客观数量界限。（5）公共收入总量。（6）经济发展水平。22/606.1.4 我国公共支出存在的问题我国公共支出存在的问题1.公共支出“越位”与“缺位”并存 公共支出的“越位”，主要表现在两个方面：一方面，现行公共支出中，各类事业费庞杂，财政供养人员过多、负担过重，许多不属于公共产品或准公共产品也在财政中列支，从而在一定程度上制约了政府职能的正常履行；另一方面，各种政策性补贴支出的比重虽然有所下降，但绝对数依然在增长而且规模偏大，合理与不合理的财政补贴混在一起，这既挤占了有限的财政资源，扭曲了财政的资源配置职能，也与市场经济体制改革的深化相悖，严重束缚公共支出结构的优化。23/60

19、2.重要产业和重要领域的公共支出不足 一是对农业投人力度仍然不够。虽然中央一贯十分重视农业发展，中央财政支农支出占本级财政总支出的比重也处于上升趋势。二是对研究与开发的投入偏低。研究与开发投入反映一国的科技发展和创新潜力，对提高国家的综合国力和增强国际竞争力具有战略意义。三是基础设施、公用事业等方面的投资有待加强。经过多年改革，中国经济建设支出比重逐年下降，但仍远高于发达国家。更严重的是，其内部支出结构不尽合理，用于基础设施、公用事业等方面的支出明显低于4%的世界平均水平，致使能源、道路、交通等公共项目的支出缺口依然很大，导致一些地方依然存在“基础瓶颈”制约。24/603.综合政府支出不断扩大

20、 综合政府支出迅速增长的直接后果是综合政府赤字不断扩大，通货膨胀率居高不下，扩大了的综合政府赤字，很大程度上最终都仍将落到财政的头上，这又必然导致财政支出的不断增长。其次，综合政府支出不断扩大，致使中央政府宏观调控乏力，地方政府及所属国有企业“投资饥渴症”得不到有效控制，影响了经济结构和产业结构的调整，致使经济增长方式转变缓慢，最终必然影响经济的持续增长。此外，综合政府支出不断扩大，也不利于政府职能转变，不利于实行政企分开、政银分开以及建立社会主义市场经济体制改革目标。25/606.2 公共收入公共收入公共收入是公共部门向公众提供公共产品、满足社会公共需要的经济来源，也是公共部门正常运转的基础

21、。公共产品无法通过市场机制来有效地供给，因此就需要政府或其他公共组织通过非市场机制来提供，公共收入是公共经济活动的起点和基础，与公共支出共同构成公共预算，是公共经济学的核心内容之一。26/606.2.1 公共收入概述公共收入概述1.公共收入的含义公共收入，一般也被称为财政收入、预算收入、政府收入或者国家收入，是指国家或政府为了履行其职能、满足其支出需要而通过国家财政体系取得的社会资源的总和。它通常可以从以下几个方面来理解：第一，由于公共收入的获得依靠公共权力，而公共权力的体现和使用者就是政府，因此，公共收入的主体就被界定为政府。第二，公共收入是为了满足社会公共需要而产生的。第三，公共收入是凭借

22、公共权力获得的。第四，公共收入是一定量的货币收入。第五，公共收入是从企业、个人处取得的，企业、个人及非公共部门是公共收入的来源。根据以上分析，我们可以对公共收入的概念作出以下界定：公共收入是为了满足社会公共需要，凭借公共权力，由以政府为代表的公共组织向私人部门和个人筹集的一种收入。27/602.公共收入的特征（1）公共性。公共性是公共收入区别于私人收入的一个最主要的特征，公共权力产生于社会共同需要，公共收入作为公共权力在经济方面的表现，同样源于社会的共同需要。（2）强制性。由于公共收入的获得主要是以公共权力为依托，而公共权力的一个主要特点即强制性，相应地公共收入也就具有了强制性的特征。（3）规

