权力制约与权力监督的制度创新研究_陈朝宗.docx

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1、 2008年第 5期 (总第 111期） 福 建 行 政 学 院 学 报 Journal of Fujian Administration Institute No. 5 , 2008 General No. Ill 权力制约与权力监督的制度创新研宄 陈朝宗 (福建行政学院，福建福州 350002) 摘要：权力制约和权力监督实际上是一个问题的两个方面，权力制约也是权力监督的一种表现 形式 ;反过来说，权力监督离不开权力制约，不受制约的权力是无法监督的。当前，我国政府权力监督改 革取得一定的进展，但也存在不少问题，要从权力配置、权力界定、权力运行、权力监督等方面系统地进 行制度创新研宄。 关键词

2、：权力制约；权力监督；制度创新 中图分类号： D630.9 文献标识码 :A 文章编号： 1674 -3199(2008)05 -0035 -06 一、权力制约与权力监督的概念及其原理 权力来自于人民，就应该用之于人民，这是个很浅显的道理。但权力毕竟是靠人去行使的，而人是有 自私心的，当权力越来越集中在少数人手里的时候，人的自私心就难免要起作用，这时权力就有可能产生 异化。这就有了权力制约和权力监督的必要性。法国启蒙学者孟德斯鸠说 :“ 一切有权力的人都容易滥 用权力，这是条万古不变的经验。有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止 。 ”11M “ 所谓权力制约，就是如何对国家权力进行有

3、效制衡和限度控制，在最大限度上减少乃至杜绝权力滥 用的现象。 ” 2由于权力从宏观上可以分为立法权、行政权、司法权，因此，权力制约就有立法权、行政权、 司法权三权相互制约，权力监督也就有立法权监督、行政权监督、司法权监督；从微观上看，由于行政权又 可以分为决策权、执行权和监督权，因此，权力制约就有决策权、执行权和监督权三权相互制约，权力监督 也就有决策权监督、执行权监督、监督权监督。 权力制约和权力监督实际上是一个问题的两个方面，权力制约也是权力监督的一种表现形式；反过 来说，权力监督离不开权力制约，不受制约的权力是无法监督的。正如孟德斯鸠所说 “ 要防止滥用权力， 就必须以权力约束权力。 ”

4、 1 154权力监督可以分为以下几种形式： 第一，权力监督和权利监督。权力监督是权力对权力的监督，这种形式的监督有一部分可以称为制 衡监督，包括行政、立法、司法三权 的分立制衡，以及行政权中决策、执行、监督三者的分离制约；另一部分 则是上级对下级、组织对个人、政府对部门的监督。权利监督则是社会、公众、党派对权力的监督，包括舆 论监督、社会组织监督、社会公众监督，我们之所以把这种形式的监督称之为权利监督，是因为对政府权 收稿 H 期： 2008 -09 - 10 作者简介：陈朝宗 （ 1958 -),男，福建安溪人，福建行政学院教授。 35 力的监督只是社会、公众、党派的民主权利，它并不是监督权

5、本身。 第二，同体监督和异体监督。同体监督是同一利益主体内部的相互监督，包括执政党内部监督、政府 内部监督、社会组织内部监督，它是政党、政府、社会组织内部的自我监督 ;异体监督是不同利益主体之间 的相互监督，如政党之间的相互监督，执政权的政党轮替，公众、媒体、社会组织对政府的监督，行政、立 法、司法三权的分立和相互监督。 第三，体制内监督和体制外监督。体制内监督是在同一个政治体制框架下政治党派、政治团体、政治 组织之间的相互监督 ;体制外监督是政治体制框架外的非政治组织、非政府组织对执政党和政府的监督。 第四，制衡监督 和非制衡监督。制衡监督既是一种权力制约，又是一种权力监督，它可以理解为立法

