盖芸PPP法律及操作指南.ppt

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1、盖芸盖芸PPP法律及操作指南法律及操作指南PPP模式关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资【2014】2724号PPP(Public-PrivatePartnership):政府和社会资本合作模式：指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。其特征有：政府授权、规制和监管，私营部门出资、运营提供服务，公私长期合作、共担风险，提高效率和服务水平。PPP具体运作模式：BOT、BOOT、BOO、委托运营等发改2724号委托运营、管理合同、BOT、BOO、TOT、ROT财金113号文PPP模式关于推广

2、运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金【2014】76号政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP模式国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知国办发【2015】42号政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同

3、，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。PPP模式发改委、财政部、住建部、交运部、水利部、人行第25号基础设施和公用事业特许经营管理办法本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。PPP发展已有20年实践经验，自2004年建设部市政公

4、用事业特许经营管理办法中华人民共和国建设部令第126号几千个PPP/BOT项目（含BT），其中城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理。本轮PPP：2014年是元年、2015年井喷、2016年落地本轮特点：是以前PPP项目的跨越升级版项目内容复杂、项目行业广泛、国家相关政策文件较多，规范操作难度大PPP适用范围国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知国办发201542号能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施

5、和公用事业领域的特许经营活动（25号令）相关法律和法规法律层面：政府采购法、实施条例招投标法、实施条例六部委:基础设施和公用事业特许经营管理办法25号令建设部：市政基础设施特许经营管理办法（2004年）协议示范文本（供水、污水、供热、燃气、垃圾）发改委：关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资20142724号（含通用合同指南）相关法律和法规财政部：总纲项目实施流程关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金【2014】113号）评价财政承受关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521号）评价物有所值关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的通知财

6、金2015167号采购方式关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知（财库2014214号）采购方式关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知（财库2014215号）相关法律和法规财政部：采购方式关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的补充通知（财库2015124号）（2家也可磋商）合同指南PPP项目合同指南（财金2014156号，2014年12月30日）相关法律和法规信息平台项目库（储备库、执行库、示范库）机构库（中介、社会资本、金融机构）资料库（政策法规、工作动态、知识分享储备库：由各级财政部门会同相关部门评估、筛选的PPP项目，经省级财政部门审核满足上报要求的执行

7、库：编制了项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的示范库：通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范项目的相关法律和法规其他各部门、各行业推进PPP的文件国务院办公厅：公共服务领域六部委：能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程各部门：市政公用、水利、水污染防治、收费公路、公租房、交通、综合管廊、停车场、医疗、养老等PPP操作指南2016年5月长沙项目操作流程项目识别项目识别项目识别项目识别项目识别项目识别项目发起项目发起项目筛选项目筛选物有所值物有所值评评价价财政承受财政承受能力论证能力论证管理架构组建管理架构组建实施方案编制实施方案编制实施方案审核实施方

8、案审核项目准备项目准备项目准备项目准备项目准备项目准备项目采购项目采购项目采购项目采购项目采购项目采购资格预审资格预审采购文件采购文件编编制制响应文件响应文件评评审审谈判与合同谈判与合同签签署署项目执行项目执行项目执行项目执行项目执行项目执行项目公司项目公司设设立立融资管理融资管理绩效监测与绩效监测与管管理理中期评估中期评估项目移交项目移交项目移交项目移交项目移交项目移交移交准备移交准备性能测试性能测试资产交割资产交割绩效评价绩效评价一、项目识别项目识别项目识别项目识别项目识别项目识别项目识别项目发起项目发起项目筛选项目筛选物有所值物有所值评评价价财政承受财政承受能力论证能力论证（一）、发起项

9、目，确定开发计划项目发起方式项目发起方式项目发起方式项目发起方式项目发起方式项目发起方式 政府发起政府发起：行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目规划中的新建、改建项目或或存量公共资产存量公共资产中遴选潜在项目中遴选潜在项目向财政部门推荐向财政部门推荐。社会资本发起社会资本发起：社会资本以项目建议书的方式社会资本以项目建议书的方式直接直接向财政部门向财政部门和行和行政主管部门政主管部门推荐潜在项目推荐潜在项目 确定开发计划确定开发计划：财政部门会同行业主管部门筛选项目：财政部门会同行业主管部门筛选项目（交通、住建、

