12广播电视公共服务绩效评估体系的构建.pdf

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1、现代传播 2011 年第 5 期(总第 178 期)55广播电视公共服务绩效评估体系的构建*方雪琴【内容摘要】构建科学合理的绩效评估体系是提升广播电视公共服务质量的迫切需要。本文按照经济、效率、效益、服务质量、满意度和公平等多维价值判定标准，确定了广播电视公共服务绩效评估的七个维度:公共财政投入评估、传通评估、内容评估、效果评估、服务质量评估、公平评估和满意度评估，并根据各个评估维度建立了相应的评估指标体系。通过绩效评估的科学化、制度化运作，才能建立起有效的问责机制和激励机制，提高广播电视公共服务的供给水平和供给效率。【关键词】广播电视;公共服务;绩效评估一、广播电视公共服务绩效评估的价值判定

2、标准广播电视公共服务是指由广播电视主管部门筹集和调动社会资源提供产品和服务，来满足社会公众公共信息和文化利益的需求，其本质是满足公共需要，追求公共利益，创造公共价值。由此推知，广播电视公共服务绩效评估的宗旨是“根据公众的需要提供公共服务和公共产品，又根据公众对公共服务和公共产品的满足程度来评估管理绩效，从而确定公共组织对公众负责、提高服务质量的公共责任机制和运行机制”。广播电视公共服务绩效评估的价值判定标准是围绕公共服务的提供展开的，在西方发达国家的公共服务绩效评估实践中，最初的三大标准即经济、效率、效益被认为是绩效评估的“新正统学说”，而后随着“质量为本”、“接近消费者”和“公平服务”等新的

3、管理理念浸入公共部门，服务质量、满意度和公平标准相继被纳入到绩效评估的范畴。经济标准要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。这种评估能使公共组织树立起绩效成本意识:以低于市场价的支出进行某项投入。经济标准可以综合反映广播电视公共服务获得的资源水准、投入成本。效率标准是指在既定的投入水平下使产出水平最大化。通常包括:服务水准、服务与产品的数目、每项服务的单位成本等。效率标准可看作提供广播电视公共服务的平均成本及资源配置效率，如政府投入的经费是否符合公众需求的优先顺序等。效益标准指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出和结果之间的关系加以衡量，即产出对最终目标实现

4、所作贡献的程度。包括产出的质量、期望得到的社会效果、公众的满意程度等。服务质量和满意度标准是效益标准的两个重要派生标准。服务质量是“一种衡量企业服务水平能否满足客户期望程度的工具”，是衡量公共服务水平的关键，包括有形性、可靠性、响应性、安全性和移情性五个维度。公共服务以确保公共利益的实现为己任，以公众期望得到满足作为基本价值取向，只有当公共服务能满足用户的需要并为用户所满意时，才是有绩效的。从全球绩效评估的发展趋势来说，公众满意已成了评估的一项基本原则。服务质量和公众满意度之间相互制约，成为公共组织绩效评估价值判定的重要标准。公平标准关心的主要问题是“接受服务的团体和个人都受到公平的待遇”，“

5、需要特别照顾的弱势群体能够享受到更多的服务”。公平性要求公众普遍享有均等化的广播电视公共服务，实现城乡公平、地域公平、民族公平等。经济、效率、效益、服务质量、满意度和公平等多维价值判定标准，用来评估广播电视公共服务的综合绩效水平。这六种价值判定标准共同构建了广播电视公共服务绩效评估的综合评价体系:经济标准要考虑资源与成本;效率标准要考虑投入与产出;效果标准要考虑产出与结果;服务质量标准要考虑服务水平的高低;公众满意度标准要考虑是否符合公众的利益，满足公众的需求;公平标准要考虑是否促进了社会公平。在这样环环相扣的过程中，广播电视公共服务的整体绩效才能得以真正实现。二、广播电视公共服务绩效评估的指

6、标体系根据广播电视公共服务绩效评估标准，就可以确方雪琴:广播电视公共服务绩效评估体系的构建新闻学与传播学*本文系国家社科基金项目“中国广播电视公共服务研究”(项目编号:09BXW015)的阶段性成果。56现代传播 2011 年第 5 期(总第 178 期)定广播电视公共服务绩效评估的内容和指标。绩效评估指标是绩效标准的载体和外在表现，“评估需要提出一个能够用于衡量组织绩效水平的、简单的、公认的计量标准或指标”，建立广播电视公共服务绩效评估指标体系是评估的前提和起点。评估指标的设立要立足于广播电视公共服务的实际，以可操作性、科学性和适用性为基本原则，既要有可量化的客观指标，又要有以社会评价为主的

