现代社会保障概论.pptx

《现代社会保障概论.pptx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《现代社会保障概论.pptx（149页珍藏版）》请在得力文库 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、10社 会 救 助 第一节第一节 社会救助制度概述社会救助制度概述第二节第二节 中国现行的社会救助体系中国现行的社会救助体系第三节第三节 农村贫困救济与扶贫开发农村贫困救济与扶贫开发第1页/共149页第一节第一节社会救助制度概述社会救助制度概述一、社会救助的性质与特点二、社会救助制度的历史演变三、建立社会救济制度的意义第2页/共149页一、一、社会救助的性质与特点社会救助的性质与特点1、社会救助制度的性质1、社会救助的内涵和范围2、社会救济的对象2、社会救助的对象3、社会救济的内容与形式第3页/共149页1、社会救助制度的性质社会救济亦称社会救助，是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他

2、经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。社会救济虽然不像社会保险那样是社会保障体系中的核心部分，但也是非常重要的，它是保障社会安全的“最后一道防线”。因为社会救济的对象是社会保险这道安全网保护不了的人群，社会保险是需要缴费的，而无收入和低收入的人是没有能力缴费的，所以还需要社会救济，否则，这些人得不到安全保障，也会危及整个社会的安定。社会救济对象与社会保险不同，主要是无收入、无生活来源或孤苦无依、无法生活者，以及虽有收入，但因遭受意外事故或收入较低无法维持生活的人们。社会救济的目标是维持最低生活需要，给付标准一般低于社会保险。经费来源与社会保险不同，

3、主要是由政府财政税收拨付或由特别税捐辅助，还有社会团体或个人提供的捐赠。享受救济者，需经个人提出申请，有关机构进行调查，确定救济标准，按期或一次给付救济金。第4页/共149页1、社会救助的内涵和范围现代社会救助是国家和社会依照法定程序和标准，向因各种原因而陷入生存危机的社会成员提供最低生活保障，并帮助他们缓解和克服贫困，以维持社会秩序的稳定的一种社会保 障制度。这一概念至少可以从以下几方面来理解：第一，社会救助是现代国家和社会的一项义不容辞的职责，也是公民拥有的一项基本权利，国家以立法保证所有社会成员均能得到最低生活保障。我国宪法第四十五条明文规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动

4、能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”因此现代社会救助和传统的贫民救济是两个完全不同的概念，它克服了传统济贫时代的被动性、主观随意性和临时性，也不再是施救者居高临下、被助者感恩戴德的恩赐与叩谢的关系，它是现代社会保障制度的一个重要组成部分。第5页/共149页第二，社会救助保证的仅仅是满足最低生活需求的资金和实物，因此它在社会保障体系中的保障水准是最低的，和社会保险、社会福利所提供的社会保障水准不在一个层次上。它一方面强调社会公平，面向全体社会成员，即不需要像社会保险那样要事先参保且有年限、职业等限制，不管是谁，只要他符合社会救助的条件即可得到社会和国家的援助；另一方面，社会救助又要

5、兼顾社会效率，其保障水平不能定得太高，以免社会成员产生惰性，同时挫伤其他劳动者的积极性，影响社会效率的提高。第三，社会救助的对象是那些因各种原因而无法维持最低生活水平和其他遇到突发性灾难的社会成员，具有最低保障和临时解救的性质。所以必须建立一套严格的制度程序，来确定一个社会或区域的最低生活标准以及要求救助的公民是否已经处于最低生活水平线下，这一套工作程序被称之为“家庭经济情况调查”制度。一般包括以下步骤：个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、政府批准。也就是说，能否得到社会救助主要在于申请者的个人收入或家庭人均收入是否已低于该社会或地区所制定的最低生活标准(贫困线)。第6页/共149页2、社

6、会救济的对象社会救济的对象大体包括：(1)无依无靠，完全没有生活来源的人。主要是孤儿、孤寡老人、领社会保险津贴但仍不能维持最低生活的人。(2)有劳动能力，也有收入，但意外灾害降临，遭受沉重的财产甚至人身损失，一时生活困难的人。这类灾害，包括自然灾害和社会灾祸。自然灾害，有旱灾、飓风、雹灾、森林火灾、泥石流、地震、火山喷发、虫灾、疾病等。社会灾祸则是生产和生活中突发事件对人身的严重危害，如车祸等。严重自然灾害以及社会灾祸绝非短期内所能消除的，即便在现代科学技术条件下，也只能做到减少发生的次数和危害程度。因此，灾害救济将是很长时期内不可缺少的内容。(3)有收入来源，但生活水平低于或仅相当于国家法定