10、交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业），根据国家、地，根据国家、地方和行业规划，结合共公共服务需求的重要性和紧迫性以及项目自身的可方和行业规划，结合共公共服务需求的重要性和紧迫性以及项目自身的可行性和成熟度，确定年度和中长期项目开发计划。行性和成熟度，确定年度和中长期项目开发计划。对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目新建、改建项目

11、应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。目产出说明和初步实施方案。（二）、认真识别，严格筛选价格调整机制灵活价格调整机制灵活市场化程度高市场化程度高投资规模较大投资规模较大合同关系清楚合同关系清楚需求长期稳定需求长期稳定市政供水市政供水市政供水市政供水市政供水市政供水市政供暖市政供暖市政供暖市政供暖市政供暖市政供暖市政供气市政供气市政供气市政供气市政供气市政供气医疗服务设施医疗服务设施医疗服务设施医疗服务设施医疗服务设施医疗服务设施养老服务设施养老服务设施

12、养老服务设施养老服务设施养老服务设施养老服务设施地下综合管廊地下综合管廊地下综合管廊地下综合管廊地下综合管廊地下综合管廊污水处理污水处理污水处理污水处理污水处理污水处理环境保护环境保护环境保护环境保护环境保护环境保护保保保保保保 障障障障障障 房房房房房房轨道交通轨道交通轨道交通轨道交通轨道交通轨道交通合规性审查主主 体体合合 规规客客 体体合合 规规程程 序序 合合 规规主体合规【政府方政府方政府方政府方政府方政府方】政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为事实机构代表政府政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为事实机构代表政府签署签署PPPPPP项目合同项目合同。国企或融资平台不可作为

13、签约主体。国企或融资平台不可作为签约主体。依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外公企业或外商投资企业。企业、外公企业或外商投资企业。【社会资本方社会资本方社会资本方社会资本方社会资本方社会资本方】未剥离政府债务和融资功能的本地融资平台公司不得作为社会资本未剥离政府债务和融资功能的本地融资平台公司不得作为社会资本方。方。注意区分签约主体、实施机构与出资人客观合规【使用领域使用领域使用领域使用领域使用领域使用领域】不属于公共产品或公共服务领域的不属于公共产品或公共服务领域的。【运作方式运作方式运作方式运作方式运作

14、方式运作方式】采用建设采用建设移交（移交（BTBT）方式实施的）方式实施的。【合作期限合作期限合作期限合作期限合作期限合作期限】合作期低于合作期低于1010年的年的。【变相融资变相融资变相融资变相融资变相融资变相融资】采用保底承诺、回购安排、明股实债采用保底承诺、回购安排、明股实债 等方式进行变相融资的等方式进行变相融资的。真假PPP 合作期限原则上不低于合作期限原则上不低于1010年年 对采用建设对采用建设-移交移交BT BT 方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行式进行 变相融资的项目，财政部将不予受理（变相融资的项目，财政部将不予受理（5757

15、号文）。号文）。BTBT变种变种 拉长版拉长版BTBT、BT+BT+分期股权回购。分期股权回购。保底承诺保底承诺 保证固定收益回报。保证固定收益回报。回购安排回购安排 固定期限回购、约定溢价回购。固定期限回购、约定溢价回购。（三）物有所值评价定性评价定性评价定性评价 全生命周期整合的潜力；全生命周期整合的潜力；风险识别与分配；风险识别与分配；绩效导向；绩效导向；潜在竞争程度；潜在竞争程度；鼓励创新；鼓励创新；政府能力。政府能力。定量评价定量评价定量评价 PSCPSC值值PPPPPP值值竞争性中立调整值融资成本基本成本全部风险(自留/转移)竞争性中立调整值基本PSC可转移风险自留风险政府测算 的

16、PPP项目 合同价及 相关费用自留风险建设和运维成本可转移风险竞争性中立调整值VFMVFM英国/美国的PSC澳大利亚PSC影子报价新西兰的PSC（三）财政承受能力论证直接支出直接支出股权投资 政府出资入股项目公司运营补贴 政府付费 使用者付费差额补贴配套投入 土地征收、整理、划拨 配套设施建设 投资补助 贷款贴息 周边土地及商业开发权授予 政府无偿或低价租赁项目资产 政府放弃所持项目公司股份的全部或部分分红权或有支出或有支出风险承担 价格调整风险（调价机制）最低需求风险（使用量保底）终止补偿 股权投入 债务成本 预期收益违约赔偿 损失赔偿款 违约金每年全部PPP项目从预算安排的支出责任占一般公

