村镇银行监管法律制度的完善建议.docx

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1、村镇银行监管法律制度的完善建议企业又有着盈利目的，如何平衡好金融服务与企业盈利之间的关系，平衡 好村镇银行监管与新型机构发展之间的关系，平衡好服务实体经济村镇银行作 为草根银行的主力军，更是作为乡村振兴普惠金融的关键一着，有着让广大农 民享受到金融服务的便利的重要作用，同时作为经营性质的和防范化解金融风 险之间的关系显得至关重要。因此，对于村镇银行法律制度的设计，就需要考 虑到农村服务目标和营利目标，既要确保支农目的的实现，又要有营利能力的 支持，使得这两个目标能够平衡，实现村镇银行健康持续科学发展。第一节村镇银行监管法规制度的完善一、完善监管法律制度2017年n月15日，原银监会下发了村镇银

2、行监管指引，从监管原贝！、 市场定位、公司治理、内部控制、风险管理、资本管理、激励约束、监督管理、 问题机构处置等多个方面对村镇银行监管提出具体要求，进一步完善村镇银行 监管法律制度体系。自2006年起，原银监会出台农村中小金融机构监管法律法 规三十余部，但截至目前只有中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实 施办法属于部门规章，其他均属于部门规范性文件，村镇银行日常监管中通 常以中国银监会关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见中国中国银 监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法作为主要监管文件，但实际操 作中存在定量规定不明确、监管规定多是在指导层面缺乏具体的操作性、对村 镇银行“量体裁衣

3、”的专项规定不多、村镇银行监管以参考农村合作金融机构 监管为主等监管法律法规方面的问题。因此，为保证村镇银行监管质效，提高 村镇银行监管法律位阶，推进村镇银行监管法制化，在不断发现和总结村镇银 行监管问题的基础上，通过整理现有的法律规范，把其中已经通过实践检验的 成熟内容制定一部包含村镇银行的新型农村金融监管的部门规章。对于还不成 熟、需要进一步通过实践来检验的内容，可以继续保留在通知文件等法律规范 政开户准入，如果主发起行为财政资金专户可准许的开立机构，其发起的村镇 银行也可纳入到准许开立财政资金专户的机构清单，同时财政资金存放管理在 各类金融机构中应更为公平公正，明确允许根据村镇银行存放财

4、政资金可提升 村镇银行的实力和社会认可度。在风险分担方面，地方政府可以通过出资设立 “风险补偿资金池”对涉及到三农、扶贫和小微企业的贷款应有限进行补偿， 实现政府增信、村镇银行授信、企业贷款、风险分担，既解决新型农业主体、 农村经济、小微企业的“融资难”的问题，同时也分担村镇银行信贷风险。 村镇银行的监管法律制度应当体现扶持原则。因地处农村地区，其遭受着自然 和市场的双重风险，同时又肩负着增加农村金融供给、促进金融公平普惠的社 会责任，其营利空间受到极大的限制。村镇银行的营利性目标是否可以实现， 直接关系到它能否生存、能否壮大，同时也关乎到支农性目标的实现。试想， 一个经营困难、举步维艰的村镇

5、银行，该怎样来完成金融支农的使命呢？因此， 监管法律制度应体现扶持原则。但现行监管法律制度在利率、存款准备金、税 收等诸多方面没有体现对村镇银行的扶持，严重抑制了营利性目标的实现。对 此，有如下建议：一是关于利率政策。对于村镇银行的存贷款利率政策，应当进一步推进市 场化改革，实施与一般商业银行有差别的存贷款利率上下限政策。具体来说， 村镇银行的存款利率上限建议调为略高于一般商业银行，贷款利率则可以不设 下限，由村镇银行根据农村金融市场的情况自主确定。在存款利率政策方面， 实施比一般商业银行略高的存款利率上限，有利于增强村镇银行吸收存款的竞 争力，为开展金融支农业务提供资金来源。在贷款利率政策方

