精准扶贫的难点_对策与路径选择_邓维杰.docx

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1、 精准扶贫的难点、对策与路径选择 w 邓维杰 摘要 目前，精准扶贫的实际执行效果并不令人满意，主要原因在于精准扶贫中出现了突出的对贫困 户的排斥现象，包括在精准识别环节对贫困人口规模的人为限定形成的规模排斥、集中连片扶贫开发对片区 外贫困群体的区域排斥，以及自上而下的贫困村和贫困户识别过程中对贫困群体的恶意排斥和过失排斥等。 要真正实现精准扶贫，应该尽早开展国家级和省级的贫困普查，对贫困村实施分类管理，采取自上而下和自 下而上融合的贫困户识别和帮扶机制。同时，购买独立第三方社会服务来协助和监督整个过程。当然，减贫 投入必须足够，不能期待依靠地方配套来实现精准扶贫目标。 关键词 精 准 扶 贫

2、难 点 路 径 中图分类号 CW2 文献标识码 A 文章编号 10 3 747 (2 W) 6 OO78 (O4) 作者 邓维杰副教授四川农业大学旅游学脘 瞄准贫困群体开展针对性扶贫已经成为我国扶 贫开发工作的必然需求，我国政府 “ 两项制度衔 接 ” 政策的出台，使精准扶贫己经日益机制化。但 不可否认的是，精准扶贫在现实工作中 “ 脱靶 ” 现 象非常突出。根据笔者 2014年 3月对四川省 79位 市（州）县扶贫移民局负责人所做的匿名调查显示， 接近 90%的一线扶贫系统领导干部对 “ 两项制度衔 接 ” 政策本身的评价比较高，但对该政策执行绩效 的评价不高，有 62 5%的人员认为 “

3、两项制度衔接 ” 中“ 贫困对象没有被瞄准 ” ， 25%认为 “ 只制定方案 不具体落实 ” ， 12 5%的人认为 “ 实际资金投入不 足 ” 。因此，客观分析精准扶贫工作中存在的问题与 难点，提出相应的对策和改进路径，对实现中央提 出的精准扶贫要求具有非常重大的现实意义。 一、 “ 精准识别 ” 中存在的难点 精准扶贫主要包括精准识别、精准帮扶和精准 管理。“ 精准识别 ” 主要是指对贫困村和贫困户的识 四川成都 611830 别，这是实现精准扶贫最为重要的一步。实际调研 显示，在 “ 精准识别 ” 这个环节主要存在以下几个 关键问题或者难点。 1. 规模排斥 “ 两项制度衔接 ” 的一

4、系列政策都明确指出对衔 接对象要以县为单位实行 “ 规模控制 ” 。也就是说， 贫困人口规模的确定不是基于科学标准识别出来的， 而是基于省级扶贫部门测算结果自上而下分配（指 标）的。在这种格局下，各地（市、州）、县、乡 (镇）获得的贫困村和贫困户指标（数量 ） 未必与实 际的贫困人口规模一致。调研显示，所有样本村获 得的贫困村（户）指标数量显著低于实际数量。一 些贫困村（户）因为政策上的 “ 规模控制 ” 被排斥 在精准识别之外。 2. 区域排斥 2013年正式启动的 “ 集中连片特困地区区域发 展与扶贫攻坚规划 ” ，本意是在特困地区推动区域层 面的综合发展。但这个集中连片扶贫开发政策，客

5、*本文系四川省扶贫和移民工作局委托课题 “ 扶贫到户机制调研 ” 的部分成果。 观上将部分贫困村（户）排斥在精准识别范围外。 例如，为了集中连片只能兼顾贫困和非贫困社区 ， 那些不连片的贫困村为此被排斥 。一 些地方政府为 了凸显集中连片扶贫开发的成效，往往以非贫困区 甚至相对富裕地区为基础整合临近的贫困片区作为 集中连片扶贫开发区域，更是将真正的甚至是大量 的贫困村排斥在外，这些就是所谓的 “ 为连片而连 片 ” 现象。更多的 “ 插花式 ” 的贫困群体更是因为 无法连片而被排斥在外。 1. 识别排斥 识别排斥是一种主观排斥，即县、乡镇、村在 基于获得的贫困指标基础上开展实际的贫困村（户）

6、的识别过程中，将当地真正的贫困村和贫困户主观 排斥不予识别的现象。识别排斥又分为恶意排斥和 过失排斥。 (1) 恶意排斥。所谓恶意排斥是指主导或者承 担精准识别的人员，为了私利优亲厚友，不严格执 行 “ 两项制度衔接 ” 政策中的有关要求，人为将贫 困指标分配到乡（镇）、村和户的现象。在县级确定 贫困乡镇的时候，虽然一般都是基于人均纯收入、 贫困发生率以及贫困人口基数，通过打分排序的方 式来确定贫困村的，但在谁来打分、怎么打分、怎 么监督打分是否公正等一系列关键环节上是无人监 督的。加上一些地方领导为了政绩人为抬高或压低 人均收入，导致人均纯收入基数失真，使得在从县 级到乡镇级和村级环节，由上

