权力下放_绩效责任与学校自我评估.pdf

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1、第 1卷 第 1期2007年 1月高校教育管理Journal of Higher Education M anagementVo.l 1 No.1Jan.2007权力下放、绩效责任与学校自我评估卢 立 涛(北京大学 教育学院,北京 100871)摘要:权力下放与校本管理运动赋予了学校一定的自主权,但权力和责任必须相称。享有一定自主权力的学校,必须承担起学校发展成败和教育品质高低的责任。但有了权力,又具备绩效责任意识的学校并不必然就是一个不断提升自我能力而创造未来的组织,它还必须拥有自我评估、自我完善的机制与能力。赋权、问责与增能的有机结合才是学校转变为学习型组织和实现可持续发展的动力和途径。关

2、键词:权力下放;校本管理;绩效责任;学校自我评估中图分类号:G40-058文献标识码:A文章编号:1673-8381(2007)01-0025-06收稿日期:2006-10-28作者简介:卢立涛(1977-),男,山东莒县人,博士研究生,从事教师教育与课程教学论、学校评估与学校管理研究。在最近 20年,全球化和信息科技的快速发展对世界各国和地区都产生了很大的影响。虽然全球化的复杂性影响实在难以充分预料,但为避免在这个全球竞争的时代中成为失败者,大家均致力于政策改革以提高国际竞争力 1。教育政策是国家政策中的一个重要部分,在全球化的大趋势下,一系列外来的改革理念(如市场化、权力下放、效能、绩效责

3、任或问责、质量保障等)已经通过全球化的网络信息的流通影响着教育改革 2。以美国经验来说,自 20世纪 80年代开始,美国教育改革浪潮大致可分为三个时期:(1)强化时期(1980 1987)政府的策略主要是收紧政策 和 提 高 要 求;(2)重 建 时 期(1986 1995)政府策略主要是实行非集中化和系统化变革,强调专业赋权、学校选择和场地为本管理(site-based management);(3)改革 时期(1992)政府方面重视专业水平,公民方面提倡家长权利,而市场方面则鼓励教育私有化 3。改革会带来改变,但却不一定带来改进或改善。Cu-ban(1988)曾提出这样一个问题:“如此众多

4、的教育改革,为什么没有为学校带来什么新气象”4Cuban将教育改革分为两个层级:中央层级和学校层级。他认为,由于第一层级的改革不能有效地改变学校的组织架构和不同相关利益人的角色,改革对于学校效能的改变基本没有什么影响;而第二层级的改革则不同,它试图改变学校运作基本路线,包括共建学校发展目标、重组学校组织架构、再次厘定学校相关利益人的角色等,因而从根本上为学校发展注入新鲜血液,带来新的生机。进入 20世纪 90年代,学校改革开始转而处理学校结构和进行文化方面的转变,传统的官僚系统被视为缺乏效能,取而代之的是权力下放(decentralization)和学校自主的趋势 5。以英国为例,自从 198

5、8年推行教育改革法案以来,英国政府实施了地方学校管理政策,将权力由中央下放至地方或学校,让学校拥有了较大的自主权,处理财政和改善质量。但是权力下放至学校时,若学校及教师不懂善加运用,就难免会产生一定程度的混乱。所以在权力下放之余,也需要加强学校的绩效责任(问责,accountability)制度,来保证学校教育的质量。但是,有了权力下放的政策、绩校责任的意识和严格的外在问责制度,并不必然保证学校质量的提升。许多研究表明,教育实践中成功的变革主要来自于实践者自身,而非通过设定的规章制度。换言之,任何变革的效能都取决于实践者自身动机和能力的强弱,而不是法律或规章在制订上的严密和执行上的严格。如果一

6、个革新计划的基本理念并未获得绝大多数相关人士的支持,那么该项计划一定难逃失败的厄运 6。因此,当面对时代不断变迁和教育政策不断更新的冲击时,学校就需要有更强的承受力和适应力,并充分地了解学校的现状和各方面的表现,才可不断地针对问题修订学校的发展方向,朝着新的目标努力并满足社会对学校教育的期望 7。而何人最了解学校的现状并最能维持学校的长处或改进学校的缺陷 很显然,最能清楚了解学校状况的是学校的校长、教师、学生和家长。因而,由这些最了解学校现状的相关人员所进行的学校自我评估才是学校持续进步的决定性因素。进入 20世纪 90年代以来,受国际教育分权化思潮的影响,我国的学校管理改革也步入了一个新阶段