6、 权对行政权的监督，司法权对行政权的监督，行政权对司法权的监督，也可以理解为多个党派或团体通过 议会行使立法权进行相互监督 ;而非制衡监督往往是权利监督，权利监督虽意义重大，但权利监督常常是 软弱无力的，权利监督必须通过上级权力对下级权力的监督才能达到监督的目的。 关于监督类型的上述划分虽有交叉，但总体上看这种划分是必要的。因为，这种划分帮助我们搞清 了什么监督才是最有效的监督，什么监督应该成为监督的主要形式。 二、我国政府权力监督改革 的得失分析 1. 我国政府权力监督改革的进展 第一，行政权力监督的体制机制正在不断健全。当前监督权力运行、保障正常市场经济秩序的监督 渠道主要有两种 :一种是

7、内部监督，即行政机关内部的纪检部门以及上级行政机关的监督管理；另一则是 外部监督，内容比较广泛，既包括各级纪检部门、行政监察部门、审计部门的监督，也包括来自权力机关即 人大的监督和来自政协的民主监督，此外新闻舆论监督和社会公众监督也在扮演日益重要的角色。 第二，治理商业贿略专项工作深入开展。首先是自查自纠工作不断深化，全国有 260多万个企业事 业单位和 49个行业主管 (监管 )部门及其系统深入开展自查自纠，共收缴不当所得 12亿元。查办案件工 作力度加大，全国共查处商业贿略案件 19085件、涉案总金额 42. 06亿元 ;涉及国家公务员的案件 2874 件，占案件总数的 15.1 其中厅

8、 (局）级干部 80人、县 (处 )级干部 1286人。其次是长效机制建设稳步推 进，各地区各有关部门及时制定完善有关治理商业贿略的法规规章，不断推进体制改革和制度创新，市场 诚信体系建设取得初步成效。 第三，行政审批制度改革不断深化。首先是各地采取了种种措施认真贯彻行政许可法，进一步减少 和调整 行政许可事项，促进政府职能的转变和经济发展环境的优化；其次是行政审批中心加强对行政审 批窗口的管理 ;再次是提升行政审批服务水平。 第四，政务公开制度不断完善。国务院的各个部委和地方各级政府己经不同程度地实行了政务公 开。各级政府和各部门坚持以公开为原则、不公开为例外，把涉及人民群众切身利益的各类权

9、力运行过 程作为政务公开的重点内容，不断扩大公开的范围和层次，规范公开的内容和形式，尤其是在涉及市场经 济运行的基本环节正日益做到公开透明，从而有效保障了市场经营主体和普通群众的知情权、参与权和 监督权，有力地保证 了社会主义民主政治建设的顺利进行。 2. 我国政府权力监督体系存在的问题及原因分析。改革开放以来，我国制定了一千多个反腐侣廉的 法律、法规和规范性文件，扩大了反腐畋机构，建立了反腐畋专业队伍，在改革开放的近 30年中抓了不少 人，也处理了不少高官，应该说反腐的力度大大加强了，近几年来更取得了阶段性的成果。但腐畋问题并 没有得到根本解决，可以说腐畋呈前腐后继之势，这反映了我国权力监督

10、体系存在着不少的问题： 第一，政治体制不成熟。我国的国情决定了无法实行 “ 三权分立 ” 、政党轮替的政治体制，因此，无法 通过最高形式的监督 制衡监督，实现对权力的异体监督。 第二，行政体制不完善。这几年来我国虽然在权力制约与权力监督方面做了一些改革，但改革并不 。 36 。 系统，似乎有头痛医头，脚痛医脚之感，我国至今在行政体制改革方面没能拿出切实有效的保证权力规范 运行的行政模式，所以，行政权监督漏洞百出，权力长期缺乏规范和制约。 第三，监督体制漏洞多。我国政府权力的监督体系也存在许多不完善的地方： （ 1)忽视监督权监督。 我国长期以来更多地谈决策权监督、执行权监督，比较少谈监督权监督