6、面，实施比一般 商业银行更低的贷款利率下限或者取消村镇银行贷款利率下限，有利于行充分 发挥其对贷款对象的信息优势，根据贷款这资金信用情况，以更低的贷款利率 水平吸引贷款的客户，为村镇银行的营利创造条件。二是关于存款准备金。根据现行规定可知，现行村镇银行的存款准备金缴 纳标准跟农村信用社一样。它规模小、并且在设立初期资金比较紧张，而农村 信用社在农村经营多年，资金上具有较大优势，故现行的存款准备金标准，增 加了资金的紧张程度。因此，建议执行比农村信用社更低的存款准备金标准， 为村镇银行营利留下更多资金空间。三是关于税收政策。建议减免村镇银行的税收负担，具体可以参照农村信 用社的标准。目前，根据财

7、政部和国家税务总局的相关文件的规定，农村信用社在相关试点的所得税可以暂时免征，营业税（现在营改增，应该要改为增值 税）按照3%的优惠税率征收。但村镇银行的所得税、增值税等都是参照商业银 行的标准来征收。村镇银行和农村信用社同为农村金融机构，并且村镇银行还 是新兴的农村金融机构，还肩负着金融支农的重大使命，但村镇银行却承担着 比农村信用社更为严重的税收负担，明显不合理。目前很多村镇银行没能获批“行号”导致无法加入大小额支付系统，无法 办理票据贴现等业务。因此，建议人民银行放宽政策管制，允许其加入大小额 支付系统，为其营利创造条件。第四节 完善村镇银行退出制度一、村镇银行退出标准的合理化改造村镇银

8、行主要面对农村和乡镇中小企业，而农民和乡镇中小企业自身抗风 险能力较差。所以，为了减少商业银行退出后对经济和社会造成的冲击，针对 银行的退出行为设置相应的标准，达到经济损失最小化的目的，就要求村镇银 行退出时状况的考量标准必须是多角度的和全面的。目前，在暂行规定的 第5 7条中，关于村镇银行的退出制度的规定本身就存在着不足，仅仅规定了 村镇银行退出的方式有接管、解散、撤销和破产四种形式。但对于这四种退出 方式的具体适用的标准却没有详细规定。根据村镇银行作为商业银行的属性， 可以将村镇银行的退出方式依照商业银行的退出方式来操作。但是，到目前为 止，我国商业银行的退出标准，也还没有形成完整、系统的

9、规范。为了减少村 镇银行退出时政府的过度介入，防止村镇银行从经营恶化走向僵尸企业的可能 性，最终制定具有实际可操作性的村镇银行退出标准和程序，成为解决村镇银 行退出标准单一的主要任务。美国社区银行已经在退出标准的细化方面走在了 国际农村金融服务的前列，其先进的理念值得我国借鉴，如在保护农民和乡镇 中小企业利益的前提下，建立起一套以资本充足率为基础的，覆盖村镇银行退 出制度的快速识别和纠正系统，依靠完善的金融风险预警评估体系，安排村镇 银行的市场退出活动。二、村镇银行退出方式的多样化选择与商业银行的退出方式相比较，村镇银行的法定退出方式较少。5 3由于 村镇银行的退出，会对农村经济发展和社会稳定

10、产生巨大的影响，所以，在法 律法规的制定方面，以往对于村镇银行的退出采取了更为谨慎的态度。并且将 “救治在先”作为村镇银行退出方式的优先原则。正是由于村镇银行体量小， 对农村市场熟悉的特点，直接将村镇银行按照传统商业银行的退出方式处理， 会浪费村镇银行已经形成的市场环境，为了发挥村镇银行的“余热”，退出方式 不应仅仅局限在法定的四种方式上。其一，村镇银行的退出可以采用“兼并收购”的方式。兼并收购模式，是 在村镇银行出现无法救助、救助失败、金融监管部门接管未达到预期目的或间 接接管期间已经找到接受机构的情况下，由有实力的金融机构全额收购其股份, 或者采取吸收合并的方式将其兼并的退出模式。村镇银行

11、兼并收购退出模式的 优点在于不会在农村金融体系内部引起较大的震荡，通过平稳的方式化解村镇 银行经营不善的问题。其二，村镇银行还可以采用“搭桥银行模式”的退出方式。搭桥银行模式， 是指通过借助临时银行来托管经营不善的村镇银行，并由临时银行负责在规定 时间内为经营不善的村镇银行找到合适的接管人。搭桥银行模式的优势是可以 在村镇银行爆发经营危机后，为村镇银行和其利益相关方提供一定的缓冲时间, 便于经营不善的村镇银行妥善处理自身的经营问题。三、村镇银行退出程序的系统化构建政府有形的手伸得过长，往往会造成村镇银行退出程序的停滞和金融风险 加剧的问题。这些问题的关键在于行政管理者不是采用市场思维解决村镇银