7、主观指标。建构评估指标体系首先要确立评估维度。评估维度是依据一定的标准划分的评估范围，也就是将复杂的评估内容进行具体化和可操作化。广播电视公共服务绩效评估的基本维度确定为以下七个方面:1.公共财政投入评估。这一维度可称为“政府成本”，即政府为广播电视公共服务的经费投入及其使用状况。可从投入总额、人均投入、基础设施建设成本、广播电视节目制作成本、财务运作透明度等指标来评估。2.传通评估。也可称为“基本建设”维度，指广播电视的基础设施建设如广播电视信号的覆盖率和终端设备的普及率等。这一维度可以客观地从一个容易量化测量的角度来评估广播电视公共服务的基本建设水平。我们这里探讨的覆盖率应该包括覆盖区域和

8、信号质量两个内涵，覆盖区域强调区域内信号是否能够到达、质量强调接收效果如何。普及率也包含两层含义，一是设备拥有率，二是设备技术指标。按照现有不同传输手段卫星、无线、有线分类，传通评估的指标可包括:覆盖面积、覆盖人口比例、覆盖网络维护运行情况、频道频率信号质量、可收听收看频率频道数量、收费价格等。3.内容评估。广播电视节目是广播电视公共服务的主要载体。广播电视公共服务必须具有公益性的价值取向，即为公共利益服务，为公众传播高品味、高品质的节目内容，提供有益于社会文明进步的公共文化信息，保障公民基本文化权利。节目内容应该具有以下四个特性:多元(Diversity)、创新(Innova-tion)、有

9、实质意义(Substantive)和独立(Independ-ence)。多元指是否提供完备的节目组合以照顾社会整体所需，兼顾大众和小众的需要和兴趣，可做节目类型分析以及不同种类节目的播放时段和百分比。创新是指节目形式、内容、观点的创新，可从下述节目的播放时段和百分比来衡量:本地首播的节目、自行制作的节目、外购的节目。有实质意义是指:提供深度的新闻报道;节目内容有意义且与公众切身相关;提供观点充足的信息，作为公众面对各种问题时判断的参考。独立是指新闻节目公正客观、不偏不倚。衡量的方式有专家评价和受众认知调查等。节目获奖数目也应该作为节目品质社会认可度的一项测量指标。4.效果评估。广播电视公共服务

10、效果的一个关键性指标就是广播电视媒体的影响力大小。广播电视媒体影响力属于绩效指标中的隐性指标，无法为其进行较为准确的量化，影响力的体现可从以下五个方面细化:(1)对构建公民社会的影响，如监督公共政策、讨论公共议题、公民新闻学的实践等;(2)发挥社会影响力，即节目的议题设定所带来的社会影响;(3)信任度，即公众对于广播电视公共服务频道的信任程度;(4)需要度，即公众认为各频道存在的必要性或付费意愿;(5)公众参与程度，即广播电视节目确定选题的过程中是否广泛征集和参考公众意见;广播电视媒体是否通过多种渠道与公众互动;新闻报道采访过程中是否广泛收集公众的观点。5.服务质量评估。广播电视机构作为广播电

11、视公共服务的主体，其管理水平和服务能力是确保广播电视公共服务可持续发展的关键。管理水平是基于机构运作角度对广播电视机构进行考量;服务质量是从公众角度对广播电视机构公共服务能力的考量。对机构管理水平的衡量可从以下方面进行:(1)有清晰的组织架构，各方面运作有妥当的赋权安排;(2)经营信息公开透明;(3)员工对机构的认同度;(4)提供公平合理的劳动条件。服务质量是公众对服务主体的主观评价，是基于公众视角的一项重要指标。对服务质量的测量可从以下五个维度进行:(1)有形性，指有形的设施、设备、人员;(2)可靠性，是可靠地、准确地履行公共服务承诺的能力;(3)响应性，指主动地协助顾客解决问题并迅速提供顾

12、客所需要的服务;(4)保证性，是指员工所具有的知识、礼节以及表达出自信与可信的能力;(5)移情性，是设身处地为顾客着想并对顾客给予特别的关注。6.公平评估。广播电视公共服务的公平性主要体现在公共服务的均等化，均等化指政府要为公众提供基本的、大致均等的公共物品和公共服务。从目前的公共服务实践来看，中国广播电视的公共性追求还主要停留在基本服务的“普及性”和“均等化”上。公平评估既要包括城乡之间的广播电视基本服务在覆盖水平、信号质量、频道资源上的一致水平，还要包括节目内容的针对性、多元性、丰富性。公平评估的具体指标有:(1)城乡公平，即城乡居民享受同等质量和数量的广播电视公共服务节目;(2)民族公平