7、级领导 “ 指定贫困乡 镇和贫困村 ” 的现象比较普遍。在从村级到贫困户 环节，虽然有农户代表进行民主评议和社区公示的 程序要求，但在农户代表选择、公示方式，甚至是 否真正公示等关键环节上都是由村干部说了算，贫 困户很少甚至根本没有参与和监督的机会。 2013 年，在四川省开展的扶贫到户机制调研中发现，有 25%的受访 “ 建卡贫困户 ” 不知道自己是如何当选 的，而有些贫困户也不知道自己为什么落选。 (2) 过失排斥。它是指在精准识别贫困群体过 程中，由于操作能力等原因造成的对贫困户精准识 别的客观排斥现象。调研结果显示，过失排斥在实 际操作中主要出现在以下几个 关键环节。一是贫困 户申请环

8、节。不少贫困户因没有及时获得相关信息 没有提出申请。有的地方由于传统文化和社区优势 群体的影响等使一些贫困户不会提出申请。“ 不申请 就不是贫困户 ” 的逻辑实际上与精准识别形成了冲 突；二是入户调查核实环节。这种调查完全是导向 式的，因为既然已经提出贫困户申请，自然要表明 或者展示自己是贫困户，而判断者就是村（组）干 部；三是民主评议环节。这涉及到谁来评价、评议 标准是什么、怎样进行评议、谁来监督评议的公平 公正性、如何避免偶发因素使真正的贫困户被排斥、 如何避免村干或者优势群体对民 主评议过程的主导 和控制，等等。实际调研发现，社长指定本社贫困 户、主要村干部指定制定本村贫困户的现象是比较

9、 普遍的；四是公示环节。包括是否做了社区公示、 在哪里做的公示、怎么做的公示、怎么印证公示、 有无公示异议以及如何处理公示异议等 ,。实际调研 显示，很多社区根本没有做公示，而有的村偷换概 念，把县扶贫部门审核批准的贫困户名单在社区内 的公示说成是贫困户识别的公示；五是县乡镇审核 (审批 ） 环节。调研结果表明，那些根本没有进行过 社区公示和民主评议就上报的贫困户申请依然顺利 通过了县乡（镇）审查审批。这种 有意无意的疏忽， 使部分真正的贫困户在精准识别的最后一个环节也 被排斥掉了。 二、 “ 精准帮扶 ” 中存在的难点 根据 2013年在四川省进行扶贫到户机制调研的 结果，扶贫资金入贫困村后

10、，直接到达贫困户的资 金比例只有 ia 6%，这表明识别出来的贫困户依然 在精准帮扶环节中受到帮扶措施的排斥，主要表现 在以下几个方面。 1. 需求排斥 由于不同贫困户在贫困表现、贫困根源、贫困 特点和减贫需求等方面存在区别甚至显著区别，精 准帮扶就应该针对贫困户的具体情况提供针对性的 帮扶措施。但实际帮扶工作中，很少甚至根本不考 虑不同贫困户的实际情况，帮扶措施往往简化为提 供部分资金、赠送一些生产资料（例如种牛、种羊、 果树苗等）、修建或改造贫困群体住房，甚至只是提 供一些日常生活用品而已。很多地方热衷于为贫困 户修房或改建房屋，其实有不少贫困户更关心的是 创收活动。有的帮扶活动总是关注生

11、产环节（例如 更换品种、扩大生产规模），其实贫困户更希望得到 市场营销方面的帮扶，把现有产品更好的卖出去。 2. 入门排斥 不少帮扶项目对贫困户都提出了入门要求，有 的门槛还很高，以至于贫困户无法承担只能选择放 弃，减贫项目的受益者更多变成了能够承受入 门要 求的非贫困户。例如，四川省有的县通过扶贫项目 组建养殖合作社、茶叶合作社等，但要求贫困户必 须要缴纳多少配套资金、多大面积连片的茶叶地等， 致使很多贫困户因为没有足够的入门资金、没有足 够连片的茶叶地等，只能选择放弃，客观上被入门 要求排斥在帮扶之外。 3. 资金用途排斥 根据 “ 两项制度衔接 ” 的政策，帮扶资金的 70%要用于贫困群