12、行 的退出问题。行政管理者通常都是基于保持社会稳定，防止群体事件和重大公 共事件发生的目的，对村镇银行的重整、并购等行为往往不遵从市场经济的考 量标准。最终导致政府介入下的村镇银行市场退出行为，成为利益集团妥协的 产物，难以让市场规则发挥作用。为了实现村镇银行按照市场化的运作机制退 出农村金融行业的目标，围绕村镇银行的市场化退出程序，建立和完善一系列 配套的规范措施就显得尤为必要。首先，村镇银行的退出制度是建立在银行经 营危机预警评估体系的基础之上，所以在退出程序确立之前，要建立完善的、 市场化的经营危机预警程序。其次，当村镇银行的考量指标接近所规定的退出 标准时，金融监管机构可以主动介入采取

13、措施进行救助和督导，借助外力的管 理和帮助使经营业绩不佳的村镇银行可以先行自我修复；如果金融监管机构的 救助措施未能产生效能，还可以采取搭桥银行的模式，由搭桥银行代为经营， 依靠外力帮助村镇银行摆脱困境；对于无力摆脱困境的村镇银行，可以采取兼 并收购或是重整措施。最后，对于那些病入膏肓的村镇银行，在既无救助可能， 也无被兼并收购可能的前提下，通过破产清算制度使其退出市场。当中，同时对于村镇银行的创新经营模式、金融产品要进行审慎监管，在法律 规定的原则范围内给予一定的监管空间。二、明确监管主体2018年3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议 并获得通过，决定组建中国银行保险

14、监督管理委员会，不再保留银监会、保监 会,2018年4月8日，银保监会正式挂牌成立，2018年12月17日，省银保监 统一完成挂牌，2018年12月24日地市银保监会派出机构完成挂牌正式以银保 监分局之名履职，目前为止变数最大、最有悬念的便是县级派出机构的设置， 有监管系统人士表示，监管办事处可能会改为支局，也有可能成立银监组，人 员来自新招录、划转还是分局调配，目前仍是未知数。但可以肯定的是银保监 部门仍是村镇银行的主要监管部门，省市县三级仍是主要监管框架。2018年H月开始，多地地方金融监督管理局密集挂牌成立，在监管机构上 明确建立健全地方金融议事协调机构，地方金融监督管理局的组建，意在突

15、出 监管，强化职能，同时兼顾服务，成为为村镇银行发展营造良好金融发展生态 环境的重要力量，对引导村镇银行支持实体金融发展，关注“小微”企业和“三 农”融资需求，支持普惠金融发展。2019年2月2日，公布中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规 定，开启了人民银行机构改革的帷幕，但省市县层面人行如何改革仍是未知数, 但可以确定的是，人民银行在规范村镇银行发展中也起到重要作用。未来村镇银行的监管将形成“一行两局”的监管模式，人民银行主要从宏 观审慎政策的制度方面规范村镇银行发展，银保监监管主要从市场准入、非现 场监管、现场检查等渠道开展，地方金融监管局将从优化金融生态、财税政策 的争取、风险补偿

16、等方面为村镇银行发展提供助力。我们可以看到在银保监系统方面，属地监管是村镇银行的主要监管主体， 这种情况下，村镇银行的监管责任更多的落在基层监管力量即银监办上，但银 监办除了要完成监管工作外，还要疲于应对基层政府所安排的各项工作，往往 一个银监办多则6-7人，少则2-3人，基层监管力量十分薄弱。一方面要加强 基层监管力量建设，适当增加基层监管单位人员配备，建议设立农村金融监管 组，确保农村中小金融机构监管责任到人，另一方，要建立专业的人才引进制度，设立农村金融专业人才实践站点，并提高基层监管人员的待遇和发展前景, 以吸引专业的人才。三、完善监管方式差异化监管。就村镇银行和商业银行之间。2018