11、，致使有反腐制度、有健全的反腐 机构、有庞大的反腐专业人员，却监督不到位，这不能不说有监督不作为的问题。 （ 2)监督动力问题长期 没有解决。监督部门、监督工作者的监督行为完全靠自身觉悟，他们的工作既缺乏内在动力，又缺乏外部 强制力。所以，监督不到位。 （ 3)监督形式单一。有同体监督，无异体监督 ;权力监督多，权利监督少。习 惯于自我监督、体制内监督，缺少外部监督、他人监督的实现机制。所以，监督走过场。 （ 4)监督法规不配 套。监督法律法规零散不配套，头痛 医头脚痛医脚，没有形成有机体系。所以，监督不能发挥整体效应。 (5)监督成效没有考核指标和考核依据。监督工作好坏没有形成科学完整的考核

12、指标体系，致使监督工 作只有软制约，没有硬制约。 （ 6)监督责任无法落实到位。由于监督工作好坏没有形成科学完整的考核 指标体系，加上没有建立监督责任制，因此，也无法把监督责任落实到位。 （ 7)权利监督没有真正发挥作 用。没有找到公众、社会组织参与权力监督 (权利监督）的实现形式，使权力长期以来无法处于多数人的 监督之下。 三、规范政府权力运行的制度创新研究 1.权力配置的制度创新研究 (1) 政府与社会分权。政府与社会分权主要应该表现为政府与社会组织共治，即政府与社会组织共 同管理社会，共同为社会提供公共服务。政府权力过分集中就容易引起腐畋，因为权力过分集中，不仅权 力运行不好规范、不好监

13、督，而且权力过大外部也不敢监督。政府与社会分权是避免政府权力过分集中 的重要手段，政府通过职能转移，把一些能交给社会组织去履行的职责交给社会组织去做，不仅降低了政 府管理社会、服务社会的成本，而且可以防止政府大包大揽、通管通吃的弊端，在一定程度上减少政府权 力的腐畋。 为了实现政 府与社会组织的分权，我国政府应该积极推动社会组织的健康发展，积极扶持和培育社 会组织发展壮大，使社会组织在资金、规模、诚信、业务水平、管理水平等方面不断提升，以达到能承接政 府职能转移的水平。与此同时，政府也应该主动把该转移的职能尽快转移给社会组织。关于政府职能的 转移问题，在我国由于政治体制方面的原因，完全靠政府自

14、觉放权，它考验着政府的情商，这个问题解决 不了，反腐大局也会受到影响。 政府与社会分权不仅包括执行权分权，而且包括监督权分权，要建立专业的社会组织监督政府权力 的权利监督模式，实现权利监督从个体 化走向组织化，从业余化走向专业化。 (2) 政府与市场分权。政府不仅应该与社会分权，而且应该与市场分权，实行公共资源配置市场化。 因为完善的市场机制具备公开性、机会公平性和效率最大化的特点，实行公共资源市场化配置，不仅可以 使资源配置达到最大限度的公平，有效地防治腐畋，而且可以使资源配置效率最大化。 为实现政府与市场分权，政府应该努力完善市场机制，积极推进公共资源交易制度改革 :一要继续完 善土地矿产

15、资源开发使用、政府采购、国有产权交易等制度，使公共资源都能够通过公开透明和竞争方式 交易，让市场机制充分发挥作 用；二要对国有土地和矿产资源使用权出让情况开展专项清理和检查，推动 工业用地全面纳入招标拍卖挂牌出让范围、土地出让收支全部纳入预算管理 ;三要落实探矿权、采矿权招 标拍卖挂牌出让制度，把矿产资源管理纳入规范化轨道；四要深化国有资产经营管理体制改革，完善资本 运营、采购销售、收入分配等管理制度，防止国有资产流失，通过改革和制度建设，把能够由市场解决的问 题交给市场，割断行政权力和微观经济活动的利益联系，形成防治腐畋的长效机制。 (3 )中央政府与地方政府分权。我国政府权力过分集中还表现