12、体，进入贫困群体的资金中 70% 要用于产业发展。看起来 “ 两个 70%” 是瞄准了贫 困群体的，但实际上并非所有贫困群体都适合这两 个 70%的安排。例如，在村内社级、自然村级以及 农户层面类似社道、入户路、供电等公共福利设施 依然很缺乏，而且这些低级别的基础设施建设需求 又往往被政府部门的宏观规划或项目所忽略。社级 和农户级的基础设施不解决，产业也无法顺利发展 起来。因此， “ 两个 70%的 ” 资金使用政策排斥了 部分贫困群体的合理减贫需求。 4. 市场排斥 目前，绝大多数针对贫困户的产业帮扶措施依 然是重生产轻市场，完全脱离产业发展的规律。实 际调研表明，几乎所有县级受访的帮扶人员

13、不清楚 产业帮扶的产品、产品的市场链、盈利点及盈利模 式以及谁是这些产品的消费者。很多扶贫部门只是 反复空洞的强调 “ 产品好卖，市场供不应求 ” 。 5. 专业排斥 调研表明，扶贫部门多把产业扶贫项目委托给 当地的畜牧局、农业局等技术部门实施，而这些技 术部门在拿到这些扶贫项目后，往往完全按照产业 项目来操作，以贫困户不懂技术不懂市场为由，只 选择那些所谓懂技术懂市场的产业大户为项目户。 如果这些产业可能发展起来了，市场经济回报也不 错，但是这一切与贫困户无关，也与扶贫部门无关， 因为受益者是这些专业部门和非贫困户的产业大户 甚至私人公司。 6. 团队排斥 很多受益于扶贫项目的 农民专业合作

14、社、当地 大户、私立公司、政府引进甚至大力支持的龙头企 业等，都没有明确的贫困户盈利机制安排，受调查 的团队中基本无人能够清楚阐明贫困户到底能够从 哪些环节（方面 ） 获得多少收益来实现减贫。所谓 的 “ 公司 +农户 ” 或者 “ 大户带动 ”模式在很大程 度上已经忽略了对贫困户精准帮扶的要求，贫困户 己经沦为单纯的原料供应商。 7. 配套排斥 目前，很多的减贫项目都要求地方以及贫困群 体配套，而且有的配套比重要求很高。如：在四川 省凉山州，每个贫困村的扶贫投入是 100万元，但 要求地方整合至少要给 200万 300万元 的配套资 金。如果地方政府不放弃项目，就只能采取虚拟配 套，或者挪用

15、其他资源搞配套。在集中连片扶贫开 发框架下，地方政府挪用的资源往往是片区外其他 贫困社区的减贫资金（资源），这意味着在满足了一 部分贫困群体减贫需求的同时，也剥夺了其他贫困 群体的合法权益。在四川省的一些彝族地区，为彝 族贫困户修建的房屋每套成本大概 10万元左右，但 要求贫困户配套 7万元左右才能享受，很多贫困户 只能放弃，而真正享受这些减贫新房的不少农户都 不是贫困户。 8. 模式排斥 绝大多数的减贫帮扶措施依然侧重传统的种养 殖业，很少根据贫困户所处的实际环境和优势，尝 试和支持新兴产业和新兴减贫手段，包括乡村旅游、 休闲农业、产品加工甚至碳汇等。实际上， “ 十二五 扶贫规划 ” 和新

16、的 “ 十年扶贫纲要 ” 中都明确提出 将乡村旅游、红色旅游作为减贫发展的新兴产业手 段的要求。由于帮扶模式的排斥，贫困户只能在传 统产业中挣扎，其中很多贫困户可能永远也无法实 现减贫的目的。 9. 投入排斥 根据现行整村推进政策，对于贫困村的投入规 模基本是每村 1万元人民币，这一政策己经持续 很多年。投资规模不仅没有变化，更没有与物价上 涨挂钩，使得贫困对象获得 的实际支持一直在逐年 下降。一个村只有 100万元的投资政策本身就决定 了没有满足贫困群体的减贫需要，物价上涨又显著 消耗了这些投资的有效性，客观上还是将识别出来 的贫困群体排斥在精准帮扶的范围之外了。 三、精准扶贫的实现与路径

17、要想确保精准扶贫目标的实现，必须确保精准 识别和精准帮扶，以及科学的动态管理。根据在四 川省开展的贫困村分类研究以及扶贫到户机制调研 的结果，特针对精准扶贫提出如下建议。 1. 实行贫困村分类机制化 结合国家级政策 （ 例如国家发改委的主体功能 分区、环保部的生态功能分区等 ） 整合资源，对不 同 类别的贫困村实施不同类别的减贫支持政策，把 “ 两项制度衔接 ” 从户级层面扩大到行政村层面，在 村级层面实行 “ 应保尽保 ”和 “ 应扶尽扶 ” ，尤其是 对列入国家禁止开发区和部分列入限制开发区的贫 困村以保代扶，推行政策性帮扶措施实现精准扶贫。 2. 确定贫困人口的规模 一方面，在国家现有自