7、,确立了学校自主办学、自主发展的办学观。但从我国学校评价的现状来看,情况却并不乐观,预定式、统一的督导评估还在问责着所有学校的发展,人们对于学校自我评估的内涵、价值及其影响因素并没有深入地认识,致使许多学校在进行自评时应付了事,甚至弄虚作假。基于此,本文主要采取文献分析的方法,通过对资料的归纳性研究,旨在梳理权力下放、绩效责任与学校自我评估三者之间的关系及其对学校发展的重要性。一、权力下放与校本管理权力下放指的是把决策权、责任及工作由高层下放予低层的组织 8。按照下放的程度,权力下放可分 为分 散(deconcentration)、委派管 理(delegation)和授权代理(devoluti

8、on)三种形式。分散是指中央政府把负担或工作(而非权力)转嫁于地方机构;委派管理是中央把大部分的决策权下放给较低层的机构,中央可以随时收回委派下去的权力;授权代理是把权力下放给高度自主的机构,这些机构可以独立运作,不需要中央的任何批示,中央无权收回下放了的权力。支持权力下放的人士认为,权力下放政策可以有效调动地方资源,能更好地适应地方的需要,更重要的是参与者能够获得授权并增强能力,从而提高学校改革的效率,改善教育品质 9-12。反对的人则认为,表面上学校自主权有所增加,但实际上政府仍是“遥距督导”(steering at distance),而且政府更多地把责任转移到家长和学校身上 13,况且

9、中央权力下放到学校层面并不能保证学校就能有效地运用权力提高学校素质。不过毋庸置疑的是,由于权力下放运动的发展,从 20世纪 80年代开始,不同形式的校本管理迅即成为世界各地教育改革的中心课题及策略。校本管理由权力下放而生,其基本原理是:“学校的管理和教学活动,无可避免会有问题和困难,所以应给予学校权责,在发生问题的地方,及时而有效地将问题解决”14。David(1989)总结改革中的校本管理基本特征包括:(1)学校作为主要决策单位 学校决策应由学校的成员(包括校董、校监、校长、教师、家长、学生等)根据学校本身的特性和需要而做出。(2)拥有权(ownership)作为学校改革的主要条件 学校的成

10、员具有相当大的自主权并承担责任。学校的有效改革并不依据外在程序,而主要需求就是有关成员合作,共同做出决策。与传统的主要根据外界的权威或中央的指令执行的“外控管理”模式相比,校本管理在学校运作上有充足的自主、灵活性及拥有权,能让学校依据各自的特性,发展出独有的策略,帮助学校达到多元目标 14。二、绩效责任与学校绩效责任在权力下放与校本管理运动的改革理念下,学校被赋予了很大的自主决定权,教师的专业自主性和家长的校务参与权也逐渐扩大,这些变革都成为学校革新的动力。但是,面对学校、教师、家长等学校相关利益人学校发展权力的增强,权力和责任必须相称,享有一定自主权力的学校,必须承担起学校发展成败和教育品质

11、高低的责任。因此,对绩效责任的提倡与重视,就成为当前世界教育改革的重要课题之一 15。“绩效责任”本身是个相当复杂的概念,就其英文字义而言,是源自 account一词,具有计算、算账和会计的意思,后来又有说明、解释和负责等意思。从根本上来说,一位会计人员对于其账目的计算,本身要负起责任,否则整个公司的账目就可能乱成一团,“绩效责任”的原意亦在于此。韦氏国际英语字典 (Webster s Third New Interna-tionalD ictionary,1986)亦有类似的解释:“负起责任的特性或状态”。绩效责任在教育上并不是一个新的概念。W ynne指出,早在 2000年以前,柏拉图就建

12、议家长定期对儿女施以评价,以了解其学习情形,并要求其教师定期提出报告,促使其对教学负起更多责任,这可说是绩效责任概念衍生的初始 16。但早期的教育绩效责任主要集中于对学生学习成绩的关注上,测验或标准化测验是其主要的绩效责任工具。20世纪 80年代末以来,许多人相信学生成就标准测验并不能恰当地衡量一所学校的整体表现,改革的焦点由此转向学校层次的改革,学26 高校教育管理 第 1卷生学习成效、教师专业化的提升和学校的表现成为关注绩效责任的重点。至今,学校绩效责任已在世界各国和地区得到广泛提倡和重视,并衍生出各种不同的类型。Kogan(1988)提出了学校绩效责任主要有三种类型(见表 1)17。表

