特色产业扶贫重在“精准”.doc

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1、特色产业扶贫重在“精准”余欣荣 摘 要 特色产业扶贫与以往产业扶贫不同，一个最根本的要求和最鲜明的特点，就是在“精准”二字,而难点也在“精准”。产业扶贫是一个老话题，而产业精准扶贫又是一个新课题。特色产业扶贫要回答好两个问题，一是为什么要精准，二是怎么样做到精准。关键词 特色产业扶贫；精准扶贫；精准脱贫“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，最艰巨的任务是脱贫攻坚。打赢脱贫攻坚战，必须深入学习贯彻习近平总书记扶贫开发战略思想和中央扶贫开发工作会议精神，全力完成好中央提出的 3000 万农村贫困人口通过发展产业实现脱贫的奋斗目标，重中之重就是要落实好特色产业扶贫，实现精准脱贫。一、深刻认识特

2、色产业扶贫的意义、内涵和特征（一）特色产业是贫困地区发展的根基，是脱贫的依托，更是长期稳定脱贫的保证。贫困地区大多自然资源丰富，具有特色产业发展的潜力，但受经济技术发展水平低等因素影响，特色产业发展总体水平较低，资源优势尚未有效转化为产业优势、经济优势，成为农村贫困人口增收脱贫的瓶颈。习近平总书记强调指出，“一个地方的发展，关键在于找准路子、突出特色。欠发达地区抓发展，更要立足资源禀赋和产业基础，做好特色文章。”十二届全国人大四次会议通过的关于国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议，把特色产业扶贫放在了“十三五”脱贫攻坚“八大重点工程”的首位。中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定提出分

3、类施策确保按时脱贫的“五个一批”工程，而特色产业扶贫是脱贫攻坚的重头戏，涉及对象最广、涵盖面最大，不仅要解决 3000万贫困人口脱贫，而且易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫、社会保障兜底等都要通过发展产业实现长久就业增收。（二）特色产业扶贫的内涵是，以脱贫为目的，以贫困地区特色资源禀赋为基础，以市场为导向，以产业为依托，以扶持政策为支撑的扶贫开发新举措。长期以来，贫困地区资源的优势性与发展产业扶贫脱贫的经济性不同步，存在结构性的不匹配。特色产业扶贫就是要引导和扶持有劳动能力的人，开发当地特色资源，通过发展特色产业，依靠自己的双手开创美好明天，实现就地脱贫。实践证明，特色产业是我国农村贫困

4、人口生活和收入的主要来源，发展特色产业是提高贫困地区自我发展能力的重要举措。需要指出的是，特色产业的范畴和选择，要以贫困人口可实施、能融入、有增收为前提，强调适宜、适度、适应性准则，不能超前和玩虚功，更不能脱离实际，甚至犯颠覆性的错误。（三）特色产业扶贫是一项在特殊时期、具有特殊意义的综合性系统性工程，具有时代的特殊性。从特征上看，兼具政治性、经济性、区域性、复杂性和绿色性五大特点，必须统筹兼顾，相互促进。一是政治性。习近平总书记多次强调指出：“得民心者得天下。新中国成立前，我们党领导广大农民打土豪、分田地，就是要让广大农民翻身得解放。现在，我们党领导广大农民脱贫困、奔小康，就是要让广大农民过

5、上好日子”。特色产业扶贫直接关系到我国农村贫困人口增收脱贫，事关全面建成小康社会和人民福祉，事关党的执政基础和国家长治久安。二是经济性。特色产业扶贫从根本上讲是一种经济活动，具有市场经济属性和产业特点，需要科学合理的资源配置和投入，应有产出和收益，并避免市场风险。产业扶贫相对于其他扶贫工作更具严肃性和严峻性，来不得半点马虎和随意，特别是要少犯主观主义错误，否则好心就会办坏事。三是区域性。贫困地区自然条件千差万别，资源禀赋各不相同，发展基础迥然有异；贫困人口分布点多面广，贫困程度、致贫原因、帮扶需求多种多样。就产业扶贫本身而言，是一个外来先进经济因素深度介入的过程，载体能不能顺利接纳，既要考虑地

6、域差异和群体特性，还要考虑传统习惯和文化因素等，不能简单地克隆照搬。四是复杂性。客观上，特色产业扶贫受地理区位、自然资源、发展水平和技术条件等客观因素影响，要把多重因素匹配好、多种生产要素组合好，产业选择和企业选择难度大。主观上，贫困人口思想观念、劳动能力、致富愿望千差万别，要充分调动贫困农民的生产积极性和主观能动性，改变目前扶贫开发中存在的等靠要思想，增强内生发展动力难度大。五是绿色性。贫困地区大多处于江河上游、湖库水系源头、农牧交错地带，生态系统十分脆弱，生态地位极为重要。据专家统计，我国 680 个连片特困县中有 60%以上属于限制开发的国家重点生态功能区。这些地区一旦生态环境被破坏就很