23、范性。相比较公共收入，私人收入具有非规范性特点，其获取与使用缺乏制度化的规定与保证，体现为一定程度的主观随意性。（4）稳定性。公共收入的征收与使用具有强制性，而且又有制度化的规定与保证，因此，公共收入具有客观的稳定性。28/606.2.2 公共收入的形式公共收入的形式 公共收入主要有税收收入、债务收入、国有资产收益、政府费收入以及其他收入。1.税收收入税收是国家或政府为了实现其职能，凭借政治权力，按照法律规定的标准和程序，无偿地、强制地取得财政收入的一种形式。税收的历史悠久，自古以来一直具有强制性、无偿性、固定性。政府可以通过多种形式取得履行其职能所需要的公共收入，但税收是最有效或最佳形式，税

24、收收入也是在现代市场经济中取得收入的较为完备的形式，是世界各国财政收入的主要来源。29/602.债务收入国家采取信用形式，以债务人的身份向国内和国外举借的各种债款，称为公债或国债。公债是国家取得财政收入的一种特殊形式，它是用来弥补国家财政开支不足或为进行大规模经济建设而动员筹集财政资金的一种收入形式。据文献记载，公元前4世纪，古希腊和古罗马就出现了国家向商人、高利贷者和神庙借债现象。封建社会，由于战争引起的财政支出的增加，公债有了进一步的发展。不过，封建社会时期，公债在社会经济生活中的作用远不及现代社会，因而那时候公债规模较小，制度也不完善。到了现代社会，随着国家干预经济的加强，公债得以发展并

25、发挥越来越多的经济功能。30/603.国有资产收益国有资产收益也叫经营性国有资产收入，主要是指国有资产管理部门以国有资产所有者代表的身份，以上缴利润、租金、股息、红利和权益转让等形式所得的收益。国有资产收益形式主要取决于国家对国有资产的经营方式，这部分国有资产收益具体包括：国有企业缴纳所得税后应上缴国家的利润；股份有限公司中国家股应分得的股利；有限责任公司中国家作为出资者按照出资比例应分取的红利；各级政府授权的投资部门或机构以国有资产投资形成的收益应上缴国家的部分；国有企业产权转让收入；股份有限公司国家股股权转让收入；对有限责任公司国家出资转让的收入；其他非国有企业占用国有资产应上缴的收益；其

26、他按规定应上缴的国有资产收益。31/604.政府费收入政府费收入是指各级政府及部门所收取的各种费用和基金性收入，包括行政执法过程中收取的各种规费和公共财产使用费。它们主要是地方政府的收入，各种费收入也成为财政收入的一部分。中国现阶段政府费收入大体有如下五类。第一，规费收入。规费是指政府部门为公民或社会组织提供某些特殊服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费，一般包括行政规费和司法规费。如商标注册费、企业开办登记费等。第二，公产使用费。这是按受益原则对享受政府所提供的特定公共产品或劳务相应支付的一部分费用，一般说来，政府收取使用费的主要作用，一方面有利于政府所提供的公共设施的使用效率，另一方面有

27、助于避免经常发生在政府所提供的公共设施使用时的拥挤问题。32/60第三，特别课征。这是指政府为新增加或是改造旧有公共设施，根据公众受益大小而按比例课征的收入，目的是用以补充工程费用的全部或一部分。特别课征和税收的相似之处在于它们均以公共目的为主，具有强制性和固定性，但特别课征对于个人享受的特殊利益是可以度量的，只限于特定的地方建设，不可用于政府行政经费支出，且须以特定公共服务作为交换。第四，各种摊派性费收入。指政府以各种名义征收的基金，如电力建设基金、机场建设基金以及各种强制性、摊派性收入。这类收入从严格意义上讲，由于不具备有偿性特点，因此不再是真正意义上的费收入，而是一种“捐税”第五，特许金

28、。是政府给予个人或企业某种行为或营业活动的特许权所取得的收入，取得特许权必须按照规定缴纳特许金，不缴纳或缴纳未清而进行该种活动，即是违法行为。33/605.其他收入其他收入是指上述五种收入之外的政府的各种杂项收入，比较常见的有罚没收入以及对政府的捐赠等等。此外，还有经济学意义上所谓的“通货膨胀税”。罚没收入是指行政机关在执法和执行行政公务过程中，对违法或违章者处以的罚款、罚金。其目的是通过罚款，将他们在违法活动过程中所获得的利益收归社会所有，以补偿社会损失。对政府的捐赠是指政府的某些特定支出项目得到的来自国内外个人或组织的捐赠。政府引致的通货膨胀实质上是将私人部门占有的一部分社会资源转移到公共