16、在中央政府与地方政府权力配 置不合 37 理，最突出的是中央政府财权过大，事权过小 ;地方政府财权过小，事权过大。 中央政府财权过大，中央各部委手中掌握着庞大的资金，这些资金最终都是要下拨到地方的，由于政 府转移支付制度不健全，因此，地方政府为了能得到更多的拨款就纷纷到中央各部委去公关，这就是所谓 的 “ 跑部钱进 ” ，这种 “ 八仙过海各显神通 ” 的局面所造成的结果可想而知。而地方政府事权过大，财权过 小，又造成了地方政府乱收费，乱贷款，这同样造成了政府权力的腐畋。 因此，要根治腐畋不仅要重新配置中央政府与地方政府的权力，而且要重新配置省级政府与市县级 政府的权力，建立事权与财权相匹配行

17、政管理体制，防止财力过分集中到各个主管部门而形成权力腐畋。 (4)政府内部分权。政府权力腐畋的另一个重要原因是 :政府内部权力过分集中，政府行政活动中的 决策、执行、监督三者合一，这不仅会使政府权力部门化，而且会使部门权力利益化。很显然，政府各个部 门在权力运行中既是规则制定者，又是运动员兼裁判员，这种权力运行模式是不规范的，这种不规范的权 力运行模式使政府官员的权力得不到有效的监督，是滋 生腐畋的根源，同时也是政府官员不能依法行政， 执行力、公信力、政府效能不高的根源。因此，决策、执行、监督三者分离可以说势在必行。 决策、执行、监督三者分离在国外政府管理中是比较盛行的做法，分离的目标是小部门

18、、大政府，政府 把部门的决策权收回，纪检监察部门把监督权收回，而部门则变成纯粹的 “ 执行局 ” 。具体的做法是：第 一，各部门改造成为专业的 “ 执行局 ” ，并实行首席执行官责任制。第二，政府成立决策委员会，决策委员 由党委、政府、人大、政协省级领导和专家组成 ;省委、省政府办公厅负责秘书处工作，省委、省政府办公厅 下 设各类规划处，如卫生规划处、教育规划处、农业规划处、科技规划处，等等；由规划处提供两个以上决 策方案，供决策委员会决策选择 ;推行决策责任制。第三，监督权从政府部门中分离出去，监督部门直接 归上级监督部门领导，推行监督责仵制。对于单位部门自行暴露或被群众揭露出来的，而监督部

19、门却没 有发现的问题，监督部门应当负监督不到位或监督不作为的责任。 2. 权力界定的制度创新研究 (1) 通过 “ 三定 ” 确定权力。实行分权以后，政府权力变得清晰了，政府应该做什么，不应该做什么，可 以做什么，不可以做什么，都变得清晰明确了。下 一步应该进一步明确权力主体与权力客体，这就是定职 能、定机构、定编制。通过 “ 三定 ” ，使每个机构、每个岗位都明确自己的职能，知道自己该干什么，不该干 什么，可以干什么，不可以干什么。 (2) 通过权力清单明晰权力。政府各个机构、各个岗位知道自己该干什么，不该干什么，可以干什么， 不可以干什么，还不够具体，还要进一步开出权力清单，做到每个部门、

20、每个机构、每个岗位、每个权力主 体手上有几项权力都列得一清二楚。清晰的权力才是可监督的。 3. 权力运行的制度创新研究 (1) 用法定规则与程序保证权力运行规范性。每个部 门、每个机构、每个岗位、每个权力主体的权力 清单列出来之后，还要制定出每项权力运行的规则和程序，并加以法制化。这既是防止权力运行不规范 的关键，又是限制自由裁量权的重要手段。 (2) 用公开与透明保证权力运行可监督性。权力清单、权力运行规则和运行程序制定出来之后，必须 进行公开化、透明化建设，政府可以考虑在电子政务网上向社会公布，也可以以岗位职责和办公程序的方 式在办公大厅公布，还可以以办事指南的方式向公众发布。公开化和透明