7、难修复，不仅会动摇贫困地区发展的根基，更会威胁到国家生态安全。为此，产业扶贫必须牢固树立绿色发展的理念，努力实现可持续发展。二、特色产业扶贫重在“精准”这一轮特色产业扶贫与以往产业扶贫不同，一个最根本的要求和最鲜明的特点，就是在“精准”二字,而难点也在“精准”。产业扶贫是一个老话题，而产业精准扶贫又是一个新课题。关于产业精准扶贫，在理论和实践上，目前还存在四个方面的问题。一是对扶贫相对熟悉，但对精准扶贫不熟悉。二是对本地发展产业相对熟悉，但对贫困村贫困户发展何种特色产业不熟悉。三是对中央、省级脱贫攻坚政策和面上的产业扶贫相对熟悉，但对建档立卡贫困村、贫困户的产业发展和脱贫工作不熟悉。四是对依靠

8、财政资金推动扶贫的方式相对熟悉，但对依靠市场力量、撬动其他社会资源来推动扶贫等新方式不熟悉。特色产业扶贫要回答好两个问题，一是为什么要精准，二是怎么样做到精准。（一）为什么特色产业扶贫要精准。习近平总书记指出：“扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准、重在精准、成败之举在于精准。”经过多年努力，容易脱贫的地区和人口已经解决得差不多了，越往后脱贫攻坚成本越高、难度越大、见效越慢，减贫边际效应不断下降，增收难度不断加大，贫困代际传递趋势明显，是难啃的“硬骨头”。按照投入 2 万元大体解决 1 个农村贫困人口的脱贫问题测算，7000 多万农村贫困人口脱贫需要投入 1.4 万亿元，如果 2015 年脱

9、贫 1000 万人，未来五年每年平均需投入 2400 亿元左右，投资量非常巨大。特色产业扶贫必须改变以往大水漫灌、跑冒滴漏、“手榴弹炸跳蚤”的帮扶方式，切实提高扶贫效率，做到对症下药、靶向治疗、量身定制、精准投放，集中人力物力财力，打好脱贫攻坚战。（二）怎么样做到特色产业扶贫精准。特色产业扶贫，就是要在精准识别扶贫对象的基础上做到“四精准”，即特色产业选择精准、经营方式精准、支持方式精准、贫困人口受益精准。做到这四个精准，特色产业精准扶贫就有了基本保障。一是特色产业选择精准。重点支持贫困村发展种养业和传统手工业，大力推进“一村一品”“一乡一业”，宜农则农、宜菜则菜、宜果则果、宜草则草、宜牧则牧

10、、宜林则林，适合什么就发展什么，同时积极发展休闲农业和乡村旅游等新业态。特色产业精准扶贫具有市场性，产业规模在不同地方、不同产业具有不同的要求，要从经济学角度来考量特色产业发展的规模和质量。比如湖北省咸丰县尖山乡立足山区特点，发挥资源禀赋、生态环境和人文优势，大力实施结构调整，将水稻种植改为发展茶叶，每亩年收入超过 3000 元，促进了农民增收致富。二是经营方式精准。这是通过产业发展激发生产经营活力、确保贫困户受益的关键，既事关生产力发展，也涉及生产关系调整。近年来，不少地方都在积极探索，取得较好成效，积累了不少经验，为产业精准脱贫奠定了坚实基础。比如在河北威县实施的“金鸡产业扶贫计划”，将扶

11、贫资金量化为股本分配到每个贫困人口，以合作社为依托，实行公司化管理，确保了贫困人口长期稳定收益。三是支持方式精准。要注重从产业项目、支撑体系、融资方式三方面来把握和推进。只有这样，支持才能踩到点上，不会脱轨跑题。比如贵州省兴仁县 90 后年轻人以众筹方式建立的薏仁生态经济区，共安置扶贫移民 4000 人，发展产业带动就业 5000 人，实现就地城镇化 5000 人，形成了种植业、加工业、服务业融合发展的特色产业扶贫模式。四是贫困人口受益精准。这是“四精准”的核心和落脚点。具体来说，就是要做到“四到户”即：扶贫对象聚力到户、增收时效有序到户、扶贫资金挂钩到户、考评验收明确到户。产业选择精准是前提

12、，经营方式精准是保障，支持方式精准是支撑，人口受益精准是核心。“四精准”是一个整体，相互依存，相互促进。只有做到“四精准”，才能完成中央提出的通过产业扶贫实现精准脱贫的战略目标。三、处理好六个关系，确保特色产业精准扶贫特色产业精准扶贫是一项系统工程，综合性强、涉及面广，要把握规律，坚持务实，鼓励创新，确保精准。（一）基本思路。全面贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和中央脱贫攻坚战略部署，实施精准扶贫、精准脱贫基本方略，按照选准特色产业、扶持新型主体、构建利益机制、完善服务体系的思路，以贫困人口增收脱贫为目标，以发挥新型经营主体带动作用、完善利益联结机制、明晰贫困户增收来源为抓手，整合财政涉农