13、1Kogan的三种绩效责任模式取向公共或政府控制模式专业控制和自我调节模式消费者控制模式目的经由民主的过程授权与立法由专家决定顾客导向绩效责任运作过程科层体制结构及部门式的权力划分,属于由上对下进行外部检视的单一关系团体结构;权力的划分以专业为基础暂时性的运作结构;属于契约合伙关系,并包含政治关系与外部检视评价标准来源上级专业同辈遴选之代表及市场机制El more(1990)18则从科技、顾客导向与专业的观点阐述了三种绩效责任的模式:(1)科技观点(technical perspective):主张学校的教学与领导惟有合乎科学之时,才能促使学校改善。因此,绩效责任必须建立清楚的目标、表现指标(

14、perfor m-ance indicator),然后搜集客观的表现资料以便于下一次计划时参考。(2)顾客导向观点(clientperspective):认为教育人员必须直接对其顾客(如家长、学生等)负责时,学校才能有所改善。因此,主张绩效责任应通过政治、市场与管理机制来达成。(3)专业观点(professional perspective):藉由赋予教育人员与领导者更多的专业发展、参与决策与专业自主的机会,改善学校教育的品质。学校绩效责任的发展尽管已经经历了很长的时间,涌现了很多的模式,但学者们对于学校绩效责任的看法并不一致。Elliott等(1998)19从学生学习结果的角度视学校绩效责任

15、为学校内外在因素是否能够使学生有足够的进步。H ill和 Bo-nan(1991)20从教育双方(如学校与教师、教师与学生等)的关系将绩效责任定义为“绩效责任说明双方在下列四方面的关系:第一,一方期望另一方来执行一项服务或达成一项目标;第二,一方所执行的活动接受另一方期望的合法性;第三,一方执行活动的某些利益来自于彼此之间的关系;第四,一方所执行的活动有某些能力影响另一方的利益”。英汉双解教育词典(An EnglishDiction-ary of Education with Chinese Translation,1992)认为“绩效责任”是用以“敦促教育行政人员与教师用学生的成绩以及其他明

16、显的成就证明其教育方针、措施与费用是正确合理的”。我国台湾学者吴清山(2001)在总结了多位学者的研究之后,提出学校绩效责任乃是“从学校目标、学生表现和学校经营的资料以评估学校成效,藉以了解责任归属,并奖惩相关人员和改进学校教育”。其流程如图 1所示。图 1吴清山(2001)提出的学校绩效评估流程综上所述,学校绩效责任乃是一套承诺和政策,学校不仅要向家长和学生提供优质教育,也要向政府和公众交代,保证教育产出的质量,以建立并发展良好的学校运作机制。其功能可以归纳为以下几点:(1)沟通的功能:学校绩效责任的实施,必须经由书面的资料,向政府机关、社会大众和学生家长报告学校发展和学生学习情形,此种机制

17、在美国最为普遍,很多州开始实施绩效责任报告卡(accountability card)制度,以说明学校管理绩效。(2)控制的功能:政府通过绩效责任的方式,掌握学校发展的状况,未达到目标者或低成就者,可要求其改进或采取适当的处罚;表现优异的学校,则给予相关人员以奖励。(3)改进的功能:学校绩效责任亦可视为一种评价的结果,除了外部的评价外,学校本身也可进行内部自我评价,不管采取何种评价方式,都可诊断出学校缺失,然后学校就其结果提出改善方案并采取行动,以促进学校改进。三、质量保障机制与学校自我评估“追求卓越,提升品质”是教育发展努力的目标,为实现这一目标,学校就必须具有终身学习的机制和不断追求卓越的

18、能力。权力下放与校本管理运动赋予了学校一定的自主权,但权力下放的同时,各级政府也相应地强调了学校的问责制度,以检查学校是否可以提供优质教育。质量保障(quality assurance)的理念源自商业27第 1期卢立涛:权力下放、绩效责任与学校自我评估管理的经验。20世纪 80年代,英国率先在教育领域推行质量保障,其后推广至世界其他的一些国家和地区,教育质量保障的潮流很快亦蔓延至亚洲的一些地方,如香港在 1997年发布了 教育统筹委员会第七号报告书 ,建议建立一个“内外相控”的机制来保证学校教育质量,并在 1998年成立了专门的质量保障部门 素质保证视学组,推行保证教育质量的政策。质量保障机制