7、最低标准的国民和家庭。包括工资收入过少，不能使每个家庭成员达到法定最低生活标准的；有失业津贴的失业者，在享受津贴期满后仍未找到工作的；有退休养老金的老人，但要供养配偶和未成年子女或是因为长期患病而支出沉重的。不少残疾人也属这类救济对象。第7页/共149页社会救济对象，还可按具体的人口群体划分为：儿童救济(确切地说，是未成年人救济)；老人救济；残疾人救济；失业者救济；病人救济；患难者救济；不幸者救济等。其中儿童救济又分为：一般儿童救济，如减免贫困户儿童入托费用；特殊儿重救济，如残疾儿救济；不幸儿童救济，如孤儿救济。社会救济还可按地区划分。贫困地区，即按人口平均的收入低于最低生活水平的地区，往往被

8、列为救济的地区。在我国，凡人均纯收入全年不到200元的农村地区，均为扶贫地区，国家给予救济。从国际上看，最不发达国家属于需要国际组织给予救济的对象。按照联合国规定，凡人均国民生产总值低于250美元(1981年)、现代工业产值在国内生产总值中不到10以及识字率不到20的国家，均属最不发达国家，由联合国给予一定援助。这类国家绝大多数集中在非洲和亚洲地区，可以说是国际社会的“贫困户”，需要国际社会的援助。第8页/共149页2、社会救助的对象社会救助的对象主要是那些陷于生活困境的社会成员，按照他们致贫的原因，大概可以分为以下几类：1.无依无靠无生活来源的人，简称“三无人员”。其共同特点是无劳动能力，主

9、要包括孤儿(尚未有劳动能力)、残疾人(终身无劳动能力)、长期患病者(较长时间无劳动能力)、未参加社会保险且无子女和配偶的老人(已丧失劳动能力)。这类国民大部分属于长期救助对象，国家和社会要向他们长期提供维持最低生活水平的资金和实物，但对于其中的孤儿来说，给予救助的期限是未成年阶段，一旦成年并找到适当工作，社会救助便告完成。2.各种自然灾害造成的生活暂时困难的人。这类国民有劳动能力，本来也有生活来源，只是因突遭自然灾害而一时陷入生存困境，因而需要国家和社会给予救助。这里所说的自然灾害，是指水灾、旱灾、风灾、雹灾、雷灾、霜冻、虫灾、地震、瘟疫等来自自然界的破坏力量对人们的生产、生活所造成的损害。生

10、活暂时困难则指人们因不可抗拒的自然灾害而造成经济财产损失，衣食住等基本生活方面无法解决，如粮食歉收、家园被毁等，需要国家和社会给予临时性救济。严重自然灾害并非短期内可以消除，因此自然灾害救助将是社会救助的一项长期的和主要的内容。第9页/共149页3.城乡贫困者。这类国民有劳动能力，也有收入来源，但收入较少，以致不能维持最低生活水平或低于政府颁布的最低生活保障线。所包括的情况有：因地处贫困地区而收入过少，不能保证每个家庭成员过上法定的最低生活；有工作能力的劳动者找不到合适的工作或失业而造成家庭收入减少，生活水平下降；家庭人口过多、缺乏劳动力及劳动技能或家庭主要劳动者生病伤残等而使生活发生困难，迫

11、切需要社会援助。社会救助的对象除了按上述致贫原因进行划分外，还可按地区、人群、救助期限来划分，如贫困地区即指按人口平均收入低于一定量标准的地区。我国目前的贫困县标准为，以人为单位，年纯收入700元，以县为单位，年人均纯收入1370元，凡收入在此标准线下的地区就称为贫困地区，国家和社会给予救助。按人群划分社会救助对象可分为儿童救助、老人救助、妇女救助、残疾人救助、失业者救助、病人救助等等。按救助期限划分则可根据受助者贫困持续时间的长短分为定期救助(针对长期贫困)和临时救助(针对暂时贫困)。第10页/共149页3、社会救济的内容与形式社会救济的内容可以归结为两大类：1、贫困救济救济对象主要是城乡突

12、遭疾病、死亡以及因企业破产倒闭而影响基本生活的困难户，包括农村一些因季节性缺粮而断炊的人员。对他们的救济，主要是解救贫困，保障他们享有最低生活水平。1991年，我国城乡贫困户得到国家临时救济的有3 646万人；得到定期定量补贴的有47.6万人；社会散居孤老残幼得到国家定期定量补贴的有37.9万人。2、灾害救济 灾害救济是指对因为受到洪水、地震、火灾、台风、火山爆发等自然灾害的侵袭而失去生活保障人员的救济，也包括对遭受战争之苦的地区和人民的救助。第11页/共149页 我国是个多自然灾害的国家，除火山爆发外，几乎各种灾害都有。由于这种自然界的破坏力对人类的打击往往超过人的抵抗能力，因此自然灾害往往

