对基金组织治理的评估.pdf

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1、国际货币基金组织 独立评估办公室 对基金组织治理的评估对基金组织治理的评估 2008 年 5 月 本报告由独立评估办公室一工作小组编写。该工作小组由 Ruben Lamdany 主持，成员有：Leonardo Martinez-Diaz、Jeff Chelsky、Alisa Abrams、Jeffrey Levine、Borislava Mircheva 和 Roxana Pedraglio。Markus Berndt、Biagio Bossone、Katrina Campbell、Scott Clark、Mariano Corts、Alexander Mountford、David Pere

2、tz、Alexander Shakow 和 Randall Stone向工作小组提供了协助。此项评估还得到了 Marc-Antoine Autheman、Amar Bhattacharya、Jack Boorman、Bob Garratt、Joanne Salop 和 Madras Sivaraman 的协助，他们参与了独立评估办公室最初举办的研讨会或提供了书面意见。但最终结论完全由独立评估办公室得出。Jeanette Abellera、Arun Bhatnagar 和 Annette Canizares 提供了行政协助，Rachel Weaving 提供了文字编辑协助。Thomas A.Be

3、rnes批准发表本报告。2 目录 页次 缩略语和简称.4 内容摘要.5 I.导言.6 II.分析框架和数据来源.8 A.分析框架.8 B.数据来源.9 III.基金组织治理结构的优势和缺陷.10 A.有效性.10 B.效率.12 C.问责制.12 D.发言权.13 IV.对各治理机构的评估结果.15 A.国际货币与金融委员会.15 B.执董会.16 C.管理层：总裁办公室.24 V.努力增强基金组织的有效性、问责制和代表性：结论与建议.26 A.国际货币与金融委员会和发展委员会.27 B.执董会.28 C.管理层.30 附件 1.基金组织的治理：目前结构与做法简介.32 2.为独立评估办公室（

4、IEO）准备的有关基金组织 公司治理工作背景文章摘要.35 3.民间社会组织看法总结.39 4.透明度：披露与档案政策.40 5.良好做法：执董、副执董和顾问的挑选与评估.41 专栏 1.部长级治理机构.15 3 2.执董会是否应是常设机构？.29 图 1.基金组织治理结构图.7 2.2007年基金组织执董会会议室时间安排.20 3.1999-2007 年期间执董办预算占基金组织行政预算净额的百分比.21 4.执董们对执董会技能的看法.22 5.基金组织工作人员对执董会技能的看法.22 表 1.2006年执董会会议的平均参与情况.20 2.选择年份中基金组织执董的背景.23 4 缩略语和简称缩

5、略语和简称 AfDB 非洲开发银行（非行）AsDB 亚洲开发银行（亚行）BIS 国际清算银行 CAM 执董会行政事务委员会 CEO 首席执行官 CSO 民间组织 DC 发展委员会 DMD 副总裁 EBRD 欧洲复兴开发银行 EIB 欧洲投资银行 FDMD 第一副总裁 G-7 7国集团，由加拿大、法国、德国、意大利、日本、英国和美国组成 G-10 10 国集团，由比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、荷兰、瑞典、瑞士、英国和美国组成 G-20 20国集团，由主要工业国和具有系统重要性的发展中和新兴市场国家组成 G-24 24 国集团，由 24 个发展中国家组成，负责协调其在国际货币事务和发展

6、领域的立场 GEF 全球环境基金 HIPIC 重债穷国 HRD 人力资源部 IADB 泛美开发银行 IMFC 国际货币与金融委员会 Management 管理层，由总裁、第一副总裁和两名副总裁组成 MD 总裁 MTS 中期战略 NGO 非政府组织 OED 执行董事办公室（执董办）OMD 总裁办公室 SU 会议总结 TA 技术援助 UFR 使用基金组织资金 UNDP 联合国开发计划署 WHO 世界卫生组织 5 内容摘要内容摘要 本项评估的内容是，评估基金组织治理结构的有效程度，并评估此治理结构是否提供适当的问责制和股东们发表意见的渠道。评估重点放在体制结构以及基金组织主要治理机构（执董会、管理层

7、以及国际货币与金融委员会）之间的正式或非正式关系上。过去 60 年来，在多数时候，治理结构的渐进改革使得基金组织在不断变化的世界经济中发挥了适当作用。但目前改革未能跟上周围环境的变化。今天，基金组织的合法性和相关性受到质疑。最近，份额和投票权备受关注，而开展更广泛的治理结构改革可能会增强基金组织的合法性、问责制和有效性。总体上，有效性是基金组织治理机构的最大优点，尤其在出现系统性危机时，基金组织能够采取迅速、一致的行动。而问责制和发言权是其最大弱点，如不解决，中期可能会影响基金组织的有效性。评估得出四项广泛的结论和建议，并针对每个治理机构提出了一系列详细的措施。首先，各治理机构的相互作用不够明