13、，有提供不同语言及方言的、能够反映本民族文化特色的节目;(3)地域公平，即不同地区所有的公众特别是老、少、边、穷地区都能享受到同样的广播电视公共服务;(4)弱势群体的特别照顾，减免公共服务所需的费用。新闻学与传播学方雪琴:广播电视公共服务绩效评估体系的构建现代传播 2011 年第 5 期(总第 178 期)577.满意度评估。广播电视公共服务的水平高低，最直接的反映就是公众的满意度，也就是公众主观感受到的需求的满足程度。这也体现了广播电视公共服务体系以人为本、服务公民文化权利的宗旨。满意度评估可从客观和主观两个方面来衡量:客观的评估指标主要是指受众收视行为的评估体系;主观的评估指标主要是指受众

14、态度的评估体系。受众收视行为的评估，包括:(1)触达率，即某节目或频道的不重复人数占观众总体人数的比例，衡量的是收视的广度;(2)忠诚度，即每位观众平均收视时间与节目播出时长的比值，衡量的是收视的深度，即公众对于媒介的心理依赖程度和媒介在人们心目中的价值分量;(3)视听率，指某一时段内收看(收听)某一节目的人数占电视观众(广播听众)总人数的百分比;(4)视听接受时间，即受众收看(收听)时数;(5)受众构成的特征;(6)时段贡献率，即特定时段的受众收看(收听)的总时间占该频道(频率)的总收视(收听)时间的比例;(7)播出比例与视听接受比例。视听率作为衡量节目收视成绩的重要指标，从诞生起就带着鲜明

15、的商业烙印，并且广受非议，我们之所以选择它作为广播电视公共服务评估的内容，主要出于以下考虑:首先，作为一项经过统计调查得出的指标，具有很强的客观性;其次，要强调广播电视公共服务的广泛性，不得不考虑收视率的问题，因为视听率某种程度上代表广泛的影响力;第三，我们在此探讨的是广播电视的公共服务而不是提供公共服务的广播电视，需要将某些特定的视听率纳入评估体系。受众态度的评估，作为一个主观指标，通常采用问卷调查的方式进行量化的测量，这种“欣赏指数”的调查也是对单一的视听率作为节目评价标准的修正，而且对于以公共服务为己任的广播电视机构来说，欣赏指数所占的权重比例应该超过视听率。调查内容主要包括:(1)对节

16、目的认知度;(2)对节目品质的满意度;(3)各类节目的喜爱度;(4)对节目内容丰富性、针对性的满意度;(5)对广播电视公共服务性价比的满意度;(6)对服务质量的满意度;(7)专家领导对节目质量的评议。对以上七个维度的综合评估构成了广播电视公共服务绩效评估的指标体系。列表如手。三、广播电视公共服务绩效评估的运作方式广播电视公共服务绩效评估是一项复杂的系统工程，其运作必须有完善的监督评估机制作保障。制定评估指标只是绩效评估的第一步，下一步就是要确立评估主体，规范评估程序，加快评估立法，使绩效评估制度化、科学化，才能通过对广播电视公共服务的绩效评估建立起有效的问责机制和激励机制，提高公共服务的供给水

17、平和供给效率。维度二级指标指标说明衡量方式维度一:公共财政投入评估投入总额公共财政拨款总额是否满足需要人均投入元/人是否满足需要基础设施建设成本硬件投入是否节约节目制作成本软件投入是否节约财务运作透明度如财务资讯、决策流程、公共档案的透明性与完备性实施状况维度二:传通评估广播电视信号的覆盖率覆盖区域和信号质量:覆盖面积、覆盖人口比例、网络维护运行情况、频道频率信号质量调查统计终 端 设 备 的 普及率设备拥有率和设备技术指标:终端设备拥有情况、可收听收看频率频道数量、收费价格问卷调查、电话访问维度三:内容评估多元节目形式、内容、观点的多元性节 目 类 型 分析、认知调查创新节目形式、内容、观点

18、的创新认知 调 查、新节 目 形 态 实例、新 制 节 目时数历年比较深度、有意义节目内容对民众有价值，提供有用的观点认知调查专家评价独立节目内容公正客观认知调查专家评价实例说明节目品质节目的社会认可度获奖情况维度四:效果评估构建公民社会建构公共论坛、监督公共政策实例 说 明、专家评价发挥社会影响力节目由议题设定所带来的社会影响力实例 说 明、认知调查被其他媒体报道次数信任度公众对广播电视公共频道的信任程度认知调查需要度公众认为各频道存在的必要性或付费意愿认知调查公众参与度公众与媒体的互动程度实例说明、认知调查维度五:服务质量评估机构管理水平服务质量组织架构、内部制度的充实实施状况经营信息公开