17、年中央一号文件首次从政 策层面提出“改进农村金融差异化监管体系”，统一的监管标准客观上将导致金 融机构的马太效应，进而有层次的金融生态体系就难形成，如果以完全一致的 监管要求规范机构行为，对没有达到监管要求的村镇银行进行处罚，长期以往， 强者愈强，弱者愈弱，对小银行实行严监管、大监管并不公平。对村镇银行监 管要实行差异化的监管政策，村镇银行作为小机构工作人员数量有限，过多的 监管流程影响机构的运行效率，监管频率可以适度降低，对村镇银行准备金、 成本收入比、拨备覆盖率要求过于严格将在一定程度上限制其发展，监管部门 可以适度放松相应的监管指标要求。同时当前村镇银行发展存在的两级分化明显的态势，一些

18、村镇银行扎根农 村，坚持支农支小、小额分散的市场定位和原则，在满足当地农民资金需求的 同时，实现自身健康稳健发展，但是也存在一些村镇银行背离村镇银行定位， 将资金抽离农村，投向房地产、钢铁等限控行业，醉心于做同业通道、绕道投 资等，最后水落石出风险暴露，成为高风险银行，对于村镇银行不同的发展状 况，在监管上应区别对待、分类施策，实施“抓两头、带中间”的差异化监管, “绿黄红牌”监管，对监管指标达到良好银行标准的村镇银行实行因地制宜，适当提高监管容忍度。针对村镇银行的特殊性，扩大对村镇银 行监管与其他一般商业银行及农村合作金融机构监管的差异化程度，继续坚持 和落实村镇银行“一行一策”监管方式，适

19、当延长村镇银行监管指标“宽限期” 时长，或按监管评级结果对不同评级等级的村镇银行不统一的宽限期，合理设 置监管指标区间或监管指标上下浮动范围，持续改进监管，适当提高监管容忍 度。第二节村镇银行设立制度的完善一、村镇银行设立方式的多样化要继续推进发起设立机制改革。今年将扎实推进“多县一行”制村镇银行 试点实施工作，并做好开业后持续监管工作。各属地监管部门要做好对辖内空 白县域金融服务需求及其临近县域主发起人资质和意愿的摸底，为下步扩大试 点做好储备。二要分类推进管理体制改革。省局将积极探索推动优质主发起行 发起设立投资管理型村镇银行，按照市场化原则收购设立分散、管理成本高、 业务发展欠佳、服务能

20、力弱的村镇银行股权。在村镇银行组建审批工作指引中，明确规定村镇银行的设立方式应当 按照公司法的规定设立。对于股份有限公司的设立方式同时包括了 “发起设立” 和“募集设立”两种。由于村镇银行组建审批工作指引中将村镇银行的设 立主体规定为“发起人”，所以村镇银行的设立方式潜在地局限于发起设立一种 方式上，也就是说村镇银行只能采用股份有限公司的形式设立。最终导致村镇 银行的设立方式单一化。为了遵从村镇银行简化、灵活的设立原则，使得村镇银行法律制度与上位 法科学合理的衔接，避免村镇银行设立方式只有“发起设立” 一种的弊端。在 村镇银行的设立方式上应当回归到公司法的规定，在村镇银行采用股份有 限公司组织

21、形式时，可以由当事人自主决定，采用发起式设立或是募集式设立 方式。灵活多样的经营模式，繁荣了农村的市场经济。我国村镇银行在经营形 式上已经采用了商业银行形式，但是在设立方式上也同样应该采用多样化的模 式。二、村镇银行股权结构的多样化从法律制度方面来看，村镇银行的主发起人制度和股东持股比例限制成为 民营资金进入农村金融领域的门槛，最终导致了将民间资本排除在农村金融机 构之外的恶果。对村镇银行股权结构的多元化变革可以采取相应措施：一方面， 可以对村镇银行股东资格要求的强制性规定进行修正。村镇银行作为民营金融 机构的一部分，给予民间资本以最大股东的位置也并非不可，规定要求村镇银 行的主发起人必须是金

22、融机构，主要是出于村镇银行必须熟悉银行业务的目的, 所以解决该问题的方法可以将原规定改为“发起人中至少有一家为银行业金融 机构方可设立”即可。这样既解决了新设村镇银行熟悉银行业务的要求，又可 以避免村镇银行沦为主发起银行分支机构的弊病。另一方面，对于民营资金入股村镇银行的不信任和过度防范的条款予以废 除。变革传统观念中，既要利用民间资本，又对其加以防范的立法态度。落后 的监管理念，使得民间资本视村镇银行入股为畏途，极大消磨了民间资本的参 股积极性。为了避免以上缺陷，可以将对单个自然人股东及关联方持股比例的 限制规定废止，相应的改为依靠增加对村镇银行的监管力度，来避免村镇银行 经营风险的发生。为