29、部门，只不过它采取了一种较为隐蔽的形式。从这个意义上说，它和税收无异，所以也常常被称为“通货膨胀税”。34/606.2.3 公共收入的原则公共收入的原则作为经济和伦理话题，公共收入原则的讨论由来已久。从威廉配第到斯密、萨伊到瓦格纳，都对公共收入的原则作出过充分的论述。公共支出的成本要通过公共收入去弥补，公共收入又要从社会成员那里去取得。因此，效率原则以及受益与支付能力原则是公共收入的重要原则。1.效率原则效率原则是指公共收入的获得过程应当注意经济效率和行政效率。从资源配置的角度考虑，公共收入要有利于提高社会资源配置的效率，是社会从可用资源中获得的最大收益；从经济角度来看，公共收入要有利于市场机

30、制的有效运行，尽量减少因干扰私人经济部门的选择而造成的超额负担。从行政效率的角度讲，公共财政部门应该尽量降低公共收入获得的直接成本或行政成本。35/602.受益原则受益原则指的是政府对其所产生或提供的公共产品或服务成本费用的分配，要与社会成员从政府所产生或提供公共产品或服务中获得的收益相联系。换言之，纳税人在缴纳税款后，可享受到由政府提供的公共产品和服务。单纯考虑这个原则意味着政府收费（规费）和使用费是最理想的公共收入的形式，因为规费和使用费具有类似于私人产品价格的功能，它可以将产品或服务的成本费用按照实际消费量分摊给其他消费者。3.支付能力原则支付能力原则指的政府对所提供的产品或服务的成本费

31、用的分配，要与社会成员的支付能力相联系。它从另外一个角度来描述公共产品成本应该如何在社会成员之间进行分摊，即根据社会成员的支付能力决定他所应该分摊的公共产品成本，而与社会成员从公共产品中所获得的边际效益的大小无关。36/606.2.4 公共收入的管理公共收入的管理1.税收管理税收管理的基本要素包括课税对象与税率、税负转嫁与税收归宿、税收种类。税收管理的核心是实现公平征税。首先，必须坚持同等税收待遇原则，即纳税人在相同的经济条件下应被同等对待，缴纳同样多的税；其次，必须坚持支付能力原则，即纳税能力强的纳税人缴纳较多的税收，例如累进税率就是按照课税对象数额的大小规定不同等级的税率，课税对象数额越大

32、则适用的税率越高，纳税人缴纳的税收也就越多；最后，必须坚持收益原则，税收应该根据纳税人从政府提供的产品和服务中得到的收益，在纳税人之间进行分配。37/602.政府收费管理一般来说，政府收费主要包括使用者费和规费两种类型。所谓使用者费是政府对特定服务或特许权收取的价格，如水费、公立学校的学费、停车费、公共汽车车票费、公园门票费等都属于此类收费。使用者费可分为直接费、公共事业特种费和特许费等三种形式。所谓规费是公共部门在履行社会经济管理职能过程中，提供特别行为或服务而收取的补偿费用。规费可分为行政规费和司法规费两种形式。行政规费是行政机关收取的费用，如执照费、护照费、商标登记费、商品检验费等；司法

33、规费是司法机关收取的费用，如诉讼费、执行费等。38/603.公债管理公债管理主要包括公债设计、公债发行、公债流通与偿还等内容。其中，公债设计是确定公债的类型、发行总额、公债票面价值、利息、偿还期限、发行价格等活动。公债发行一般采用向社会公众直接或间接募集的公募法；国家先将公债出售给银行，再由银行自办发售的包售法；委托经纪人直接在证券交易所出售的公卖法。公债进入市场流通是全面实现公债目标的根本途径，公债流通包括两个市场，一是作为发行市场的一级市场；二是作为流通与转让市场的二级市场。公债最终需要偿还，能否如期如数偿还关系到政府信用与声誉。由于政府财力状况及宏观经济条件存在一些不可预测的因素，因此，