13、资金，加大金融支持力度，加快培育一批优势特色产业，加快创建一批特色产业生产基地和加工基地，延长产业链条，强化市场营销，拓展产业功能，促进产业融合，确保贫困人口受益精准，如期脱贫。（二）发展目标。到 2020 年，贫困县建成一批对贫困户脱贫带动能力强的生产基地和加工基地，特色产业体系初步形成，产业发展水平显著提高。贫困村特色产业突出，形成 12 个拳头产业。贫困户掌握 12 项实用技术，自我发展能力明显增强。通过特色产业扶贫，确保扶贫对象如期实现脱贫，长期受益。（三）处理好六个关系。立足工作思路，围绕发展目标，从制度和工作两个层面入手，着力处理好六个关系，确保特色产业精准扶贫。一是目标精准与措施

14、精准的关系。关键是坚持以建档立卡贫困户和贫困人口为本，精准帮扶，明确建档立卡贫困户稳定、长期受益作为产业帮扶边界，避免扶农不扶贫。赋予贫困县更多的自主权，以县为单位编制脱贫规划，坚持一张蓝图干到底，通过规划引领，实现产业扶贫措施精准化。二是目标一致与资金多渠道的关系。扶贫资金管理多头、小且散乱、整合难度大，是贫困地区反映最集中、最迫切的问题之一。要坚持“渠道不乱、用途不变、权力归县、各计其功”的原则，统筹整合财政资金、社会资金等，提高资金使用效率，支持贫困县集中资源打赢脱贫攻坚战，重点支持特色产业精准扶贫。三是“长”与“短”的关系。在扶贫措施上，要处理好脱贫增收这个短期目标和建成小康这个长期目

15、标的关系。当前看，要重点鼓励和支持有实力的农民合作社、龙头企业等新型经营主体开发贫困地区优势特色产业，带动贫困人口较快增加收入。长远看，要着力优化农业农村产业经济结构，实现农林牧渔统筹、种养加一体、一二三产融合发展，形成农民增收的长效机制。在扶贫效果上，要处理好传统模式见效慢和脱贫攻坚时效紧的关系。要创新扶贫模式，科学统筹施策，兼顾时效性和长期性。可以通过现代股权方式，提高农村集体资源、资产的收益率，让贫困农民既可以获得产业发展的经营性收入或到产业基地打工的工资性收入，也可以通过股权及其分红获得长期稳定收益。比如河北省阜平县采取“政府+龙头企业+金融机构+合作社（村委会）+农户”五位一体模式，

16、推进山区综合开发经营，发展高效农业。项目覆盖区的七万农民，短期可获得土地流转租金和务工收入，长期可获得参股分红和项目收益分红。四是中央和地方的关系。总的来说，中央统筹，省（自治区、直辖市）负总责，市（地）、县抓落实，层层落实责任，创新组织方式，共同发力，形成合力。中央层面：要加强顶层设计，明确责任分工，总结经验做法，推广典型模式，及时研究问题，强化督查考核。省级层面：要推动建立“党委领导、政府负责、部门协同、社会参与”的工作机制，把特色产业精准扶贫工作摆上重要议事日程，制定行动方案，明确路线图、时间表。县级层面：要强化主体责任，切实担当起“前线指挥部”的重大职责，党政一把手要亲自抓，扎实做好进

17、度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。五是财政手段与其他手段的关系。要在统筹整合使用现有各类财政扶贫资金的同时，创新金融和保险扶持机制，撬动更多的社会资本支持贫困地区特色产业发展。一要充分利用好国家已有的扶贫小额贷款、扶贫再贷款、专项建设基金等金融扶贫政策。二要鼓励地方积极创新金融扶贫模式，引导金融机构加大对贫困户和新型经营主体支持力度。三要积极探索特色产业扶贫的 PPP 模式，鼓励私募、众筹、慈善等社会资本参与特色产业扶贫。四要加大保险支持力度。根据贫困地区特色产业发展需要，积极发展特色产品保险，探索开展价格保险试点。鼓励保险机构和贫困地区开展特色产品保险和扶贫小额贷款保证保险，加大产品创新力度。六是经济、社会与生态的关系。特色产业扶贫要综合考虑经济、社会、生态等多方面综合效益。贫困县要将产业扶贫作为县域经济发展的重点，坚持产业发展与生态保护互促共赢，始终把保护生态、绿色发展作为脱贫之基、致富之道，以资源环境承载力为基准，开发绿色有机产品，探索绿色产业扶贫新路子，实现产业强、百姓富、生态美。