19、藉通过外控保障和内控保障两种途径来保障学校的教育质量 21。外控的质量保障机制主要通过督导、认证、监察、评估等方式来检查整个学校的资质和效能,鉴别它们的优点和缺点,为学校改革和发展提供建议,并发表评估报告以供家长及社会各界人士了解学校的表现。实质上,外控式的质量保障机制是政府和公众问责模式的体现。内控的质量保障机制是学校按照校本管理的框架在学校系统内建立评估、规划、实施和再评估的循环过程,在这个过程中学校通过自我评估,分析学校的优点、缺点以及面临的机会和威胁,协助学校制定短期、中期和长期的发展策略,促进学校的持续改进。内控式的质量保障机制实质上是专业问责和市场问责模式的体现。完善的质量保障机制

20、必须依靠内外机制互相配合,发挥各自优点。受经费、人员、时间等客观因素的制约,自上而下、由外及内的外控式质量保障机制往往只能在学校的改进工作上产生短暂的作用。若学校要把改进工作持之以恒,就必须依靠内控式的自我评估机制。与外控式评估相比,自发式的、由下而上、由内而外的“自我评估”文化更能引发师生们的共鸣、参与和投入,而且,当学校发挥自我完善精神时,外控式质量保障机制的监察效果会更理想。对于什么是学校自我评估(school self-evalu-ation),不同的学者或研究机构有不同的定义。Akpe和 Afem ikhe(1991)认为学校自我评估是一个机制,让学校有计划地、系统化地去收集资料,由

21、学校的老师去检视、分析及讨论学校各方面的工作和效能,从而了解学校的强处及弱点,以备策划学校的改进 22。北大基础教育与教师教育中心和英国剑桥教育集团项目组 2005年在 学校绩效发展性评估框架(征求意见稿)中认为,学校自我评估是学校绩效发展性评估的一个重要环节。通过自我评估,学校不仅是对外部评估做必要的准备,更重要的是对自身有更好的认识,培养自我反思和发展的能力,最终达到学校绩效发展性评估的整体目标。彭新强(2005)认为“学校自我评估是学校帮助自己检讨教育质量的机制,能使学校不断改进和发展,成为高效能的学校”23。总的来说,学校在实施自我评估时,通常要回应三个主要问题(见图 2)。图 2学校

22、自我评估的三个核心问题 24尽管自我评估的定义并不复杂,但一般来说,对于大多数习惯了督导、检查等外部评估工作的学校而言,自我评估是个革新的概念。他们往往认为学校若要实施自我评估,需要给管理制度和学校日常生活带来很大的转变,因此实施自我评估的动力并不足。1997年香港 教育统筹委员会第七号报告书 鼓励学校进行自我评估,藉此制定自我完善的改进计划。但是几年过去了,香港教育署发现大部分的学校均没有在管理架构中建立自我评估的机制。彭新强(2005)在 2000 2002年对香港 20所学校进行了一次质性研究,共访问了 18位校长和 900多位参与学校自评的教师,总结了如下妨碍和促进学校实施自评的因素。

23、1.阻碍实施学校自我评估的因素包括系统层面的阻碍因素和学校组织层面的阻碍因素。系统层面的阻碍因素包括:(1)一个野心勃勃的政策。学校的改革和改进应是个渐进的过程,但在资源不足和欠缺完备配套的情况下,在数年之内要求大多数学校能依靠自己来进行自我评估并提升应变能力,显然是不切实际的。(2)过多教育改革和政策并存。最近十年,大大小小的教育改革和政策充塞着学校,给学校带来了很大的压力和工作负担。(3)学校自我评估是个复杂的过程。学校自我评估的实施带动学校文化和学校日常习惯的改变,这些改变不能依靠教育当局的权威和指令来完成,要配合良好的规划和策略,并加上适当28 高校教育管理 第 1卷的培训才能成功。(