34、政府会通过市场采取多种方式进行偿还。39/606.3 公共预算公共预算公共预算是指具有法律规定和制度保证，经法定程序编制、审核批准和执行的中央政府和各级地方政府在一个财政年度内对公共财政收入与支出的计划，是政府各项公共收支的总体规划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型，是国家财政实现计划管理的重要工具。40/606.3.1 公共预算的公共预算的内涵内涵关于公共预算的内涵，不同的学者有不同的理解。有的从会计学的视角，将公共预算理解为政府收入与支出的报告书；有的从经济学的视角，将公共预算理解为稀缺资源的配置工具；有的从行政学视角，将公共预算理解为一项管理的工具；有的从政治学的视角

35、，将公共预算理解为一项政治活动；有的从政策的视角，将公共预算理解为一种政策工具或者政策过程；还有的从法律的视角，将公共预算理解为一种法律性计划。由此可见，由于“公共预算服务于不同的目的”，对公共预算的理解是多方面的，很难形成一个统一的定义。41/606.3.2 6.3.2 公共预算管理的公共预算管理的组织形式组织形式1.单式预算与复式预算单式预算是指把全部财政收支不分经济性质列入统一的预算表格内，以单一的预算结构来反映政府预算收支全貌的一种预算组织形式。复式预算是指将全部财政收支按其经济性质的差异，编制两个或两个以上的预算收支对照表的一种预算组织形式。42/60表表6-3 中央复式预算经常性预

36、算简表中央复式预算经常性预算简表收人项目金额支出项目金额1.各项税收消费税增值税营业税进口产品消费税和增值税国有企业所得税地方金融企业所得税其他工商税证券交易印花税关税外贸企业出口退税2非生产性企业亏损补贴3国家预算调节基金收入4专项收入5教育附加收入6其他收入本级经常性收入小计地方上解收入经常性收入合计1生产性基本建设支出2事业发展和社会保障支出农林水事业费文教、科学、卫生事业费教育费附加支出工业、交通、商业部门事业费抚恤和社会救济费3国家政权建设支出行政管理费公检法支出国防费武装警察部队经费4对外援助支出5价格补贴支出6其他支出7中央预备费本级经常性支出小计补助地方经常性支经常性支出合计经

37、常性预算结余43/60表表6-4 中央复式预算建设性预算简表中央复式预算建设性预算简表收入项目金额支出项目金额1经常性预算结余2专项建设性收入城市维护建设税国家能源交通建设基金收入基本建设贷款归还收入改烧油为烧煤专项收入其他建设性收入3生产性企业亏损补贴本级建设性收入合计建设性预算收支差额中央收入合计中央本级收入债务收入用于弥补预算支出差额的国内债务收入用于归还债务本息的国内债务收入国外借款收入用于安排重点建设支出的国外借款收入中央收入总计1生产性基本建设支出2挖潜改造和新产品试制费企业挖潜改造资金新产品试制费3增拨企业流动资金4地质勘探费5支援农业生产支出农业发展专项资金支出6支援不发达地区

38、的发展资金7商业部门简易建筑支出本级建设性支出合计补助地方建设性支出合计建设性支出合计中央支出合计中央本级支出国内外债务还本付息支出国内债券还本付息支出归还向人民银行借款的利息国外借款还本付息支出利用国外借款安排的重点建设支出债务收大于支部分转结下年中央支出总计44/602.增量预算和零基预算增量预算又称基数预算，是财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的。因此它与以前财政年度财政收支的执行情况密切相关，从收支走势看是逐年上升的。零基预算是根据国民经济和社会事业发展的实际情况为依据，以“零”为基础，不考虑以前的财政收支状况，对预算收支进行科学测算和分