23、了保证村镇银行的公信力，在村镇银行的设立初期坚持发 起人中的最大股东为大型银行类金融机构。当村镇银行的经营步入平稳运行的 发展阶段后，将股东结构多元化，吸引优质民营资本入股或是吸收存款贷款客 户入股，使得村镇银行的股权结构最终实现多元化。第三节村镇银行运营制度的完善一、坚守支农支小市场定位村镇银行应坚持“立足县域、立足支农支小、立足基础金融服务、立足普 惠金融”的基本原则，做“小而美美而优”的特色银行，以缓解“融资难、融 资贵”为目标，积极顺应经济金融发展趋势，深入推进供给侧结构性改革，不 断提升金融服务“三农”和小微企业的匹配度和有效性，要摒弃等客进店、坐 堂放贷等传统理念，通过实地走访前瞻

24、了解客户经营情况和资金需求，开发契 合“三农”和小微企业需求特点，推动审批机制改革，切实提高审批效率。适当增加贷款期限、抵押担保方式、第三方担保机构准入等方面的灵活性， 切实落实好小微企业无还本续贷等优惠政策，具体有如下建议：一要深入了解 客户需求变化，改进服务理念和服务方式。增强服务“主动性”，与时俱进改进 服务理念和方式，摒弃等客进店、坐堂放贷的传统做法，增强上门服务意识， 主动推介、量身提供适宜的金融服务。二要加强产品和模式创新，提升服务匹 配度和适应性。要结合“三农”、小微需求的新变化和信息科技发展的新趋势, 不断创新专业化、特色化的产品和服务模式。针对小微企业生产经营和资金需 求特点

25、，合理推动贷款和续贷审批机制改革。三要按照问题导向，解决好制约 “融资难融资贵”的难点。要合理控制贷款利率，配合小微企业贷款利息收入 免征增值税政策，加大对“三农”和小微企业的信贷投放力度，确保实现涉农 贷款持续增长和小微企业贷款“两增两控”目标。要防止对小微企业贷款利率“一刀切”式地盲目上浮，清理规范利率之外各类由企业承担的费用环节，确 保企业综合融资成本有所下降。四要强化支农支小战略定力，向乡镇延伸服务 触角。村镇银行盲目追求规模扩张和速度增长，唯有死路一条。只有下沉服务 重心，向下配置资源，捡漏中大银行的服务盲区，把脚插入农村才能站住脚跟。 推动基层网点的建设和延伸服务触角，是村镇银行发

26、展的长期工作。采取多种 方式向下延伸服务网点，或者采取增加联络员、自助机、流动车等服务方式， 进一步补充农村金融服务功能，切实提高农村基础性金融服务的覆盖率、渗透 率和便捷性，为乡村振兴战略提供有效金融支持。二完善公司治理和内部控制（一）完善公司治理。股权结构是公司的“基因”，决定着公司治理结构、 监督与激励机制、基本管理制度、企业文化等方方面面。村镇银行股权多元且 相对分散，由商业银行作为主发起人和第一大股东，拥有一定的优势和长处， 同时也都存在一定的不足和缺陷。其制度设计的合理性在于商业银行能输出品 牌、骨干、文化、制度等，有利于村镇银行成立后迅速步入经营正轨；不足和 缺陷是作为第一大股东

27、的主发起行，对村镇银行过多的干预将弱化银行的经营 自主权，不利于建立科学规范的公司治理结构。完善村镇银行的监管，赋予主发起行在银行经营管理上的专业优势，又要 避免主发起银行一股独大、利用股东大会和董事会中的较大比例的决策话语权 操控村镇银行为其所用，应发挥中小股东、民营资本在村镇银行经营决策上的 积极作用。村镇银行的股东（大）会是其最高权力决策机构，这点在今后完善 监管中必须明确并执行到位。股东通过股东大会行使职权、发表意见、体现股 东意志。董事会作为日常决策机构行使重大事项决策权，例如对经营团队下达 任务指标、考核、高管聘任、日常重大事项决策、重大业务决策，定战略、目 标、考核与奖惩机制等。