8、确，尤其是执董会和管理层分工不明。为提高基金组织的有效性和促进问责制，需要明确各治理机构的作用和责任，以尽量消除重叠和填补可能存在的漏洞。其次，各国部长/央行行长需要更系统地参与基金组织的工作。国际货币与金融委员会作为一个咨询机构，缺乏确定战略方向和向基金组织提供高级别监督的职权。为履行这些职能，不妨根据基金组织协定的原设想，启动基金组织部长委员会（Council），该机构可在高度协商一致的基础上开展工作，也许可以实行特别多数制。第三，执董会因偏重行政管理职能而不是监督职能，未能充分发挥效用。执董会应调整其活动，增强监督作用，更积极地参与制定战略，监督政策实施情况以确保及时采取矫正行动，并有效

9、监督管理层。执董会为此将需更改许多工作方法，调整日常行政性业务活动，其中包括进一步向各委员会，也许向管理层下放权力。最后，需要建立管理层工作问责框架。目前正着手建立此框架，以确定定期评估的标准和程序。6 I.导言导言 1.本项评估的内容是，评估国际货币基金组织的治理安排，并确定可以加强的领域，以协助基金组织更好地履行职能。基金组织的治理系指该组织决策程序和活动的体制结构以及正式或非正式关系。良好的治理能保障成员国的适当代表权，提高透明度，便利有关各方进行监督。它有助于提高基金组织的合法性，使基金组织能有效履行职能，促进基金组织及其各主要机构向成员国负责，并使有关利益方享有发言权。有效性、效率、

10、问责制和发言权是本次评估项目概念框架的四项主要内容。几个最重要的评估问题是：基金组织的治理安排在何种程度上能使基金组织有效运作？这些安排在何种程度上促进了基金组织问责制？它们是否向成员国提供了决策发言权？1 2.本项评估重点审视了基金组织三个主要治理实体（即国际货币与金融委员会、执董会和管理层）。理事会是基金组织的最高机构，由 185 个成员国的部长或央行行长组成。理事会将主要权力下放给执董会。执董会根据理事们授予的权力，负责主持基金组织的日常工作。它由 24位执董组成，其中 5位由份额最多的基金组织成员国指定，19 个由本选区其他成员国推选。执董会中的投票权由成员国份额确定。国际货币与金融委

11、员会由代表执董会各选区的 24位理事组成，每年举行两次会议，负责就与国际货币和金融体系管理工作有关的事项向理事会提供建议。管理层由总裁及其三位副手组成。总裁是执董会主席，但无表决权，是“基金组织工作人员的最高领导”。总裁在执董会的“总体监督”下负责“基金组织的日常事务”。图 1 显示基金组织的主要治理结构及其相互关系。附件 1详述基金组织的治理和工作方法。1 其他一些政府间机构也在着手治理改革，其中几个机构就如何改进治理安排进行了研究。例如，世界贸易组织、联合国和国际清算银行开展了治理结构评估。见 Sutherland 等人（2004年），联合国（2006年），以及国际清算银行（2004 年）

12、。7 图 1.基金组织治理结构图 提供非正式建议代表权建议代表权下放权给提供非正式建议代表权建议代表权下放权给 提供非正式指导代表权开展监督正式挑选、监督和审查决定执董指定或推选提供非正式建议讨论监督情况，使用基组织资，政策建议，提供技术援助提供非正式建议提供非正式指导代表权开展监督正式挑选、监督和审查决定执董指定或推选提供非正式建议讨论监督情况，使用基组织资，政策建议，提供技术援助提供非正式建议 通知、建议和报告通知、建议和报告事会事会国际货币与融委员会国际货币与融委员会执董会执董会总裁总裁国家当局国家当局G-7G-20G-24工作人员工作人员 资料来源：Martinez-Diaz，2008

13、 年。3.60 年来，基金组织使命和治理随着全球经济的变化而演变，始终在国际金融架构中发挥着关键作用。基金组织在系统性危机中担当“救火队”角色，作为最后贷款机构向面临国际收支困难的国家提供贷款；其监督机制提供了就重大政策事项开展对话的平台；向各成员国提供有关标准和工具，以便其改进政策和体制。这些作用和成绩在一定程度上得益于相对于其他政府间组织而言的比较优势的治理结构。4.而基金组织目前面临的一些困难也是与治理的缺陷分不开的。对合法性和相关性的关注超越了不在本项评估范围之内的份额问题。令人关注的问题有，总裁和副总裁的遴选程序引起质疑，责任界限不明或不当，有人认为基金组织在发现新问题和隐现的风险方