13、造成人口的大批死亡和迁移，导致经济的迅速衰落，也是造成贫困的重要原因。为防止灾害造成的社会动荡和骚乱，任何国家都不得不把救灾放在重要地位。救灾工作的主要形式有三种：1.紧急救济行为 一般是紧急赠送食品、衣物、医疗、住房和资金。我国现阶段，一旦有重大灾情发生，往往作为全国的头等大事，紧急抢救人员和物资，妥善安排灾民生活，大力救济和扶持。国家银行向灾区大量投放无息贷款，使灾民通过救济扶持，迅速恢复生产和生活。2.灾害预防 这是积极的手段，防患于未然。我国历史上有农说、仓储说、水利说和林垦说，主要是积极发展农业，存储充足的防灾粮，大力兴修水利，保持土壤植被，防止自然灾害发生。我国当前主要进行了江河治

14、理、兴修农田水利、植树造林、保持水土和防治病虫害等工作，提高了抵御灾害的能力。第12页/共149页3.灾害预警服务 随着科学事业的迅速发展，国内外对自然灾害的预先警告越来越重视。预警服务对于防灾抗灾、减少灾害损失具有重大作用。有些洪水、台风、传染病等都可以提前预报。从国际范围看，战争和难民救济在救灾工作中占有很大的比重。例如第二次世界大战期间，死亡上千万人，上亿人无家可归。联合国为此专门成立了难民救济总署等国际救援组织。现阶段，世界性安置移民、难民仍是社会救济的一项重要工作。国际救济、救灾工作的另一种形式，是成立国际救援组织，组织大量志愿人员参加各种灾害救助。国际红十字会就是世界性的国际救援组

15、织，在不同国家之间提供各种紧急的灾害救济。第13页/共149页二、社会救助制度的历史演变二、社会救助制度的历史演变 第14页/共149页社会救助是一项古老的社会保障内容，一般认为，它起源于原始社会末期，当时的原始共产主义制度对氏族内的所有成员均给予生活保障。恩格斯在其家庭、私有制和国家的起源中是这样描述“易洛魁人的氏族”的：“不会有贫穷困苦的人，因为共产制的家庭经济和氏族都知道他们对于老年人、病人和战争残废者所负的义务”。“同氏族人必须相互援助、保护个人依靠氏族来保护自己的安全，而且也能做到这一点。”1可见在那时候已经萌发了社会保障的思想幼芽。进入奴隶社会特别是封建社会以后，人们出于侧隐之心或

16、宗教信仰而对老弱贫病者施以救济，统治阶级也出于巩固其统治地位的需要，进行一定的赈灾济贫。我国历代由乡里、宗族和政府设立的养老、助残、济贫机构，如唐代的“悲田院”、宋代的“居养院”、明朝的“惠民药局”、清代的“普济堂”等等，都是对鳏寡孤独废疾者进行援助的极好写照。国外有关古老的社会救助思想也有不少，古希腊的经典文学作品都把老人描绘成智慧之星，慈善事业在当时的希腊城邦国家已经制度化。古罗马帝国也很早确定了所有人均可在贫困时得到贵族分发的谷物。第15页/共149页但是，将社会救助作为一项制度并以立法的形式确定下来，是工业化革命以后的事情。英国是最先进行工业革命的，15、16世纪，以诺维奇(Norwi

17、ch)为首邑的东央格尼亚，因发展纺织业而暴富，人们纷纷弃农从纺：“从前60人赖以生活的地方，现在由一个人和他的羊群统统占领了”，“人人养羊，各行各业被打入冷宫，只有饲养业单独兴旺”。成千上万的农民被迫失去了土地，只能到处流浪，这就是“羊吃人”的圈地运动。无地可种的农民只能进城打工，靠出卖自己的劳动力谋生，贫穷、失业和灾难伴随着他们。社会上的“游丐”、“流民”、“恶棍”数量大大增加，物价昂贵，骚动不断，社会动荡不安。1530年-1597年，英国议会通过了13个有关处理流浪者的法案。1601年女王伊丽莎白一世颁布世界上第一部救济贫民的法案，即旧济贫法，它集英国各种济贫法案之大成，把救济对象分为三类

18、：一是有劳动能力的贫民。强制他们进贫民习艺所，进行极其艰苦的劳动。因为当时的新教教义认为，贫穷是由于个人原因特别是个人懒惰造成的，如果对贫民宽容仁慈，只会让他们更加堕落，一辈子受穷，死后灵魂也升不了天堂。二是丧失劳动能力的贫民。这些人由各教区设立贫民救济院进行收养，或者施以院外救济。三是无依无靠的孤儿。由贫民教养院和贫民习艺所安排孤儿习艺。第16页/共149页济贫法的颁布实施，成为世界各国社会救助立法化的先例。但是当时这种带有传统救济特征的济贫不可能从根本上消除贫困问题，相反这种“惩诫性”的济贫倒使贫民终身被关闭在贫民习艺所内，无法摆脱贫穷，因此引起贫民的极大不满。1782年，英国议会又通过了