39、析评估来确立预算收支的一种预算编制形式。它不受现行财政收支执行情况的约束，使政府可以根据需要确定优先安排的项目，利于提高预算支出的经济效率，减轻国家为满足不断增加的财政支出而增税和扩大债务带来的压力。45/603.中央预算和地方预算中央预算是由中央各部门的预算及地方向中央的上解收入、中央对地方的返还或补助组成。地方预算是由地方各级政府预算组成，包括本级各部门的预算及下级政府向上级政府上解的收入、上级政府对下级政府的返还或补助。4.功能预算与部门预算传统的功能预算是按照收入的类别、支出的功能汇总预算，这种不分组织单位和开支对象，不按照政府职能对开支加以分类的预算形式，虽然便于了解政府的职能，但是

40、随着公共管理的复杂性、多变性的增加，这种预算形式无法反映部门的收支状况。部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。一个部门编制一本预算，各部门预算由本部门各单位预算和本部门机关经费预算组成，部门预算全面完整地反映政府活动的范围和方向，可以增强预算的透明度和调控能力。46/606.3.3 公共预算的原则公共预算的原则1.完整性原则完整性原则也称为预算的全面性原则，该原则要求政府预算应包括政府的全部预算收支项目，完整反映以政府为主体的全部财政收支活动。2.公开性原则 公开性原则是指政府预算的形成和执行是透明的、受公众监督的。3.年度性原则任何一

41、个国家预算的编制和实现，都要有时间限定，即所谓预算年度。预算年度是指预算收支起讫的有效期限。4.法定性原则政府预算编制完成后，要经过权力机关审查批准，才成为具有法律效力的文件。从纳税人的角度讲，预算必须经过立法机关审议通过的法律程序才能实施。47/606.3.4 公共预算的功能公共预算的功能1.公共预算反映了政府的活动范围和公共收支状况公共预算是将政府的公共收支分门别类地记载在统一的表格之中，全面反映了政府活动的内容、范围和方向，体现了政府的政策意图。预算编制是政府公共收支的计划安排，反映了其一段时间内的政策取向。预算的执行是政府对财政收入筹措和财政支出使用的过程。2.公共预算具有稳定经济的效

42、应（1）预算的自动变化所起的稳定作用。政府预算对于宏观经济运行具有内在的稳定作用，这主要表现在累进的所得税和某些转移支出上。（如表6-5所示）。48/60表表6-5 累进所得税制的自动稳定效应（单位：万元）累进所得税制的自动稳定效应（单位：万元）49/60第一年第二年年收入家庭数总收入税率（%）应纳税额年收入家庭数总收入税率（%）应纳税额210201022102.51025153.752.51025153.7531030206310302063.5253.51035258.75合计307511.75合计309018.5表6-5中，第二年与第一年相比，个人收入总量增长了20%，而个人所得税总量增

43、长了57.45%，说明税收上升的幅度超过收入增加的幅度；如果从相反的角度看，那么个人收入总量下降了20%，而个人所得税总量下降了57.45%，说明税收下降的幅度超过收入下降的幅度。（2）预算的“相机抉择”所起的稳定作用。预算的“相机抉择”就是政府根据不同时期的经济形势，主动地变化财政支出与税收，以“熨平”经济波动。当存在通货紧缩缺口时，政府增加财政支出，削减税收。这就是人们通常所说的扩张性财政政策。50/60 图图6-2 增加支出和削减税收的扩张效应增加支出和削减税收的扩张效应 如图6-2所示，图中纵、横轴分别表示总支出和国民收入。起初，总支出曲线C+I+G与45度线的交点E所决定的国民收入水

44、平为Yt，低于充分就业状态下的国民收入水平为Yf，在这种情况下，假定政府增加购买支出，如图6-2（1）所示，结果使总支出曲线上升为C+I+G+G，它与45度线的交点E所决定的国民收入水平正好为Yf，达到预期目标。51/60图图6-3 削减支出和增加税收的紧缩效应削减支出和增加税收的紧缩效应政府也可削减居民个人的税收，如图6-3（2）所示，减税的结果是居民消费增加，这样也会使总支出曲线上升为C+I+G+C，它与45度线的交点E 所决定的国民收入水平正好为Yf，同样达到预期目标。当存在通货膨胀缺口时，政府削减财政支出，增加税收。这就是人们通常所说的紧缩性财政政策。如图6-3所示，图中纵、横轴分别表