14、面过于迟缓，以及未能制定和商定对策等。造成这些困难的部分原因可能是，国际货币与金融委员会和执董会各自的作用以及与管理层交流和互动方式不够明确。2 2 近些年，基金组织的卸任官员、成员国政府官员、学术界人士和非政府组织人员提出了基金组织多项治理改革方案。背景文件 IV 概述了其中一些改革计划。8 5.本报告以下部分的结构如下。第二章介绍评估所用的分析框架、方法和数据。第三章简析基金组织总体治理结构的主要优缺点。第四章陈述对国际货币与金融委员会、执董会和管理层的主要评估结论。第五章提出建议。II.分析框架和数据来源分析框架和数据来源 6.本章介绍评估所用分析框架，其中扼要叙述所用工具和方法，并列明

15、主要信息来源。A.分析框架分析框架 7.评估围绕四个因素（有效性，效率，问责制，发言权）分析基金组织的治理结构。这四个因素源自公共部门和私人部门良好治理规则3以及关于国际组织和公、私部门管理问题的研究文献。4这几个因素在良好治理结构中相辅相成，但也有相互抵触、矛盾之处，需要进行困难的权衡，我们将在下一章中论述这一点。有效性有效性指基金组织治理安排获得及时、高质量结果的能力，特别是商定目标和战略并实施和监督工作结果的能力。有效治理需要责任明确，基金组织各部门需要协同工作，信息需要按时流向所需的地方，以便监督和评估机制发现问题和触发矫正程序。在评估中提出的与有效性相关的问题是：国际货币与金融委员会

16、、执董会和管理层的责任是否明确？执董会和管理层在基金组织的日常事务中各自的作用是什么？治理安排是否鼓励开展良好的战略制订、实施和监督工作？执董会的集体运作是否有效？执董会的战略作用和监督作用是否因行使行政管理职责而受到影响？效率效率指基金组织治理所需的财务成本以及工作人员、管理层和执董们时间成本。有效率的治理需要各治理机构之间分工明确和合理，避免重复工作，并严 3 治理方面的重要参考文件有：Marc Vient 主持的公司治理委员会的建议（“Vient 报告，”法国，1999 年）；金融领域公司治理委员会的报告（“Cadbury 报告，”英国，1992 年）；Kumar Mangalam Bi

17、rla 公司治理委员会的报告（印度，2000 年）；日本公司治理委员会经修订的公司治理原则（2001年）；德国公司治理条例（2002 年）；第二号 King 南非公司治理报告（2002 年）；经合组织公司治理原则（2004 年）；以及英国财务报告委员会公司治理综合条例（2006 年）。4 关于有效性，见 Carter 和 Lorsch（2003 年）以及 Garratt（2003 年）。关于效率，见 Cottarelli（2005年）。关于问责制和发言权，见 Grant 和 Keohane（2005 年）以及 Blagescu等人（2005 年）。9 加限制决策和实施程序所涉的步骤以及参与人员

18、和机构的规模。5为此我们审查了管理层和执董会的运作成本以及执董会讨论各项问题所需的时间和文件量。问责制问责制指股东（也许还有其他利益相关者）要求基金组织及其政策制定者遵循一系列标准、判断其是否达标并确定相应奖惩办法的能力。问责制需要制定一整套绩效指标，设立良好的报告和监督机制，明确职权范围，并具备惩罚不达标者的能力。与问责制相关的评估问题是：执董会可使用何种工具监督和评估管理层？执董们既是国家代表，又是基金组织官员，他们如何为其行动负责？发言权发言权指基金组织成员国的意见在决策程序中得到考虑的能力以及包括民间机构在内的其他有关利益方的意见得到基金组织各治理机构考虑的能力。为行使发言权，有关利益

19、方需要有发表意见的渠道，为此需要建立开放性文化，并需要提供适当保障，保护那些发表有争议的或非主流意见的人。与发言权相关的评估问题是，包括投票权不大、但与基金组织保持密切金融和政策联系的国家在内，各成员国是否有适当渠道发表意见？其意见是否得到考虑？此外，除当局外，有关利益方是否有适当渠道发表意见？其关注是否获得考虑？8.鉴于基金组织的独特性，我们在评估中使用了三项标准来评估基金组织的治理状况。6首先是基金组织本身的文件和历史记录。其次是其他政府间组织的治理安排和做法。这些组织与基金组织可比度最大，但并不一定意味着这些组织有着良好的治理做法。第三项标准是公、私机构的良好治理原则。我们只参照了与基金