24、4)缺乏资源。任何新的改革政策的有效开展和实施,都需要投入额外的资源,缺乏财政和人力资源等方面的支持给实施自我评估造成很大的困难。学校组织层面的阻碍因素包括:(1)意见相阻。由于学校有不同的利益群体,这些利益群体各有不同的价值观,因此意见和观点相阻在所难免,而这些意见分歧会使自我评估难以落实。(2)被动保守。过去教育政策实施的失败,使学校在教育改革中习惯于被动和保守。(3)权力斗争。学校权力斗争是常见的,而这些斗争在学校教育变革中产生了阻力。(4)士气低落。在某些学校,领导和教师可能已卷进冲突之中,导致焦虑不安,教师士气低落,对任何改革都没有热情。(5)沟通失败。在某些学校,由于教师和行政人员

25、之间的沟通失效,导致了合作不能正常进行。(6)知识和技能不足。大多数教师和校长对学校自我评估均未具备应有的知识和技能,因此常对学校自我评估产生误解。(7)对成功标准未有共识。学校在实践自我评估时,虽然提出了一些学校需要的表现指标,但在评估中对成功的标准往往难有共识。(8)未有专业培训。教师在实施学校自我评估时,未曾接受正规的、系统的和有深度的专业培训。(9)缺乏组织学习文化。面对教育改革,大多数学校都是被动的,而且对变革反感,又缺乏组织学习的文化。(10)未能做好规划。在学校发展和改进的过程中,大多数学校均缺乏长远的愿景和规划。2.促进学校推行自我评估的因素:(1)一个强有力的领导。学校组织内

26、经常存在着一些互相冲突的目标,这些冲突会限制组织的发展。学校组织变革的成功,需要有强而有力的领导去解决矛盾、厘清目标,并建立广泛认同的愿景。(2)共同的价值取向。共同的价值取向能提升组织内员工的默契,并有效达成组织目标的优先次序,从而提升整体效能。(3)聚焦的行动。在成功推行学校自我评估的学校里,有着一个互动而灵活的管理体系。在这些学校里,高效能的领导会在经过深思熟虑的行动方案中仔细选择目标、控制资源并集中力量。(4)良好团队精神,高昂员工士气和专业表现。综上所述,学校自我评估的本质在于将学校转化为学习型组织,而其中心目的是提高组织成员的知识和技能,并在日常的实践基础上诊断和解决问题。当学校面

27、对时代不断变迁和教育政策不断更新的冲击时,学校作为一个机构应与外在的系统保持一种互相依赖的关系,一方面要适应外界的变化(如教育政策上的转变),另一方面还要维持学校本身的身份认同(如学校的传统)。许多研究表明,21世纪的学校,应在系统变革(system s-change)及能力建设(capacity-building)两方面加以强化;前者强调学校作为一个社区,由成员共同分享相同的价值观和规范,并以道义和承诺维系成员间的合作性;后者重视教师的赋权感(em-power ment)及其专业发展,尤其要培养教师成为教育问题的探究者、问题的解决者,以及本身教学实践的研究者。因此,面对权力下放运动赋予学校的

28、一定自主权,学校在提高自己的绩效责任意识的同时,亦需要有自我评估的勇气和自我不断完善的能力。唯有权力、责任与能力的有机结合才是学校转变为学习型组织和实现可持续发展的动力和途径。参考文献 1 Held D,M cGre w A G,Goldblatt D,et a.l GlobalTransformations:Politics,Economics and CultureM.Stanford:StanfordUniversity Press,1999:4.2 卢乃桂,黎万红.全球化情景下的权力下放与教育改革:中国内地中央政府、地方政府及学校角色的探讨 R.香港:香港教育研究所,2004:6.3

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36、 Education,Peking University,Beijing 100871,China)Abstract:Decentralization and school-based managementmovement have endowed schoolw ith certain rightsof independence.However,rightsmustmatch relevant responsibilities.In otherwords,schools that have cer-tain rights of independence must take responsib

37、ility for school development and the quality of education.Nevertheless,a school that has both the rights of independence and the awareness of accountability is notnecessarily an organization that can continuously make self-improvement and create future.This kind of schoolsmust have the system and ab

38、ility of self-evaluation and self-perfection.The organic integration of endowment ofauthority,inquiry of accountability and increase of skills is the motive and approach to turn schools into alearning organization and to realize the sustainable develop men.tKey words:decentralization;school-based management;accountability;school self-evaluation30 高校教育管理 第 1卷