19、以倡导人吉尔伯特命名的法案，此法案的主要内容是扩大济贫面，增加为教区以外的贫困者实施救济。这样一来，英国政府的财政支出急剧增加，其救济费用从 1801年的410万英镑升为1818年的787万英镑。1825年，英国发生了资本主义世界的第一次经济危机，大批工人失业，济贫面扩大，财政不堪重负。1834年，英国议会根据1817年和1832年1834年“济贫法”委员会的调查报告，通过了济贫法修正案，即新济贫法。新法案将原来的分散管理改为相对集中管理，对被施救对象来说，条件更为苛刻，强迫贫民回到环境恶劣的贫民习艺所，并接受三个前提，即丧失个人尊严、丧失个人自由、丧失个人政治权利。有些人不愿接受如此苛刻的条

20、件，宁愿饿死也不接受救济。本世纪初，以“自助助人”为旗帜的现代社会救助制度逐渐取代传统的社会救济。人们开始认识到，贫困的主要原因不在个人，而是由社会多方面、多因素造成的。社会救助应成为国家和政府的一项义不容辞的职责，贫困者得到社会的救助也是国民的基本权利之一。第17页/共149页19世纪80年代，德国俾斯麦政府首创了社会保险制度，这种以预防为主应对社会经济风险的社会保障制度很快为其他工业化国家所效仿，到本世纪20年代，欧洲各工业化国家都不同程度地建立了社会保险制度。“二战”结束后，以英国和北欧为代表的一些国家纷纷将建立普遍社会福利作为努力的目标。随着经济的高速发展和就业率的普遍提高，社会救助的

21、地位和作用直线下降，当时甚至有人预言，社会救助将完全被社会保险和社会福利所替代。但是事实证明这样的预言为时尚早，作为社会保障制度的第一道防线，社会救助所起的作用是其他社会保障制度所不能替代的。因为社会保险要求先参保后享受，如果一个人终生无劳动能力，那就不可能参加社会保险，再如发生金融危机，那么原来的保险金就不可能保证参保者能维持像样的生活。而社会福利则需建立在较高社会经济水平和社会成员素质的极大提高基础上，否则就会发生财政支付危机。所以我们说社会救助制度仍然是整个社会保障制度的重要内容，即使在西方发达国家，它在整个社会中仍起“保底”的作用。在发展中国家和不发达国家，社会救助则还是一项主要的社会

22、保障制度。第18页/共149页从世界社会救助的发展进程来看，我们可以有以下两个经验可资借鉴：第一，社会救助是许多国家所共同经过的发展阶段，尤其是在一个国家经济发展的初始阶段，社会救助所发挥的作用是其他社会保障制度所无法比拟的。对于我们这样一个尚处于社会主义初级阶段且要建立社会主义市场经济体制的国家来说，社会保障目标不应该定得过高，去追求高而全的社会保障制度，而要和我国目前的经济发展程度相适应，尤其要铺设好整个社会的第一道安全网，切实保障社会每一个成员在激烈的市场竞争下的生存和发展。社会救助是稳定社会的最有效和最基本的措施之一。第19页/共149页第二，就社会保障制度的发展历程来看，整个保障水平

23、是由低到高递进而上的，也就是说，一国的保障水平并非越低越好，而要随着社会的进步和人们生活水平的提高而不断推向新的境界，因此就有了我们今天所看到的社会保障的多层次，即社会救助提供国民的最低生活保障，是整个社会的第一道防线；社会保险提供劳动者及其家属的基本生活保障，是社会的第二道安全网；而社会福利则是全体社会成员更高生活水平和质量的国家保证，是社会的普遍津贴和福利设施，构成整个社会保障的最高层面。世界上许多国家的社会保障体系的发展，都经过了这样一个由低到高的进程。我国目前的首要目标应该是铺设好社会保障的第一道安全网，改革和完善原有的社会保险制度，并在此基础上逐步发展社会福利事业。第20页/共149

24、页三、建立社会救济制度的意义三、建立社会救济制度的意义1第21页/共149页第22页/共149页第23页/共149页第二节中国现行的社会救助体中国现行的社会救助体系系一、贫困和贫困线的确定二、中国贫困问题与扶贫解困的历史进程三、当前中国的城市贫困问题四、90年代以来中国社会救助制度的改革过程及评价五、城市居民最低生活保障制度存在的问题六、完善中国社会救助制度的政策建议第24页/共149页一、贫困和贫困线的确定一、贫困和贫困线的确定社会救助的核心范畴是贫困，确定该地区或该社会成员应否进行救助的关键是界定贫困，即确定所在地的最低生活标准。1.贫困2.贫困线第25页/共149页1.贫 困贫困在国际社