18、上而下测算贫困人口规 模基础上，同时采取自下而上的贫困群体识别参与 制度，修正和确定贫困人口的规模，让所有贫困人 口都能被识别和确定；另一方面，在推行集中连片 扶贫开发工作中，把精准扶贫政策和要求（标准 ） 融入到集中连片贫困地区筛选标准中。在关注集中 连片扶贫开发的同时，对片区外的贫困群体采取一 视同仁的精准帮扶措施，确保片区内外的贫困群体 不仅被识别，而且得到精准帮扶。 3. 采取正确的识别方法 在贫困户识别环节推行自下而上的参与式贫困 群体识别方法，让社区群众代表（社区推荐的，并 非一般意义上的村民代表）和贫困户（申请者）直 接参与到贫困群体识别过程，同时购买第三方社会 服务（地方民间机

19、构、科研和大专院校等非关键利 益相关者），确保贫困识别过程的公开、公正、透 明， 并且可核查和可追责。 4. 实施有效的扶贫模式 两个 70%的减贫政策要给县、乡（镇）甚至贫 困村适当的调整空间，不要自上而下全盘确定一切， 以提高县、乡镇和村级干部的工作积极性，探索更 加符合实际也更有效的精准扶贫模式。 首先，为认定的贫困群体减贫规划提供足够资 金支持，显著减少甚至免除地方资金配套要求，确 保专项扶贫资金到村到户解决贫困问题，也避免个 别地区和部门借此挤占挪用扶贫资金。第二，凡是 扶贫部门主管、相关部门实施的扶贫项目，必须强 调扶贫到户，确保其扶贫项目的属性，不能当成单 一的产业发展项目来实施

20、。 而所有产业扶贫项目不 能只有生产发展规划，必须强调市场营销方面的技 术设计，以实现增产增收，提值提效。并在推行公 司 +农户、大户带动贫困户等产业扶贫模式的同时， 必须要明确提出贫困户的盈利模式，不能把贫困户 沦为简单的原材料提供者。第三，创新扶贫发展手 段，包括依托贫困地区优势旅游资源，结合整村推 进措施搞旅游扶贫，包括乡村度假旅游、休闲农业， 甚至生态旅游，确保减贫和生态保护双赢。第四， 对村干部和驻村干部提供能力建设服务，根据精准 扶贫政策要求提供针对性培训，使他们在协助精准 扶贫工作中发挥更大作用。第 五，转变扶贫到户理 念，以构建农村社会保障安全网为主要内容的保护 式扶贫，减少单

21、纯以扶贫开发项目为依托的扶贫模 式。最后，建立精准识别和精准帮扶的过失追究制， 让贫困村村民代表和贫困户直接参与精准识别和精 准帮扶决策过程，并与第三方社会监督服务结合， 建立公众监督举报制度，确保精准识别和精准帮扶 的公开透明和公正。 四、结论 “ 两项制度衔接 ” 政策得到了贫困户和扶贫工作 人员的高度评价，但实施绩效不高，最主要的原因 是没有实现精准瞄准和精准帮扶，客观上存在对贫 困群体的排斥现象，不仅很多贫困户在精准识别阶 段被排斥在外，即使己经识别出来的贫困户也没有 得到精准支持。调查显示只有 16. 5%的到（贫困 ） 村扶贫资金最后到达了贫困户手中。 导致精准扶贫没能实现的根本原

22、因，包括自上 而下完全由政府体系主导的缺乏贫困群体参与的贫 困户识别机制，以及政府财政低投入和缺乏独立第 三方社会服务机构介入的协助和监督机制，等等。 要实现真正的精准扶贫，首先应该开展国家级 和省级的贫困普查，对贫困村实施分类管理，在村 级实施 “ 应保尽保 ” 和 “ 应扶尽扶 ” 政策。在贫困 村和贫困户识别与帮扶环节，除了基于现行自上而 下的体制，也要融合自 下而上的贫困群体包括贫困 户主导参与的机制，同时购买独立第三方非关键利 益相关者（例如本土民间机构、科研和大专院校的 社会服务机构 ） 的社会服务实施有效协助和监督。 只有在国家提供足够的减贫投入情况下，才能大幅 减少精准帮扶过程中对贫困群体（户）的排斥现象。 此外，应该转变扶贫到户理念和减贫模式，构 建以社会保障安全网为主要内容的保护式扶贫，要 依托贫困地区资源优势，通过乡村旅游、休闲农业 和生态旅游等创新减贫手段。 参考文献： 1四川省扶贫和移民局，四川农业大学旅游学院 .四 川省扶贫到户机制调研报告（内部报告） R. 2013. 责 任 编 辑 : _ ， 秋 音