21、化是防止权力暗箱操作的 前提。 (3) 用 “ 责任制 ” 实现权力运行可追究性。决策权、执行权、监督权都必须实行责任制，把责任落实到 人，只有这样，权力运行责任才是可追究的，这是问题的一个方面；问题的另一个方面是 :要搞清楚谁是责 任追究人，责任追究人的责任又如何被追究，官员的每一项失职、失误如何被量度，应给予什么样的处置， 如何处置？这预示着责任政府建设任重道远，同时也显示了 “ 问责制 ” 的复杂性。 4. 权力监督的制度创新研究 (1)权力的制衡监督。决策、执行、监督三者分离不仅仅是为了分权，更重要的是为了相互制约、相互 监督，如何实现这种相互制衡呢？本研究认为，责任制是实现决策权、执

22、行权、监督权三者相互制约制衡 38 的关键。因为一项政策在实施中出了问题，要么是决策环节出了问题，要么是执行环节出了问题，要么是 监督环节出了问题，一旦实行责任制，责任落实到位，那么，决策者、执行者、监督者就会自动进行相互制 约、相互监督，只有这样，一项政策一旦在实践中出问题他们各自想自我辩护才有客观根据。 (2)权力的分类监督。第一，决策权监督。决策权监督除了执行权和监督权的相互监督外，最主 要的 是公众与社会的监督，这要求决策过程规范化、程序化。政府应致力于决策规范化、程序化建设，并且将 决策程序法制化。在决策程序的法制化建设中要注意体现决策的民主化和透明化，只有民主和透明才能 充分发挥人

23、民群众的聪明才智，只有民主和透明才能实现社会、公众和舆论的监督。 第二，执行权监督。执行权监督除了决策权和监督权的相互监督外，最主要的也是公众与社会的监 督，它同样要求执行过程规范化、程序化，而在执行过程规范化、程序化建设中所要体现的则不是民主，而 是公开、公正、公平。只有公开才能公正，只有公正才能公平。 第三，监督权监督。监督权监督除了决策权和执行权的相互监督外，最主要的还是公众与社会的监 督。监督权与决策权、执行权不一样，决策权无利但轻松，执行权有利但辛苦，监督权既无利又很辛苦，还 得罪人，怎样使监督者有监督的内在动力，并调动起监督者的积极性，这需要进行制度创新；除此之外，怎 样使监督者有

24、外在的压力，有效地避免监督不作为、监督不到位、监督不公、监督不规范问题，这也是监督 权监督的关键。本研究认为，一方面要健全监督规则，让监督人员知所进退，有所不为；另一方面要借鉴 香港廉政公署的经验，由最高行政长官委任社会 人士组成多个咨询委员会，其成员由法律界、商界、学术 界人士和人大代表组成，由非官方委员担任主席。委员会定期开会，审查监督部门的每一宗个案，以确保 监督部门调查公正。 (3 )权力的社会监督。综上所述，权力的终极监督是社会监督，伹要真正实现权力的社会监督却是一 个社会难题，它不仅要求权力运行规范、透明，具有可监督性，而且要求社会公众具有参政问政意识和参 政问政的民间力量，这二者

25、缺一不可。光有社会公众参政问政意识和参政问政的民间力量，政府权力界 定不清晰，权力运行没有规则，不透明，不具有可监督性，权力的社会监督 无法得到实现 ;反过来说，政府 权力界定清晰，权力运行规则透明，具有可监督性，但社会公众不具有参政问政意识和参政问政的民间力 量，权力的社会监督也无法实现。 过去，我们强调政府权力运行公开，强调权力社会，舆论、公众监督，但都没有实现，其主要原因是政 府权力界定不清晰，权力运行没有规则，不透明，不具有可监督性 ;近年来，我们又强调政府权力社会监 督，加大了政府权力规范性、透明性建设，但权力的社会建设最终仍然流于形式，主要原因则是由于社会 公众参政问政意识薄弱，而

