我 国 自 然 资 源 国 家 所 有 权 物 权 属 性 研 究 _ 黄 桂 琴.pdf

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1、第 2 9卷第3期2(X巧年6月石家庄仅济李陇李根Jou r na lo fShi jia zhua ngUniver sityo fEe o nom iesVol.29No.3J un.20(巧我国自然资源国家所有权物权属性研究黄桂琴(石家庄经济学院 法学院,河北 石家庄 0 50 031)摘要:我国自然资源 国家所有权的理论定位应为公共财产权,个人 既是所有者又是非所有者,构成了我国自然资源国家所有的基本矛盾。自然资源作为国有财产对法律的要求不是设定特别的保护禁区,而应是通过法律合理配置权利来增强自我健康发展的活力和参与市场竞争的能力。这一问题的解决只有通过回归自然资源所有权物权本来面目才

2、能实现。借鉴外国立法经验探 索我国自然资源国家所有权的可交易性,以实现我国自然资源所有权 的物权化。关键词:自然资源;自然资源 国家所有权;物权属性中圈分类号:伪2 3.2文献标识码:A文章编号:1(X)7石87 52以万)0 3扔7 1供1我国自然资源国家所有权的理论定位根据财产权的排他程度,可以把财产权区分为私有财产权、公共财产权和共有财产权等。如果法律将某项财产权利赋予私人支配,那么该人就对此项财产拥有私有财产权;如果某项财产杖利由多人享有,并由他们直接行使,形成 的是共有财产权;如果某项财产权利 由多数人享有,并由其常设机构来行使,就形成公共财产权。由此,我国自然资源国家所有权是公共财

3、产权。2我国自然资源 国家所有的基本矛盾及其基本矛盾的外化2.1个人既是所有者又是非所有者,构成了我国自然资源国家所有的基本矛盾我国民法通则第7 3条 规定:“国家财产属于全民所有。”社会全体共同拥有 自然资源是我国国家自然资源公共财产权的特征,这一特征同时决定了所有关系中的每一个人既是自然资源的所有者又不是自然资源的所有者,说他是 自然资源的所有者,是因为依照法律共同拥有即意味着每个个人都拥有 自然资源财产的所有权,这些所有权的集合构成共同拥有 的权利;如果每个人都没有所有权,也就谈不上公共财产权。另一方面,他又不是资源的所有者,因为在公共拥有的情况下,只有每个人所拥有的所有权同其他一切人的

4、所有权相结合构成公共所有权的时候,才能有效的发挥作用。作为个人,他既没有特殊的权利去决定自然资源的使用,也不能根据特殊的所有权去索取总收入的任何一个特殊份额。个人即是所有者又是非所有者,构成了我国自然资源国家所有的基本矛盾。2.2公有权主体与处在非所有者地位的公众之 间的矛盾是自然资源国家甭有基本矛盾的外化个人既是所有者又是非所有者,使得任何个人不能单独行使所有权,在此状况下,人们必须通过某种集体行动来行使并实现资源的公共所有权,需要设立一个常设机构,处理日常的自然资源事务。这种常设机构是代表和行使公共自然资源所有权的社会机构,他必须是统一的和惟一的,他是从全民中产生出来的,但又独立于任何个别

5、人;他来源于每个个别人的自然资源所有权,但又超越于每个个别人的个人所有权。我们可以把这种社会机构称为“自然资源的公有权主体”。在国有所有权体制下,自然资源的公有权主体就是国家。自然资源的公有权主体从每个个别人身上独立出来形成统一的公有权主体的过程,也正是公共所有权主体基本矛盾的“外化”过程。作为自然资源公共所有权惟一代表的社会机构一旦形成,自然资源公共所有权的基本矛盾就取得了一种对外的形式。这时相对于自然资源的公有权主体的其他人,收稿日期:2以场一0 3一巧作者简介:黄桂琴(19 63一),黑龙江虎林市人,.法学硕士,教授,毕业于中国政法大学,研究方 向为民法、环境法学。37 1不再是自然资源