28、董事会通过设立风险管理委员会、关联交易控制委员 会、审计委员会等专门委员会对公司运作进行指导和管理，必要时可邀请金融、 财会、法律等方面的专家担任独立董事。村镇银行通过董事会聘请专业化团队 负责银行日常经营。监事会作为监督管理机构通过内外部审计制度监督村镇银 行的运作管理，对股东大会负责，对董事、管理层的履职行为进行监督，对村 镇银行的经营情况进行常规或专项审计，向股东（大）会报告。村镇银行作为专业化程度和风险较高的金融机构，应该建立职业经理人团队，高层管理人员 应由董事会制定符合监管部门规定的聘任标准，接受股东推选和社会招聘，按 照统一的标准择优选聘，改变过去由主发起行派驻的做法，实行集体领

29、导决策 机制，全面负责村镇银行的日常经营管理活动，对全体股东、董事会负责。经 营管理层在职权范围内遵循“契约精神”独立进行专业化运营，不受主发起行 支配。按照村镇银行章程，一是规范“三会”组成人员，保证人员资格和人数 符合规定。二是规范“三会一层”运行，“三会”按时召开，保证召开次数。股 东大会对薪酬考核办法、发展规划和股金分红方案等重大事项进行审议。董事 参加董事会议，不得无故缺席。监事会切实履行监督管理职责，对董事会和高 管层及其成员履职开展评价。三是规范考核指标及绩效薪酬制度，设置体现市 场定位和风险控制要求的考核指标，制定绩效薪酬延期支付、追溯和扣回制度。 四是规范股权结构，严禁超比例

30、关联持股。五是督促严格执行股权变更规定， 及时报告、申请股权变更事项，严禁变更股权不报告、不申请。（二）加强内部控制。对于内部控制监管，有如下建议：第一，村镇银行 要注重内部控制监管。村镇银行的股东（大）会、董事会必须制定一套完整的 内部控制制度，由经理、副经理及各个职能部门负责具体执行，监管机构依据 审贷分离、岗位不得兼容的原则，对村镇银行的内部控制实施适当的监管；第 二，村镇银行依法合规经营，避免地方政府金融办和各股东对经营管理的不当 干预，保证经营自主权；第三，建立资本补充机制，通过定向私募或上市发行 等形式增资扩股，为村镇银行的日常运营、金融创新、收并购等事项提供充足 的资金，需认识到

31、，拥有源源不断的资金补充，往往是把“双刃剑”，运营中潜 藏的资本风险、上市交易的信用风险也是监管机构和村镇银行自身所要关注的; 第四，建立健全的信息披露制度，强化社会监督的作用，通过官网、报纸、手 机等媒介定期公开披露重大经营事项或内部变更事宜，为村镇银行金融活动的 各个主体提供有效的监督渠道；第五，完善内部控制监管，必须在监管法律框 架下，规定明确的惩罚制度，对于在内控各个环节中玩忽职守、徇私舞弊的工 作人员，要视具体情况和后果施加惩罚。第六，健全内部控制架构，设立独立 的风险管理部门或内审部门岗位，健全制度，制定关联交易、同业业务和内部 控制评价等管理制度和办法。第七，落实内控及案防制度，

32、严格执行授权、对账、轮岗和不相容岗位相分离制度，严格重要空白凭证管理，严格印章管理， 落实中国银监会关于加强银行业机构内控管理有效防范柜面业务操作风险的 通知（银监办发（2015） 97号）关于“坚持双人入库保管、事先审批登记、双 人监督领用原则”，适时开展内部审计工作。三、提升村镇银行运营保障（一）充分发挥主发起行作用。一是主发起行要加强对村镇银行相关业务的 审计监督。主发起行要切实发挥战略投资者和风险兜底者作用，每年至少实施 一次或委托第三方实施对村镇银行的全面审计，不仅要、对村镇银行行长进行 年度专项审计，9而且要加强对村镇银行战略执行、市场定位、风险防控和高管 履职等方面的审计监督，确