20、组织相关的原则，其中我们考虑到了公共企业与私人企业之间的巨大差异。B.数据来源数据来源 9.工作小组成员和顾问共编写了 15 份背景文件，为评估工作提供了关键证据。7第一套文件阐述了目前的治理结构及其历史演变。第二套文件审查了其他政府间组织和私人部门公司的治理标准。第三套文件进行了若干案例研究，阐述了基金组织的各种治理安排在众多领域的具体实施情况，其中包括在战略制定、业务工作（例如监督、危机管理、技术援助等）以及监督和问责制（财务管理和利益冲突等）领域的实 5 效率的较广泛定义还包括审查成本效益比。但本项研究围绕其他三个因素审查了效益问题，在这里，效率只涉及各治理实体的运作成本。6 两份背景文

21、件（Martinez-Diaz，2008 年；Dalberg，2008 年）阐述了这些标准。见独立评估办公室网站www.ieo-imf.org。7 这些文件摘要见附件 2 和独立评估办公室网站。这些文件仅供我们评估时参考，其观点只是文件作者的观点，并不一定反映独立评估办公室或评估小组的看法。10 施情况。在审查了相关文献，研究了大量档案，召开了多次研讨会，以及开展调查的基础上，我们从事了评估工作和编写了相关文件。我们系统地或相当系统地与主要有关人员进行了交谈，交谈对象包括现任和前任理事、执董、管理层成员、工作人员，各成员国中负责基金组织事务的官员，民间机构代表，以及其他政府间组织的官员。8 1

22、0.在 2007年 11月至 2008年 2月期间，通过一个外部咨询机构，对成员国货币和财政当局、执董会成员以及基金组织高级工作人员进行了三项调查。调查中，为确保就相同问题获得的反馈具有可比性，在适当和可行限度内，使用了同样或类似问题。共收到了 117 个国家货币和财政当局的回复。对执董会成员的调查既涵盖现任执董，又涵盖 2000 年以来曾担任执董和副执董的人士，回复率为 57%。对所有B级高级工作人员的调查问卷回复率为 44%。此外，还向民间机构发送了一份笼统调查表，征求它们对基金组织治理尤其是问责制和发言权问题的看法。9 III.基金组织治理结构的优势和缺陷基金组织治理结构的优势和缺陷 1

23、1.本章围绕上文所述的四个方面（即有效性、效率、问责制和发言权），论述基金组织总体治理结构和做法。总体评估结果显示，有效性是基金组织治理的最大优势，问责制看来是最弱项，发言权也是一个弱项。这些缺陷可能会影响基金组织的合法性，进而损害其有效性。本章和下一章（下章专门论述了各治理机构的作用和表现）审查了这几个方面的互补和权衡。10 A.有效性有效性 12.基金组织治理的两大优势增强了基金组织的有效性。首先，管理层结构紧凑，总裁和三位副总裁与高级工作人员密切协作，主持基金组织的日常工作。此结构便于迅速交流信息，集中掌控基金组织的工作，并且可在相当连贯、协调的情况下，进行灵活调整。8 评估小组举行了研

24、讨会，设立了联络组，并进行了面谈。参与者是：25 个以上国家的高级官员，29 位现任或卸任执董，执董会大约 25 位其他现任或卸任成员，管理层 8 位现任或卸任成员，50 多位现任或卸任工作人员，22 位民间机构代表，以及 38 位其他国际组织的官员。标准面谈所用调查表见背景文件III。9 背景文件 I 介绍了此项调查及其主要结论。背景文件 II 介绍了对民间机构的调查表，附件 4 概述了这些机构的看法。10 背景文件 V.1、V.2 和 V.3 中的表格陈述了对每个方面和每个治理机构的调查结论，并列明了相关证据的来源。11 13.其次，治理结构的主要特点使基金组织能在一国面临国际收支危机或金

25、融危机并需要援救时迅速出面“灭火”。在工作人员协助下，管理层可以采用周密的运作方式，制定成员国使用基金组织资金规划：管理层评估问题，设计和谈判贷款条件，并与其他债权方协同提供资金支持。工作人员报告为执董会审查和批准融资计划以及寻求成员国广泛支持奠定基础。这一程序通常是迅速和连贯的，这得益于对工作人员及其活动的严密掌控和集中领导。从这些方面看，与其他国际组织相比，基金组织表现出色。14.在面临系统性危机时，基金组织作为全球金融体系“灭火队”发挥的有效作用尤为显著。在这类情况下，基金组织可以通过非正式的管理办法，迅速、灵活地采取对应措施，而其他多边机构在面对类似局势时很可能会陷入瘫痪。每次危机中，