25、会有两层涵义：一是在绝对意义上的贫困，即缺乏满足最低生活需要的条件和手段，没有生活必需的食物、衣服、住所，所谓饥寒交迫、陷于绝境是也。二是在相对意义上的贫困，即相对于社会平均生活水平的差距而言的贫困。前者是19世纪末20世纪初欧美国家的官方文件中普遍采用的概念，它是根据人体健康发展所必需的营养成分而确定的一个标准。在一定收入水平上测算一个家庭满足每个成员起码的生活需求所需的费用。它包括必需的食品支出和衣服、燃料及住房支出，由此组成一组收入数字，在此收入标准下即为贫困。这就是绝对贫困线。相对贫困则是在前一概念的基础上进一步完善而来的。1979年英国著名学者彼得汤森在他的英国的贫困一书中指出：“当

26、某些个人、家庭和群体没有足够的资源去获取他们所需的那个社会公认的、一般都能够享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，那么就可以说他们处于贫困状态。第26页/共149页他们由于缺少资源而被排斥在一般的生活方式、常规及活动之外。”所以贫困在这里已不是原来饥寒交迫、无法解决温饱的问题了，而是相对被剥夺、相对被侵占的概念。贫困者相对于社会的大多数成员来说是生活在较低水平线上，他们被排斥在社会生活的主流之外。上述两个贫困概念，都可用来描述世界上任何社会的贫困现象，只不过所反映的贫困程度不同。对于发达国家而言主要是相对贫困问题，而对于发展中国家而言，则仍然是绝对贫困问题。对贫困的理解远比上述复杂

27、。通常可以概括为三个角度：（1）、“缺乏说”。一是最狭义的定义：“所谓贫困问题，是说在美国有许多家庭，没有足够的收入可以使之有起码的生活水平。”（美国雷诺兹定义）二是比较宽泛的汤森定义“资源不足说”：“所有居民中那些缺乏获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条件的资源的个人、家庭和群体就是所谓贫困的”。（2）、“机会说”或“排斥说”。第27页/共149页奥本海默在贫困真相中说：“贫困夺去了人们建立未来大厦你的生存机会的工具。它悄悄地夺去了人们享有生命不受疾病侵害、有体面地教育、有安全的住宅和长时间的退休生涯的机会。”“贫困是指物质上的、社会上的和精神上的匮乏。它意味着在食物、保暖和衣着

28、方面的开支要少于平均水平。”欧共体委员会从社会排斥的角度进行定义：“贫困应该被理解为个人、家庭和人的群体资源（物质的、文化的和社会的）如此有限，以致他们被排除在他们所在的成员国的可以接受的最低限度的生活方式之外。”（3）、“能力说”。世界银行曾将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”。第28页/共149页图表贫困定义的三个层面 第29页/共149页图表贫困定义的三个层面 第30页/共149页2.贫困线所谓贫困线是指最起码的生活水平或与社会平均生活水平间的差距的一个量的界定。划定一国或一地的贫困线是进行有效社会救助的前提。如何确定贫困线，或最低生活保障线呢?从国际经验来看有以下四种方法：第一，

29、以恩格尔系数为依据确定贫困。德国统计学家恩格尔经过大量调查研究发现，一个家庭用于食物支出的比例越大，表明这个家庭越穷，因为其家庭收入的绝大部分只能用于糊口度日，不可能满足更多更高的需求；反之，该家庭用于食物支出的比例很低，则表明家庭收入水平较高，可有较高的生活水准和满足更高的生活需求，应归富庶。“二战”后恩格尔系数被用来作为确定一个家庭乃至一地一国的生活形态的重要指标，一般认为，一个家庭的饮食支出占家庭支出的百分比即恩格尔系数超过59%的，属于生活绝对贫困的家庭；界于50%-59%的属于基本解决温饱的家庭；在40%-49%之间的则可算是小康家庭；该指标在20%-39%之间则是富裕型家庭；在20

30、%以下则为极富。第31页/共149页美国就是参照这一指标来划定贫困线的。1965年美国社会保障总署即以恩格尔系数来确定最低生活保障线，它把三口及三口以上的家庭食品支出占收入的33%或两口之家该比例占27%以上的家庭均视作贫困家庭，因此那时美国的贫困线就是饮食支出的绝对额乘以3。美国一般每年颁布一次贫困线标准，作为确定社会救助对象的依据。可见美国的贫困线标准较之上述贫困标准，已经够得上富裕水准了，显然其贫困概念是相对意义上的。但就大多数发展中国家而言，由于收入和消费结构不同，很难用恩格尔系数来作为划定贫困线的指标。第二，一些发达国家用相对的方法来衡量贫困，最常用的是将贫困标准和一个地区人均收入水

31、平保持一定比例。1976年国际经合组织以一个地区人均月工资的12或13作为贫困线标准，不少国家都是按中位收入的13确定救助标准的。第三，市场菜篮子法。1978年美国有人提出一整套划定贫困标准的具体生活消费指标，包括食品、房租、衣服、家具、交通、卫生保健、水暖电气、税收和文化娱乐，依据市场上这些生活必需品和有关服务项目的价位，计算出维持人们生存和发展所必不可少的基本需求的开支，从而得出最低生活保障线。第32页/共149页1990年，世界银行也提出一个设想，以人们日常最起码消费支出的总费用作为划定贫困的标准，具体包括人们的食品、生活必需品和参与社会日常生活的费用。但是这种方法带有很大的不确定性，因