33、保对全部业务和基层网点的全覆盖。审计报告要及 时报送属地监管部门。二是主发起行切实承担风险处置牵头责任。一要尽到出 资人和大股东职责牵头组织风险处置，要和当地公安、法院等部门沟通协调， 加快处置进度。二要防止风险持续积累放大。通过村镇银行股东会或董事会调 整不合格的高管人员、按照市场化原则受让其他股东的股权和增资扩股，防止 风险持续积累放大。三要切实履行好流动性支持义务，当村镇银行出现流动性 危机或流动性监管指标未达到监管要求时，及时提供流动性援助。止匕外，主发 起行要持续监测所发起设立村镇银行的流动性风险状况，对流动性指标提出明 确要求，主动加强流动性风险防范。引导主发起行正确履行责任、义务

34、，限制 主发起行对村镇银行的过度干预行为。引导主发起行正确处理与村镇银行的投 资关系，鼓励、支持主发起行履行责任、义务，这是制度设计和监管者长期以 来的基 本态度。现有主发起行制度下，主发起行往往凭借其控股地位所形成的 影响力，对村镇银行的人员管理和业务经营进行粗放式管理和指导。这不仅阻 碍了村镇银行自身优势的发挥，还不利于主发起行厘清自身责任。根据规定, 主发起行对自己所发起设立的村镇银行并表管理，监管层将村镇银行纳入主发 起行的监管体系之下。不仅是出于监管便利的考虑，还是基于主发起行过度控 股村镇银行的现实所采取的必要措施。改革主发起行制度，主发起行厘清自身 责任、正确履行其义务，发起行与

35、村镇银行的风险相关性降低，这样的情况 下有关规定自然 也会进行修改。对主发起行过度干预村镇银行的行为也要引起重视，村镇银行的制度设计中，应该明确主发起行的“行为清单”。尤其是，村镇银行有必要在人员、组 织上与主发起行保持相对独立，以确保村镇银行 能够独立自主地进行业务经营 决策。主发起行对村镇银行的人事指 导，应当限于人员选拔和规范性培训， 以更好利用主发起行良好的人事管理经验，为村镇银行的经营队伍提供助力和 支持。主发起行制度对村镇银行的抑制作用，主要是通过主发起行的控股地位 传导至 村镇银行的经营过程。根据现阶段反映出的问题，对主发起行的行为 进 行限制很有必要。规范主发起行行为，也可有效

36、提高主发起行制度的制度绩效。(-)加强信用体系建设。以信用体系建设促进农村经济金融资源的有效配 置，改善农村欠发达地区金融基础设施，是党的十八届三中全会提出的“发展 普惠金融”的重要抓手。农村信用体系是社会信用体系的重要组成部分，农村 信用体系建设又是一项复杂困难的工程，农村商业银行作为联系农民的金融纽 带和农村金融主力军，在改善区域金融生态环境中具有极其重要的地位和作用, 也有着得天独厚的条件，应该积极推进农村信用体系建设，改善农村社会融资 环境，促进农村社会经济发展。按照“人人讲信用、争当信用户，户户讲信用， 争创信用村、村村讲信用、争创信用镇”的要求，稳步推进信用村镇建设。一 是加强金融

37、机构与政府相关部门的工作联动，充分发挥政府相关部门在信用体 系建设的主导作用，形成分工协作、齐抓共管的良性工作机制。积极引导涉农 金融机构开展“信用户”、“信用村”、“信用乡镇”三级信用创建活动，积极落 实信用村、信用乡镇优惠措施。二是积极依托农户信用电子档案，充分结合内 部授信规定对农户信用进行评分，对农户信用状况进行科学评价，按分值确定 农户信用等级。发挥现有的农户信息征集系统功能，对所有农户信贷需求进行 标识，实行差异化金融服务。三是为信用村、信用户提供惠民金融服务。对信 用村、信用户要扩大信用贷款审批权限，提高贷款授信额度，在同等条件下优 先解决信用农户资金需求。对信用农户还要实行贷款优先、额度放宽、利率优 惠等激励措施和简化贷款审批手续服务，充分调动农民争当信用户、争创信用 村、信用乡镇的积极性和主动性，真正让农民得到实实在在的实惠。(三)加大政策政策扶持力度。近年财政部在规范账户清理的工作中，地方 政府因村镇银行不在财政专户准入名单中，陆续将开立在村镇银行的财政专户 撤销，存在对村镇银行的歧视，应根据主发起行的准入条件来管理村镇银行财