26、这一非正式治理机制的运作并不一样，但在多数危机的处理中，还是可以找出一些共同特点。一旦发现危机，基金组织即可采用应急机制代替通常机制，紧急制定战略、做出决策和予以实施。危机机制的主要内容是，基金组织管理层和工作人员与一些密切参与国政府的高级官员（通常是 7 国集团成员国副财长）协同制定战略并筹集资金或分担负担。为便于谈判，讨论和政策制定工作从执董会转至不受投票安排或正式程序约束的少数决策者手中。谈话通过电话会议和私下会晤方式进行，很少有正式记录。一旦达成初步协议，基金组织工作人员即与有关利益方一道设计详细方案，管理层向执董会提出方案供其审议和批准，这提供了一定程度的集体掌控感。与正式渠道相比，

27、由于采用这种做法，基金组织可在极短时间内设计规划和调动大量资金。15.这一非正式治理机制并非完美无缺。危机期间的决策是在正式渠道之外做出的，因此缺乏透明度，而且事后无法确保有关人士对其做出的决定负责。另外，这一非正式决策程序将基金组织多数成员国置于一旁，直到提交待批准的规划为止。16.评估结果还发现了另外两个缺陷。首先，除非在出现系统性危机时或在政策事务（例如 7 国集团成员国特别感兴趣的重债穷国倡议）上，部长级官员参与基金组织工作的程度较弱。需要强烈政治掌控的主要职能（例如确定基金组织的总目标和进行高级别监督等）未得到足够重视。高级别政治指导往往来自基金组织正式治理框架之外，主要来自 7 国

28、集团、20 国集团和 24 国集团等各种非正式国家集团。这些国家集团的指导时有时无，而且可能会被视为缺乏合法性。17.其次，管理层与执董会之间，或有时在执董会与国际货币与金融委员会之间，责任分工并不明确。有些领域有重叠，还有一些领域存在漏洞，这影响了有效性和效率，并有损问责制。基金组织协定未明确区分管理层和执董会在主持基金组织工作上的责任，这留下了灰色地带，令人无法区分“指导和控制”与面面俱到的微观管理之间的界限。另外，执董会一些成员对国际货币与金融委员会尤其在副手级提供战略指导方面发挥的作用表示不满。12 18.同时，在提供“重大”战略指导方面也存在漏洞。执董会有时在很大程度上只是被动反应（

29、例如，在 2006年制订基金组织中期战略过程中，管理层负责设计工作，而执董会基本上只行使了审查和批准职能）。执董会在确定技术援助资源分配上所发挥的作用也很有限。B.效率效率 19.基金组织的管理结构较为紧凑。总裁办公室共有 8 位高级工作人员，预算拨款为 700 万美元左右（约占基金组织行政预算净额的 0.7%）。理事会年会和国际货币与金融委员会一年两次会议与其他活动一道举行，与会者可顺便参与其他有关活动，这加强了协同作用并减少了费用。与联合国许多机构以及一些大型国际组织相比，执董会规模较小，11过去 10 年期间还削减了开会时间。另一方面，与其他政府间组织的常设治理机构相比，执董会的运作成本

30、偏高（见下文第 49段）。共有 240位工作人员向执董们提供服务，这占工作人员总数的 9%以上。C.问责制问责制 20.问责制也许是基金组织治理中最弱的。没有评判基金组织行动的任何议定标准，成员国或有关利益方也没有任何适当机制能够要求基金组织及其治理机构对其行动负责。问责制是各政府间组织都面临的问题。考虑到基金组织的行动举足轻重，对基金组织而言，问责制尤为关键。一个有影响力的非政府组织世界共同信赖组织比较了 20个国际组织在四个方面实行问责制情况。基金组织总分略低于平均水平，透明度和评估机制较好，而参与、申诉和反应机制较差（世界共同信赖组织，2006 年，2007 年 a和 2007年 b）。

31、21.理事会是基金组织各成员国的代表机构，总体负责基金组织的前进方向和工作表现，并负责监督执董会的工作情况。理事会将许多权力下放给执董会，但这并不能解除其指导基金组织开展工作的责任。根据基金组织协定及其附则中下放权力规定，执董会须向理事会负责。但关于执董会的工作表现却并无具体标准，对执董会表现的唯一正式评估机制是要求执董会每年向理事会报告基金组织活动情况和国际金融体系运作情况。而单凭此项报告难以评估执董会工作表现。12事实上，由于执董 (continued)11各全球性国际组织的执行董事会通常有 3236 位执行董事，而基金组织只有 24 位执董。见 Martinez-Diaz（2008 年）

32、。12 即使可以商定明确标准，由 185 位理事组成的理事会评估执董会或管理层的表现也是不现实的。并无明显可行的根据工作表现对执董会或管理层奖惩办法。由三位现任理事或前任理事组成的执董和副执董薪酬联合委员会基于类似机构的薪酬确定办法，可建议增加执董工资，但并不评估其工作表现。国际货币与金融委员会不正式负责监督，但实际上并不履行此项职能。最后，与众多的私人、公共和政府间组 13 会与管理层之间以及执董会成员与本国政府领导人之间责任重叠，责任分工不明，难以确定执董会绩效指标。22.尽管执董会审查每份贷款和监督报告并定期审查政策实施情况，但在政策实施情况监督方面存在缺陷。例如，尚未充分落实关于简化贷