19、实施状况员工的认同度员工意见调查员工待遇的公平性实施 状 况、员工意见调查有形性公众认知调查可靠性公众认知调查响应性公众认知调查保证性公众认知调查移情性公众认知调查方雪琴:广播电视公共服务绩效评估体系的构建新闻学与传播学58现代传播 2011 年第 5 期(总第 178 期)(续表)维度六:公平评估城乡公平城乡居民享受同等质量和数量的节目频 率 频 道 数量、信号质量、节目内容分析民族公平发扬民族语言与文化各语言节目时数地域公平不同区域享受同等服务老少边穷地区的覆 盖 率、频率频 道 数、信号质量调查关照弱势群体关注特殊群体的传播权益减免费用户总数、涉及人数、减免费用总额维度七:满意度评估受众

20、收视行为受众态度(欣赏指数)触达率收视情况调查忠诚度收视情况调查视听率收视情况调查视听接受时间收视情况调查受众构成收视情况调查时段贡献率收视情况调查播出比例与视听接受比例收视情况调查节目认知度受众认知调查节目喜爱度公众访谈、喜爱度调查节目丰富性、针对性、贴近性的满意度公众访谈、满意度调查节目性价比的满意度公众访谈、满意度调查服 务 质 量 的 满意度公众访谈、满意度调查专家领导对节目的评价专家领导的评价综合首先是确立评估主体。成立独立的广播电视公共服务评估委员会，全面负责评估事务。评估队伍组成要多元化，包括:使用者代表、公众代表、政府相关部门、学者专家、媒体、第三方评估力量等。比如满意度调查就

21、可以委托给第三方力量独立地进行调查，避免因为行政隶属关系或利益相关影响评估的客观性。评估队伍中公众是最为关键的评估主体，公民满意是公共服务绩效评估的发展趋势，公民参与应为广播电视公共服务绩效评估的基本原则。评估委员会要确定评估指标;任命评估机构负责人员，制定评估方案;组织实施对广播电视公共服务的监督评估;及时公开评估结果等。其次是规范评估程序。评估程序一般要经过这样几个步骤:确定评估指标:根据上述七个评估维度确定评估的二级指标、权重以及具体的衡量方式，构建广播电视公共服务评估模型;建立评估渠道:无论是组织由公众代表、专家代表、政府代表等组成小规模的群体进行评估，还是收视率、欣赏指数等大规模的受

22、众调查，都需要与评估者建立良好的沟通渠道;收集和分析评估信息:这是评估程序中的重要环节，需要专业人员进行收集和分析，由专家团对评估结果进行分析论证，形成评估报告，指出存在的问题和改进建议;反馈评估结果:评估结果作为公共信息，需要向公众公布，接受公众的监督，一般以一个自然年度为评估周期，按年度公开发布评估报告。对一些公众关注度较高的问题，要组织决策者与公众进行面对面的沟通，对公众的反馈意见要及时采取跟进措施并迅速落实。第三是实施评估奖惩制度。广播电视公共服务绩效评估的目的是强化问责，在有限的政府财政投入下尽可能满足公众的基本信息需求。因此，要围绕评估结果建立奖惩制度，奖优罚劣，真正发挥评估的导向

23、作用。奖惩标准要公平合理，奖惩实施过程要公开透明。最后是加快评估立法。绩效评估法制化指的是评估工作必须依据法定的条件、程序、方式和方法进行。要从法律上确立广播电视公共服务绩效评估的目标和评估委员会的人员组成，制定评估指标体系及权重的指导性意见，明确评估程序、评估方式和评估结果运用的反馈机制，建立评估的申诉制度和责任追究制度。只有加快评估立法才能有效摆脱行政权力的羁绊，保障绩效评估的权威性和独立性，使评估工作走上制度化、规范化、常态化的轨道。注释:蔡立辉:西方国家政府绩效评估的理念及其启示 ，清华大学学报(哲学社会科学版)，2003 年第 1 期。林洪美:中国媒介组织绩效评估研究，厦门大学出版社

24、 2009 年版，第 108 111 页。Lewis，R.C.and B.H.Booms.The Marketing Aspects of Service Quality.New York:American Marketing Association，1983.Parasuraman，A.，Zeithaml，V.A.Berry，L.L.Guidelines for conducting service quality research.Marketing Reaearch，1990:Dec.，34 44.Mike Brooks.Performance Measurement.Financial Management.London，2006(May):36.Croteau，D.Hoynes，W.The Business of Media:Corporate Media and the Public Interest.California:Pine Forge Press.2001:150.胡正荣、李继东:中国广播电视公共服务体系:目标与实践研究，中国广播电视出版社 2010 年版，第 152 页。(作者单位:河南财经政法大学文化传播系)【责任编辑:曾祥敏】新闻学与传播学方雪琴:广播电视公共服务绩效评估体系的构建