45、示总支出和国民收入，起初，总支出曲线C+I+G与45度线的交点E所决定的国民收入水平为Yt，高于充分就业状态下的国民收入水平Yf。在这种情况下，假定政府削减购买支出，如刚6-3（1）所示，结果使总支出曲线下降为C+I+GG，它与45度线的交点E所决定的国民收入水平正好为Yf，达到预期目标。政府也可增加居民个人的税收，如图6-3（2）所示，增税的结果是居民消费减少。这样也会使总支出曲线下降为C+I+GC，它与45度线d 交点E所决定的国民收入水平正好为Yf，也一样达到预期目标。52/606.4 政府采购政府采购6.4.1 政府采购概述政府采购概述1.政府采购的概念政府采购是国家各级政府为从事日常

46、的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。我国政府采购主体的范围为依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。同时也包括专职承办行政事业单位委托采购任务的企业。2.政府采购的特点 （1）资金来源的公共性。（2）采购主体的特定性。（3）采购活动的经济性和非盈利性。（4）采购对象的广泛性、复杂性。（5）采购目标的政策导向性。（6）采购流程的规范性和公开性。（7）采购结果影响力极大。53/603.政府采购组织形式（1）政府集中采购，是指由政府设立的集中采购机构依据政府制定的集中采购目录，受采购人的委托，按照公开、公平、公正的采购原则，以及必须采取

47、的市场竞争机制和一系列专门操作规程进行的统一采购。（2）部门集中采购，是指主管部门（采购人）统一组织实施纳入部门集中采购目录以内的货物、工程、服务的采购活动。（3）单位分散采购，是指采购人自行组织实施的采购活动，其主体是采购人，即各级政府行政事业单位。54/60表表6-6 采购组织形式与采购项目和采购预算关系表采购组织形式与采购项目和采购预算关系表项目范围项目性质项目采购预算总额采购组织形式是否编制预算采购规则集中采购目录以内政府集中采购不论采购预算金额原则上委托采购代理机构采购编制政府采购预由集中采购机构部门集中采购项目公开招标限额标准以上（含）鼓励委托采购代理机构采购公开招标限额标准以下按

48、采购规则自行采购目录中有标准的项目未达到标准，为零星采购项目单项或批量采购预算标准以下自行采购不编政府采购预算无采购规则集中采购目录以外限额标准以上为分散采购项目公开招标限额标准以上原则上委托采购代理机构采购编制政府采购预由集中采购机构公开招标限额标准以下鼓励委托采购代理机构采购按采购规则自行采购限额标准以下为零星采购项目分散采购限额标准以下自行采购不编政府采购预算无采购规则55/606.4.2 政府采购制度的运行基础政府采购制度的运行基础 政府采购制度运行基础的分析对于深入研究国外政府采购制度，建立和完善我国政府采购制度具有极为重要的意义。1.以市场为基础，政府与企业保持平等的地位2.政府采

49、购制度的运行体现了政府与纳税人之问的契约关系3.政府采购制度运行的法律基础56/606.4.3.政府采购基本原则政府采购基本原则1.公开透明原则 所谓“公开”原则是指，政府采购整个流程必须达到这样的程度，使每个采购供应商掌握的信息是一样的，并接受有关单位监督。2.公平竞争原则公平原则是市场经济运行的重要法则。是政府采购的基本规则。公平竞争要求在竞争的前提下公平地开展政府采购活动。3.公正原则公正原则是为采购人与供应商之间在政府采购活动中处于平等地位而确立的。4.诚实信用原则 所谓“诚实信用”是指政府采购当事人在政府采购活动中都应该遵循真实、可靠的要求。57/606.4.4 政府采购法律制度政府

50、采购法律制度1.政府采购法中华人民共和国政府采购法是为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设而制定。由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2002年6月29日通过，自2003年1月1日起开始施行，是针对政府采购的专门性法规。2.政府采购方式（1）公开招标。（2）邀请招标。（3）竞争性谈判。（4）单一来源采购。（5）询价方式。58/60案例一：美国政府的预算编制方法改革案例一：美国政府的预算编制方法改革美国政府十分重视对预算编制方法的改革，自20世纪50年代以来，先后经历了绩效预算（PB）、