32、为不同的国家和地区人们的生活水平参差不齐，生活必需品在不同的地方也有不同的界定，因而很难进行国际比较。第四，生活形态法。以当地大多数人的主观判断来确定哪些人生活形态上是属于贫困的，并在此基础上作进一步的调查确认，进行有关救助。如80年代初香港学界有人对326位各界人士进行调查，得出的“贫困生活状态”是：无力为子女上学提供必须的学习用品，过年过节无力送礼，生大病买不起补药，子女9年义务教育后立即就业，家中无电话，过年过节开不起舞会等等。这种方法类似于进行社区阶层分析的主观声誉法，只能在一个较小的范围内进行，并带有很大的主观随意性。以上四种方法各有特色，具体到一个国家一个地区，到底用哪种方法或者还

33、是兼用几种方法?那就要根据这个国家或这个地区的基本情况来决定了。世界银行编撰的1990年世界发展报告根据若干个发达国家和发展中国家的贫困线和平均生活水准用数理统计的方法确定了一个贫困范围，它的上限是370美元，下限是 275美元。制定这个贫困标准是为了进行国际比较，照此标准，发展中国家有11.2亿人处于贫困状态，其中6.3亿人口属赤贫。我国的贫困线若按此标准的话，贫困者的数量更大。第33页/共149页二、中国贫困问题与扶贫解困的历史进二、中国贫困问题与扶贫解困的历史进程程社会救助即扶助处于社会生活底层的那部分成员，帮助他们度过难关，摆脱贫困。而贫困问题是一个全球性的问题，不论是发展中国家还是发

34、达国家都存在贫困现象。我国是一个人口众多的发展中国家，贫困问题较为严重。按照我们前面对贫困的定义，在我国目前主要问题是绝对贫困，即贫困者缺乏维持最低生活的物质条件和资金来源，生活陷入困境。因此中国扶贫解困的首要任务是消除绝对贫困，其任务相当艰巨。我国目前的贫困问题主要表现在贫困者的量和度上。1、中国贫困问题2、中国扶贫解困的历史进程 第34页/共149页1、中国贫困问题（1）.贫困者的数量从我国目前贫困人口的致贫原因来看，主要是两个方面：一是自然灾害致贫，一是非自然灾害致贫。从贫困群体的分布来看，主要是区域性贫困和阶层性贫困。我国目前因贫困而需社会救助的对象主要有以下几种：第一，灾民，也称成灾

35、人口，指遭受自然灾害并造成直接经济损失或农作物减产减收三成或三成以上的地区人口。我国是一个自然灾害频发的国家，全国每年受灾人口在2亿以上，造成的经济损失少则干亿元，多则达3000亿，这一数值约占国民生产总值的5%一9%。1990年一1996年中国每年自然灾害的受灾人口均在2亿人以上，其中1991年达4亿人。国家每年安排的特大自然灾害救济补助费就达10多亿元，每年安排救灾粮 30多亿斤，为1亿多灾民提供口粮，转移安置灾民1000多万人，救济1500万人。但由于中国地域辽阔，灾害频繁，灾民众多，国家的财力十分有限，因此能得到国家救助的灾民只是其中的一部分，约占40%一50%。第35页/共149页第

36、二，“三无人员”即孤寡病残者，主要是城乡无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和未成年的孤儿。据统计，1991年全国共有“三无”孤寡病残人员 447万人，其中101万人在城镇，346万人在农村，得到救助的有 348万人，占总数的78%。这些人员主要通过社区“五保”即保吃、保穿、保住、保医、保葬(对老人)或保教(对孤儿)，来保证其基本生活需求。目前“五保”制度有集中供养(住敬老院)和分散供养(住农户家中)两种形式，主要经费靠城乡基层社区筹集和国家民政部门经费划拨。第三，城乡贫困者，指有一定生产经营能力的家庭，因个人能力或所处环境抑或特定的历史条件而造成了贫困，需要得到社会的援助

37、。1997年底我国农村贫困地区的贫困者尚有 5000万，加上城镇贫困者近3000万，共有8000万。第四，特殊的社会救助对象，如：对60年代初期被精简退职的职工，由民政部门按相当于其原标准工资的40%发给救济费，并给予医疗补助。另外还有具有特定政治身份的社会成员：生活困难的红军失散人员、原国民党起义投城的生活困难人员、宽大释放的原国民党党政军特工作人员中的生活困难人员、外侨中生活困难人员等十多种特殊对象。目前这类符合党中央国务院有关政策规定的特殊救助对象约76万人。所有上述近3亿的贫困人员，构成了一个庞大的社会脆弱群体。因此可以这样说，改革开放20年来，贫困者在总人口中所占的比例在下降，但其绝