33、款条件和开展金融部门监督的指导原则。此外，执董会或任何其他成员国代表机构目前未能适当监督财务管理和利益冲突问题。23.参与独立评估办公室调查的执董会成员们同意本办公室对基金组织问责制框架的评估结果，其中 55%的人认为执董会作为负责机构现有的总体问责框架“不够或根本没有”，另有 25%的人认为虽有足够机制，但“未得到充分使用”。当局以及高级工作人员也持类似看法。24.总裁需向执董会负责，其工作表现、决定以及行为举止受到执董会监督。基金组织协定对此作了明确规定，确定由执董会选举总裁，执董会可以终止总裁任期，并规定总裁接受执董会“指导”和“总体控制”。总裁问责框架比执董会问责框架明确些，但并无多大

34、实际效用，原因是对管理层的工作要求并无任何议定标准，没有任何正式的管理层评估程序，而且也无奖惩制度，只是在总裁 5 年任期期满时决定总裁是否留任而已。事实上，执董会在选择总裁和决定其是否续约上只发挥形式上的作用，实际决定由一些成员国当局的下属机构通过一项非透明程序作出。所以，毫不奇怪，绝大多数执董会成员认为执董会在总裁问责制上参与程度不够。13 25.需要加强问责机制，以解决对基金组织合法性的严重关切问题。如果问责制设计不当，造成执董会成员不愿做出艰难的、有争议的决定，或使得基金组织官员很不愿承担风险，或使其不思进取，将过多注意力放在工作表现的机械评估上，工作有效性将会降低。更为明确的责任分工

35、和更为清晰的绩效标准和报告机制可能会提高而不是损害有效性。第 IV 和第 V章将进一步论述这些问题。D.发言权发言权 26.本评估项目在以下两个方面审查了与发言权相关的基金组织治理问题：（1）成员国发表意见和这些意见在基金组织决策程序中得到考虑的能力，（2）包括立法机构和民间团体在内的其他有关利益方发表意见和得到基金组织考虑的能力。评估结果显 织不同的是，执董会并未建立自我评估制度。例如，在 1994 年至 2004 年期间，执董会进行自我评估的美国非营利机构比例从 23%增至 43%（BoardSource，2004 年）。13 自 2007 年底以来，执董会属下一工作组一直在拟订总裁工作绩

36、效标准，但尚未公布任何标准。14 示，这两个方面较弱，需要得到加强，以增强成员国对基金组织的信心和支持。为了保持基金组织的中期和长期有效运作，必须增强成员国对基金组织的信心和支持。27.关于成员国发言权问题，执董会目前结构引起了关注。与其他国际组织相比，执董会 16 个多国选区平均规模较大。14作为许多国家的代表，执董需要花费大量时间和资源与当局协商与其相关的问题。这可能会影响这些执董参与政策和体制讨论的能力，甚至可能会影响其国别工作的质量。扩大执董会规模可以缩小选区规模和增强代表性，但将增加成本并可能会影响有效性。另一方面，有人呼吁取消 5 个指定执董职位，并将所有 8个单国选区改为多国选区

37、。15 28.同时，有证据显示存在“寒蝉效应”，执董及其本国当局尤其是低收入国家的执董和当局因担心引起不良反响，不愿质疑管理层和工作人员的看法。独立评估办公室的调查结果显示，三分之一的当局和 36%的执董会成员称，他们只能“偶然”或“就某些问题”批评工作人员和管理层，而不用担心负面反响。低收入国家的当局和执董持这一看法的比例最高，高达 56%的政府当局和 67%的执董认为可以“偶然”或“只就某些问题”批评工作人员。29.关于外部有关利益方的发言权，促进知情参与的关键是提高透明度。自 90 年代以来，基金组织作出努力，对有关非政府组织和国家立法机构的看法持较开放的态度。一半以上的执董会成员至少偶

38、尔会见民间团体代表，但只有 18%的成员经常会见这些代表。40%的执董会成员公开报告一些活动情况，但只有不到四分之一的人经常性或偶然向立法机构报告情况。30.1996 年以来，基金组织大幅放宽了文件披露政策，以电子方式向外界进一步提供关于基金组织业务和执董会决定的信息。可以加强基金组织的披露政策和做法，以符合国际组织的最佳做法。基金组织的档案政策仍过紧，通过电子方式查阅已解密文件仍面临大量障碍。大约 40%的执董会成员和工作人员认为执董会会议记录以及其他文件的禁发期过长。机密和绝密文件的解密标准未予公开，缺乏透明度，文件解密仍属管理层特权。最后，基金组织外部有关利益方认为，由于未在执董会讨论前