26、且不具有参政问政的强有力的民间力量。由于参政问政意识 薄弱，所以，即使 政府权力运行公开透明，社会公众也漠不关心；由于政府权力社会监督业余化倾向，即使社会公众想去监 督政府权力运行也无从做起；由于政府权力社会监督个体化倾向，即使社会公众想去监督政府权力运行 也没有足够的信心和力量。这就要求我们创新公众、媒体、社会组织参与政府权力监督的模式 。一 方面， 要加强政府权力清晰性、规范性、透明性建设 ;另一方面，我们要增强社会、公众参政问政意识，更主要的 是改变过去权力社会监督个体化、业余化的状况，实现权力社会监督组织化、专业化。 第一，政府可以考虑委任社会人士组成多个咨 询委员会，其成员由法律界、

27、商界、学术界人士和人大 代表组成，由非官方委员担任主席，委员会定期开会，审查政府各个权力部门包括决策部门、执行部门、监 督部门权力运行的情况。 第二，政府还可以考虑扶持和培育专业的民间研究咨询机构，专门从事政府权力的民间监督，允许民 间研究咨询机构实时开展政府满意度民意调查，各种政策支持率调查。 第三，政府还可以考虑建立独立监督员制度，允许独立监督员明察暗访，随时发现问题随时解决。只 有这样，政府权力社会监督才能真正落到实处。 (4)权力的绩效审计监督和财务审计监督。政府权力监督最 精确的形式之一是审计监督，针对决策 权可以进行经济与社会发展重大决策绩效审计监督，针对执行权可以实行经费使用审计

28、监督。对于重大 决策绩效审计监督要力争做到 “ 每策必审 ” ，对于政府执行官经费使用情况除了完善离任审计制度，还应 。 39 。 该不定期进行抽查审计。 应该改革审计体制，破除同体审计，推行同体异体审计相结合的审计体制，由审计部门牵头，聘用民 间会计师事务所专业会计师参与政府财务审计，或者委托民间会计师事务所对政府财务状况进行严格审 计。要认真研究绩效审计的理论 和方法，争取在绩效审计监督方面有较大的突破。 (5)权力的技术监督。政府权力监督最精确的一种形式是技术监督。政府的决策过程可以进行全程 录像监控，政府行政审批流程可以通过视频进行 “ 曝晒 ” ，政府公共资源市场化配置 (招拍挂）也

29、可以实行 视频、网络或录像全程监控。权力大小有边界，权力运行依流程，权力运行网上留痕迹，权力运行全程受 监控，可以从源头上有效地防止腐败，使行政效率和透明度大幅度提升。 参考文献： 1J孟德斯鸠 .论法的精神：上卷 M.北京：商务印书馆， 1961:154. 2 冯昀 .权力制约与我国监督机制创新 J.辽宁法治研宄， 2006(1):36 -37. 3 黄其松，孙永宁 .腐败与反腐败的博弈：权力与权利的视角 J| .理论探讨， 2008(4): 111 _ 114. 4 何増科 .试析我国现行权力监督存在的问题及原因 J.学习与探索， 2008 (4): 54 -57. 责任编辑 :林丽芳 S

30、tudies on Innovation of the Power Restriction and Power Supervision CHEN Chao-zong Abstract： The power restriction and power supervision was two sides of the same in fact. The power restriction was a kind of expressions of the power supervision. On the other hand? the power supervision cannot be sep

31、arated from power and unfettered power cannot be supervised. At present? China9 s reform of governmental power supervision had made some progress. But there were a lot of problems and it need to carry out institutional innovation systematically from the configuration of power? the definition of power? the operation of power? the supervision of power and etc. Keyword： Power restriction； Power supervision； Institutional innovation 。 40 。