38、对数量仍然很大，政府和社会的扶贫解困任务依然十分艰巨。第36页/共149页（2）.贫困者的贫困程度 改革开放以来，我国国民的整体生活水平大大提高了，国家综合国力不断增强。从1978年到1995年，我国的人均国民生产总值从379元提高到4757元，增长了11.6倍，城镇人均生活费收入由316元上升为3893元，农村人均收入从133.6元上升为 1577.7元，分别是原来的12.3倍和11.8倍。但是不能不引起人们注意的是，在城乡人民生活水平普遍提高的同时，人们的收入差距在进一步拉大，反映一国居民收入差异程度的基尼系数在提高。1978年我国城镇居民个人收入的基尼系数为0.15，到80年代中期以后，

39、城乡居民收入差距迅速扩大，1986年城镇居民收入的基尼系数是0.19，而农村居民收入的基尼系数已达0.30，1994年城乡居民收入的基尼系数分别是0.37和0.41。而实际上这一指标可能更大，因为在现实情况下，低收入阶层的收入水平是比较透明的，但高收入阶层的收入情况不甚为社会所知道，所以一些民间调查机构在对现实进行调查后，认为中国的基尼系数已达0.59，而这一数值在国际上通常被认为是已经到达社会两极分化极为严重、暴发户和赤贫阶层同时并存、社会动乱随时都可能发生的临界状态。第37页/共149页看一看我们的现实社会，确实还有为数不少的贫困者，农村的缺衣少粮、没有燃料、无力供养子女完成九年制义务教育

40、、生病无力就医等，至今还在为温饱而努力；城镇的则主要是由于近几年国有大中型企业、集体企业效益不好，不少大中型企业关停并转，造成大量职工下岗，从而形成新的困难户，少数特困家庭的生活境况不比农村的贫困户好多少。可见，我国现阶段的贫困形势依然十分严峻，消除绝对贫困仍是扶贫的首要任务。第38页/共149页2、中国扶贫解困的历史进程建国50年来，我国针对贫困的社会救助工作取得了举世瞩目的成就。主要经过了这样几个发展阶段：（1.建国初期，从1949年到1953年，当时主要是面对战争遗留下来的一系列问题进行社会救济，需要救济的对象和数量很多，有城市贫民、失业人员、孤老残幼、国民党散兵游勇及烟民、妓女等等。当

41、时的救济方针是“在自力更生的原则下，动员与组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人”。救灾方针是“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”。根据这些方针落实的一系列社会救助措施，妥善解决了旧社会遗留下来的问题，维持了社会的正常秩序，巩固了新中国的人民政权。第39页/共149页（2、社会主义改造和社会主义建设时期，从1954年到1965年，主要是解决社会主义改造和社会主义建设时期出现的新贫困者的生活困难问题，诸如家庭中人多而劳动者少、年老体弱者、失业店员及灾区灾民。值得一提的是，在这一时期形成的农村“五保”供养制度成为我国社会救助的一大特色并延续至今。1956年的高级农业生

42、产合作社示范章程)明确规定：农村合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划，在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童、少年)、保葬，使他们生养死葬都有依靠，以后的“五保”又增加了保住和保医的内容。到60年代初，三年严重的自然灾害致使整个国民经济受到巨大损伤，农村人民的温饱难以维持，城镇近2000万职工被精减退职回乡，城乡急需社会救助的对象大幅度增加，社会救助的工作十分繁重。（3、“文化大革命”时期，从1966年到1976年，这一时期的社会救助工作和社会保障的其他工作一样，陷于停顿状态。大批符合社会救助的对象得不到及时的救助，基本生活得不到保障，一

43、些贫困对象重新四处流浪乞讨。第40页/共149页（4、改革开放以后，社会救助事业迎来了第二个春天，扶贫解困工作得到前所未有的重视。从1981年起，国家就有计划地开展“反贫困32作。1984年9月，中共中央、国务院联合发出关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知)，号召各级党委和政府采取切实可行的措施，帮助贫困地区的人民摆脱贫困。从那时到现在，我国扶贫解困走过了三个阶段：从1978年到1985年，贫困人口大幅度减少的第一阶段。七年内贫困人口由2.5亿减少到1.25亿，平均每年减少1786万人，农村贫困发生率即绝对贫困人口占农村总人口的比例从1978年的30.7%下降到1985年的14.8%。从19 年

44、到1993年，贫困人口稳定减少的第二阶段。中国农村的贫困人口进一步减少到8000万，平均每年减少640万人，农村绝对贫困的发生率8.8%。1986年4月，扶贫列入国民经济“七五”计划、同年国务院成立贫困地区经济开发领导小组，国家科委、民委、农业部等开始定点对口扶持。1987年国务院下发关于加强贫困地区经济开发工作的通知，要求提高开发资金的使用效益，实现“七五”期间解决贫困地区大多数群众温饱问题的目标。此后国家在 26个省(自治区)贫困县实施以工代赈，帮助贫困地区修建道路和水利工程，促进贫困地区经济开发。从1993年起中国进入消除贫困的第三个阶段也是最艰难的阶段。1993年9月，国务院批准制定、