17、共预算支出比例不超过10%。一、项目准备管理架构组建管理架构组建实施方案编制实施方案编制实施方案审核实施方案审核项目准备项目准备项目准备项目准备项目准备项目准备（一）、组建管理架构 县级以上政府成立县级以上政府成立PPPPPP工作领导小组工作领导小组，主管领导负责，主管领导负责，建立跨部门协调机制，明确牵头部门，确保分工协作。建立跨部门协调机制，明确牵头部门，确保分工协作。指定项目实施机构指定项目实施机构，负责项目识别、准备、采购、执行，负责项目识别、准备、采购、执行和移交等全生命周期管理。和移交等全生命周期管理。（二）、编制实施方案合作范围及期限合作范围及期限 运作方式运作方式 风险分配框架

18、风险分配框架 交易结构交易结构 合同体系合同体系 监管架构监管架构 采购方式采购方式1、确定合作范围和期限项目期限项目期限项目期限 参考因素：参考因素：政府需要的公共产品或服务供给期间；政府需要的公共产品或服务供给期间；资产的技术和资产的技术和经经济生命周期；济生命周期；投资回收期；融资期限；设计期和建投资回收期；融资期限；设计期和建设期的长短；设期的长短；财政承受能力；财政承受能力；法定上限（最长法定上限（最长3030年）。年）。约定方式：约定方式：建设期建设期/运营期运营期 展展期：期：展期事由展期事由政府方违约及政府方风险；项目合作期政府方违约及政府方风险；项目合作期限届满是否继续运营？

19、原社会资本方优先续约限届满是否继续运营？原社会资本方优先续约 提前终止：提前终止：不可抗力、严重违约、双方合意、政府方单方决定。不可抗力、严重违约、双方合意、政府方单方决定。项目范围项目范围项目范围 产出范围决定运作方式：产出范围决定运作方式：设计、建设、融资、运营、维护、移交；设计、建设、融资、运营、维护、移交；产出标准：产出标准：社会资本方的服务标准、政府方的付费依据；社会资本方的服务标准、政府方的付费依据；排他性经营排他性经营2、选择运作方式PPP项目存量项目引入资金引入资金改扩建合同管理移交-运营-移交期满移交购买-建设-运营改建-运营-移交期满移交租赁-运营-移交建设-运营-移交区域

20、特许经营建设-拥有-移交委托运营否是是是否否否否是否是运作方式主要由项目类型、合作范围和资产权属决定。3、合理分配风险风险分配原则风险分配原则 承担风险的一方应该对该风险具有控制力；承担风险的一方能够将该风险合理转移（保险）；承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；由该方承担该风险最有效率；如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。风险分担分配管理表4、确定交易结构使用者付费使用者付费最终使用者最终使用者项目公司项目公司政府付费政府付费可行性缺口补助可行性缺口补助(VGF)(VGF)付付费费服服务务项目公司项目公司政府方政府方按可用按可用性使用性使

21、用量绩效量绩效付费付费服服务务项目公司项目公司政府方政府方可行性可行性缺口不缺口不住住最终使用者最终使用者付付费费服服务务回报机制谁来付费？政府or使用者orVGF如何保证盈利但不暴利？保底（保底使用量）+限高（超额收益分成），与绩效挂钩合理收益率如何测算？行业平均收益率、同期银行贷款利率政府配套支持（项目审批、土地征拆、配套设施建设等）政府付费安排（是否纳入预算管理，是否通过人大决议，是否有相关承诺等）定价调价机制定价机制定价机制 价格如何形成：政府定价or市场定价 市场价测算：成本、需求调价机制调价机制 调价周期 调价方式（磋商、公式、市场测试、第三方评估）调价程序（听证）投融资结构本贷比