39、公布政策文件，其对基金组织政策的影响力受到损害。16 14 基金组织和世行多国选区的平均规模为 10.9 个国家，在世界卫生组织、全球环境基金和联合国开发计划署，则分别为 5.6 个、7.6 个和 5.3 个国家。15 McCormick（2008 年）。16 见附件 4：透明度：披露和档案政策。最近研究结果显示，在 20 个国际组织中，基金组织的透明度排名第 8。另见共同信赖世界组织（2006 年）和（2007 年 b）。15 IV.对各治理机构的评估结果对各治理机构的评估结果 31.本章介绍对国际货币与金融委员会、执董会和管理层的具体评估结果。除了其它因素以外，我们针对以下问题总结了每个治

40、理机构的优、缺点：是否明确规定了每个机构的法定作用？是否与其他机构的作用有重叠？有无漏洞？是否可以调整结构或程序以便更为有效地发挥这些作用？各治理机构和个人是否对其行为和表现以及行动结果负责？治理结构有多大成本？各治理机构是否向有关利益方提供了发表意见的足够机会？A.国际货币与金融委员会国际货币与金融委员会 32.定位模糊。定位模糊。国际货币与金融委员会与其前身机构（临时委员会）一样，是理事会的咨询机构，其新闻公报不具法律效力，只是对理事们，间接地对执董们的建议。但实际上，执董们、管理层和工作人员将新闻公报的内容视为基金组织今后几个月的工作指南。这很自然，因为国际货币与金融委员会由基金组织理事

41、组成，执董和管理层的任命或选举同样也由理事们定夺。国际货币与金融委员会公报的模糊性限制了执董会和管理层对实施（或不实施）该委员会倡议负责的程度。国际货币与金融委员会的正式和实际作用和责任与其新闻公报的灰色地带不相称，影响了委员会的合法性，并有损问责制。另外，发展委员会的作用是就关键的发展问题向世行和基金组织理事们提供建议，但实际上只被视为主要涉及世行的工作，因此未获得基金组织执董会、管理层和工作人员足够重视。专栏专栏 1.部长级治理机构部长级治理机构 基金组织协定第二次修订本规定，可在理事会与执董会之间设置一部长级/行长级政治决策机构，该机构成员数目与执董会成员数目相同。其主席由成员推选。该机

42、构的任务是，除了“监督国际货币制度的管理和调整，包括调整程序的持续运作和世界流动性的发展变化”之外，还应“检查对发展中国家转移实际资源的进展情况”。该机构的成立必须获得理事会 85%多数票同意，但由于未获得足够票数支持，迄今未能设置。与执董会投票规定不同的是，该机构每位成员可以按其指派国或其选区每一成员国的票数进行投票。33.优势。优势。国际货币与金融委员会的作用尽管不够明确，但该委员会在基金组织治理中发挥着重要的作用。其每年两次会议具有推动性，可以促成妥协和就政策事项达成协议。会议结束时发表的新闻公报是一份协商一致文件，增强了 7 国集团、20 国集团或 24国集团等国家集团倡议的合法性，并

43、增强了对在基金组织中制定的政策的政治掌控。独立评估办公室对主要利益方的调查显示，他们对国际货币与金融委员会公报 16 的质量普遍表示满意；绝大多数成员国当局和执董会成员对委员会公报反映委员们的意见以及提供指导的清晰程度至少表示“相当满意”。17 34.缺陷和局限。缺陷和局限。评估结果还显示，一些重大缺陷减弱了该委员会对基金组织治理工作的贡献。首先，国际货币与金融委员会是咨询机构，不具备监督执董会或管理层的法律权力，因此无法对执董会或管理层实行监督。这是总体治理结构的一大漏洞。其次，国际货币与金融委员会会议作为实质性谈判论坛的作用非常有限，这不奇怪，因为它毕竟只是咨询机构，每六个月只召开几个小时

44、会议，许多部长/行长并没有准备参与谈判。第三，多数观察人士认为，国际货币与金融委员会与 7 国集团以及其他国家集团会议之间的联系增强了委员会的有效性，但也有许多有关利益方认为这影响了掌控感和问责制。他们表示，如果能增强掌控感和问责制并进一步显示 7 国集团极端重视国际货币与金融委员会的作用，各国代表团将为会议作出更好的准备，这有助于提高该委员会以及基金组织的有效性。35.程序事项。程序事项。与委员会成员晤谈结果显示，还存在若干程序性缺陷。首先，委员会主席可以大大影响公报的内容，有些障碍（尤其是有限的英语水平）限制了一些委员（或其代表）参与起草工作。其次，委员会缺乏公开和透明推选主席程序。第三，