45、实施全国“八七扶贫攻坚计划”，即从1994年到本世纪末，用七年时间基本解决那时尚未完全解决温饱的8000万人口的温饱问题。第41页/共149页截至1997年底，我国又解决了3000万人的温饱问题，1998年再解决1000万农村贫困者的温饱问题，还剩下近4000万人口的温饱问题亟待解决。如要在本世纪帮助4000万人脱贫，则按所剩时间进行推算，平均每1.6秒钟就必须使一个贫困者解除贫困，可谓时间紧而任务重。尤其困难的是，目前所剩下的贫困人口主要集中在黄土高原、地方病高发区、高寒山区、深山区、石山区、荒漠区以及水库移民区，都是难啃的“硬骨头”，脱贫难度可想而知。我国扶贫进入了最后的攻坚阶段。我国传统

46、社会救济制度的不足 考察我国扶贫解困的历史进程，不难发现，我国在计划经济体制下形成的社会救济制度，存在着救济范围窄、救济标准低、工作随意性大等问题，这都需要在社会主义市场经济体制的发展与完善过程中加以解决。（1。救济范围窄 如前所述，我国每年因各种因素导致贫困而需要得到社会救助的对象近3亿人。我国宪法也明确规定得到社会救助是每个公民的不可剥夺的权利。但按照我国目前的有关政策规定，真正能得到社会救助的人员不足13。实际工作中，有关部门将社会救助的对象限制在“三无人员”上，即具备“无法定继承人、无生活来源、无劳动能力”等限制条件的人员。第42页/共149页城镇的社会救济主要是针对社会孤老残幼、社会

47、困难户和60年代精减退职职工及其他特定对象来进行的。有工作单位的劳动者及其家庭发生生活困难，则由所在单位帮助解决，“谁家的孩子谁抱走”。农村中农民的生活困难由政社合一的以队为基础的人民公社来帮助克服。80年代初，农村实行联产承包责任制后，农民的收入差距拉大，困难群众的生活问题成为上下共同关心的焦点，所以有了农村的扶贫工作。步入90年代，随着传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，城镇单位救助的不足也逐渐显现出来，即单位效益好的一般需要救助的人员较少，而整体效益差、工资水平低乃至开不出工资的单位，需要救助的对象又较多，不可能沿用“谁家的孩子谁抱走”的传统救助办法。因此，城镇社会救助制度的改

48、革提上议事日程。那种主要针对城镇单位保险和农村集体保障以外的极少数“漏网”对象而进行的社会救济显然已不能适应建立市场经济体制的要求。（2.救济标准低因社会救济经费不足，而救济对象较多，“僧多粥少”，我国的社会救济标准一直是偏低的。第43页/共149页以国家财政拨款为例，包括军人的抚恤费在内，1985、1990、1995年分别是31.2亿、55亿、95.1亿，哪怕只按1亿救济对象来计算，年人均可得救济费也只有31.2元、55元、95.1元，依靠救济是无论如何都不能维持最低生活的。拿1992年来看，全国城镇社会救济费用(包括临时救济)总共只有 1.2亿元，占当年国内生产总值的0.005%(十万分之

49、五)，不到国家财政收入的0.03%(万分之三)。城镇困难户的定期定量救济经费是8740万元，救济对象人均月救济金额38元，仅为当年城镇居民人均生活费收入的14，还不到当年城镇居民人均食品支出的13。农村的救济水平更低，80年代初月救济标准为3-9元，到90年代，农村绝对贫困人口虽减少了一半，但社会救济费没有与物价上涨和国民经济的发展同步增长，因而农村脱贫难度加大。可见，原先的社会救济，除了“三无人员”可勉强维持温饱需求，其他对象的救济基本上是象征性的，只是政府有关部门表示的一点意思，而没有把它作为一项制度化的工作来抓。（3.救济工作随意性大 计划经济体制下的社会救济工作没有形成一个规范化的工作

50、流程，社会救济的对象到底有多少，谁可得到社会救济，可领多少救济金，应该通过什么渠道和程序等等，都是比较模糊和随意的。第44页/共149页在城镇，有工作单位的劳动者，如发生生活困难，照例是由单位给予困难补助，补助数额也是由各个单位根据自己的经济状况自行确定的，因此不可能形成一个统一的标准和格式化的工作程序。农村中更存在着类似的问题，中共中央、国务院反复强调，扶贫要攻坚到户，但在实际工作中常常走样，扶贫资金没有用到刀刃上：有的基层干部利用职权随意挪用扶贫资金，将它用在了与解决群众温饱没有多大关系的项目上；有些乡村的干部把灾后得到的捐赠物资变卖一些地方，扶贫十年，面貌未改，群众仍不得温饱。没有严格的