22、（固定资产投资资本金比例限制）资金构成及来源（各类补贴归属）融资方式（期限、利率）担保要求（履约保函体系、融资担保）项目公司股权结构股权结构股权结构政府可以入股、可以指定机构代表政府入股政府是否控股？决策机制决策机制政府是否派员进入管理层？对于涉及公共安全和公共利益的重大事项是否拥有一票否决权或由全体股东一致决议？退出机制退出机制股权变更限制（范围、锁定期）优先购买权5、理清合同体系6、搭建监管架构7、选择采购方式确保充分、公平竞争单一来单一来源采购源采购竞争性竞争性磋磋 商商竞争性竞争性谈谈 判判邀邀 请请招招 标标公公 开开招招 标标强制资格预审：应该至少3家社会资本通过资格预审两阶段评审

23、：通过多轮谈判明确最终采购需求。综合评分法选定合作方。采购结果确认谈判项目采购项目采购项目采购项目采购项目采购项目采购资格预审资格预审采购文件采购文件编编制制响应文件响应文件评评审审谈判与合同谈判与合同签签署署三、项目采购选择社会资本合作方是否一体化采购招标是否一体化采购招标（PPP+EPC）资格条件资格条件是否允许联合体（战略投资人+财务投资人）、谁主导？资质：设计、勘察、施工资质实力：运营经验、资金实力、商业信誉评审标准评审标准总价or单价合作期限长短年度付费金额及比例项目执行项目执行项目执行项目执行项目执行项目执行项目公司项目公司设设立立融资管理融资管理绩效监测与绩效监测与管管理理中期评

24、估中期评估项目移交项目移交项目移交项目移交项目移交项目移交移交准备移交准备性能测试性能测试资产交割资产交割绩效评价绩效评价四、项目执行和移交合同核心条款引言、定义和解释引言、定义和解释项目的范围和期限项目的范围和期限前提条件前提条件项目用地项目用地项目的融资项目的融资项目的建设项目的建设项目的运营项目的运营项目的维护项目的维护股权变更限制股权变更限制付费机制付费机制履约担保履约担保政府承诺政府承诺保险保险守法义务及法律变更守法义务及法律变更不可抗力不可抗力政府方的监督和介入政府方的监督和介入违约、提前终止及终止违约、提前终止及终止 后处理机制后处理机制项目的移交项目的移交适用法律及争议解决适用

25、法律及争议解决合同附件合同附件合同管理基本原则依法治理。依法治理。遵守法律规定，保护合法权益。平等合作。平等合作。法律地位平等，权利义务对等。维护公益。维护公益。公共安全和公共利益，信息公开和公众监督。诚实守信。诚实守信。履行合同义务，承担违约责任。公平效率。公平效率。统筹各方利益（社会资本合理收益、政府财政承受能力、使用者支付能力），提升供给效率。兼顾灵活。兼顾灵活。全面考虑长期需求，灵活设置调整机制，预留调整变更空间。合同管理的关键节点项目识别项目识别项目识别项目识别项目识别项目识别项目发起项目发起项目筛选项目筛选物有所值物有所值评评价价财政承受财政承受能力论证能力论证管理架构组建管理架构

26、组建实施方案编制实施方案编制实施方案审核实施方案审核项目准备项目准备项目准备项目准备项目准备项目准备项目采购项目采购项目采购项目采购项目采购项目采购资格预审资格预审采购文件采购文件编编制制响应文件响应文件评评审审谈判与合同谈判与合同签签署署项目执行项目执行项目执行项目执行项目执行项目执行项目公司项目公司设设立立融资管理融资管理绩效监测与绩效监测与管管理理中期评估中期评估项目移交项目移交项目移交项目移交项目移交项目移交移交准备移交准备性能测试性能测试资产交割资产交割绩效评价绩效评价合同起草及谈判要点划清边界划清边界（权利义务，违约责任）明确标准明确标准（设计、施工、运营、移交，违约赔偿、终止补偿等）预留空间预留空间（调价、主体变更、临时接管、展期、提前终止）宜繁忌简宜繁忌简存量项目难点各方意愿各方意愿（政府、项目业主、员工）资产权属变更资产权属变更（所有权or经营权、税务处理、国有资产管理）项目主体变更项目主体变更（各类补贴、税收优惠）新建项目难点项目审批项目审批土地取得土地取得（划拨、出让、租赁）项目融资项目融资（成本高、期限错配）谢谢 谢！谢！汇报结束谢谢大家!请各位批评指正