45、会议形式影响了会议价值。接受采访的委员们认为，主要只对正职委员开放的早餐会为高级别坦诚交流看法和有时进行实质性谈判提供了宝贵机会。部长级官员参加午餐会的程度并不高，一些部长/行长认为全会往往流于形式，没有多大用处。关于委员会副手会，意见有所分歧。约有半数当局认为这些会议有价值，但 70%以上的执董会现任或前任成员认为这些会议没有多大价值。36.规模与成本。规模与成本。半数以上参与调查的当局表示，国际货币与金融委员会目前的委员数目实现了适当平衡，既考虑到了有效性，又兼顾了在代表权和合法性方面的需要。执董会成员和高级工作人员也持同样看法。此外，当局认为，尤其考虑到委员会会议是与其他一些活动交叉举行

46、的，这些会议费用并不过分。B.执董会执董会 37.本节论述执董会的主要优缺点。我们认为，执董会的行政管理职能与监督职能之间有矛盾。一方面执董会与管理层协同开展基金组织的日常事务，另一方面又要代表基金组织的股东发挥监督作用，这两者之间是有矛盾的。我们然后分析了执董会的结构和运作，并审查了执董会成员的能力和经验。最后，我们论述了问责制问题。17 多数工作人员称，公报至少有时提供明确指导，但同时约有四分之一的工作人员称，也许由于委员会无法就一些问题达成协议，公报很少能提供明确指导。17 38.优缺点。优缺点。执董会是基金组织合法性的一个重要来源。选区制避免了那些执董会/理事会拥有普遍代表权的一些国际

47、组织的瘫痪状况，同时为所有 185 个成员国提供了一定程度的代表权。执董会负责审查和批准几乎所有的战略和政策，并在制定这些战略和政策上发挥一定的作用。它往往还发挥了讨论国际货币与金融委员会提出的各项建议并促进成员国主动落实这些建议的作用。但执董会在治理领域发挥的作用存在若干缺陷。首先，执董会总体上对管理层和基金组织的监督很有限。其次，多数执董明确需要向本国当局报告情况，整个执董会并无工作表现自我评估机制，也并无任何机制来获得理事会对执董会作为一个治理机构表现情况的反馈。第三，与其他国际组织相比，执董会行政预算拨款占比看来较高。39.是执行董事会还是监督董事会？是执行董事会还是监督董事会？从一开

48、始，执董会的“处理基金组织业务”和行使“对管理层总体控制”任务即被解释成，执董会具有行政管理作用，主要处理基金组织的业务。这一解释与协定中“执董会”用语相符，并符合关于执董会“常驻办公”的规定。在初期，基金组织正式负责汇率安排平价制，执董与本国当局联络有限，所以，设置一个执行董事会也许是有必要的。执董们需要获得本国当局信任，经验丰富，并熟稔宏观经济分析。当时只有十二个执董，发挥行政管理作用是可行的。40.从形式上看，执董会仍像早年那样发挥着行政管理作用，但随着任务和业务以及基金组织成员国和工作人员人数的变化，18现在要发挥同样的作用已变得十分困难。执董人数已从 12 名增至 24 名。按现代法

49、人治理标准，24 位执董人数过多，无法有效发挥行政管理职能。19例如，在私人部门，执董很少超过 12 名，即使非营利机构的执董人数也越来越少。20与类似规模的其他国际组织相比，基金组织执董会规模较小，但其他国际组织执董会主要行使代表权和监督职能，并不从事行政管理。21鉴于 18 基金组织成员国数目翻了两番多，从 44 个国家增加到 185 个国家，工作人员人数增长了 6 倍多，从355 人增至 2600 余人。19 对决策和集体行为进行的研究显示，执董会要想发挥有效作用，执董人数不应超过 10 人，最多为 12人。一旦执董人数超过 12 人，参与质量就会下降，决策能力会萎缩，“搭便车”问题将会

50、增长。见Carter 和 Lorsch（2003 年）。20 据 2006 年 Spencer Stuart 美国董事会指数、英国董事会指数和意大利董事会指数，美国大公司（标普500）董事平均人数为 10.7人，英国最大的 150 家公司董事平均人数为 10.8 人，意大利蓝筹公司董事平均人数为 10.7 人。据独立评估办公室估算，2007 年日本最大 50 家公司平均有 13 位董事。另据BoardSource，从接受最近一项调查的近 400 家美国非营利机构来看，1994 年至 2004 年期间，董事中位数从 17 位降至 15 位。21 Martinez-Diaz（2008 年）比较了基