6、 的所有者,而只是劳动者、经营者或消费者;不再处于资源的所有者的地位上,不再履行所有者的职能,而只是履行其他经济职能。另一方面,在与自然资源相关的活动中,只有自然资源公有权主体惟一的处于所有者的地位上并行使公有权职能。这时,任何个人或集团,只有作为自然资源所有权主体的代表,以他的名义才能是自然资源所有权的真正行使者;而作为个人或集团,他或它只是非所有者。这样,国家所有权的基本矛盾,外化为公有权主体与处在非所有者地位的公众之间的矛盾,即国家和个人、社会组织的矛盾。川3自然资源国家所有权实际运行中及立法上存在的问题3.1自然资源国家所有权实际运行 中存在的问题如前所述,自然资源国家所有权本质上是公

7、共所有权,个人既是所有者又是非所有者是公共所有权的基本矛盾。由于自然资源国家所有权基本矛盾的存在,使得任何个人不能单独行使所有权,需要设立一个常设机构来行使,自然资源作为国有财产,其常设机构只能是国家。按照物权法定原则,所有权的主体和客体都必须是确定的,而自然资源国家所有权的主体无法明确确定,因为在实践中自然资源国家所有权实际上是由各级政府或者政府的各个部门行使,由于地方利益和部门利益 的存在,所以在自然资源国家所有权的主体上其实是存在着多个利益主体。自然资源 国家所有权中的国家只是表面上的主体,真正的所有权人并不是“国家”。自然资源国家所有权概念本身存在的缺陷及其基本矛盾的存在,使得自然资源

8、国家所有权在运行中出现以下问题:3.1.1不同利益主体间的矛 盾及代理人问题随着经济体制改革的深人,在国家及国有单位层面上,出现了自然资源利益享有者非单一化或独一化现象,也就是说,国家所有权主体的惟一性,并不意味着国有资源或全民财产只能由中央政府意义上的国家占有、使用、收益和处分。按照我国宪法第2条和第 3 0条的规定,我国依行政区域划分国家权力为中央级、省级、市、县级和乡镇级四级。这四级人民政府对国有 自然资源而言,不能都是所有者。有学者认为,中央政府在这里是中央人民政府,与国家是一对一的关系。闭因此,自然资源 国家所有权,只能是中央政府所有权,地方各级政府无所有权。但地方各级人民政府各因其

9、所处地域优势,各据其权力分散之特征,通过占有自然资源取得实际的所有者之利益。国家所有权概念本身,潜藏着中央政府和地方政府对利用自然资源的地方利益与外地利益、全局利益与区域利益的内在矛盾。国家是个抽象的集合体,要切实行使自然资源的所有权,国家必须把这一所有权委托给中央政府;而中央政府不可能直接控 制那么多的自然资源,所以又必须委托给中央政府各部 门和各地方政府去管理;各部门和各地方政府又不可能事无巨细地全面控制和管理这些资源,他们必须寻找代理人去行使。然而,国家和他的各级委托代理人都有着不同的行为目标,国家的行为目标是社会福利的最大化,就是要保证自然资源不被破坏,不流失,并被有效地配置到社会的各

10、个环节。显然国家的目标和自然资源的终极所有者的目标是一致的,它从整体上平衡、协调了具体个人的利益和要求,从全局上体现了大家的自然资源利益。在国家机构中,最能体现国家利益的是权力机关,但它不能直接行使自然资源的所有权,而必须把它委托给行政机关,即中央人民政府去行使,而中央政府虽然不得不考虑国家的利益要求,但它也得考虑本部 门的利益,所以,其行为目标与权力机关必然有差异。同样中央政府各部门、地方政府与中央政府的行为目标也不尽相同。从国家到 中央政府,又到中央政府各部门、地方政府,直到 自然资源的具体代理人,期间必然经过很多环节,每个环节的代理人与他的委托人的利益目标都要存在差异。各级代理人与国家的

11、利益目标可能差异会越来越大,形成“剪刀差”。其最末一级的代理人与国家的利益目标差异可能会最大。这样,就存在着代理人行为严重背离自然资源公有权主体和终极所有人利益的可能。所以,国有自然资源所有权 中,国家所有权概念本身,潜藏着 中央政府和地方各级政府对利用自然资源的地方利益与外地利益、全局利益与区域利益、整体利益与部分利益的矛盾。最终导致国有自然资源所有权的虚置和条块分割。3.1.2各级政府的公共职能和所有者权益相混淆问题首先,是将行政许可证作为附随物与自然资源物权一并交易,这种交易看似方便了自然资源物权交易,减少了政府对 自然资源物权的管束,但却降低了自然资源物权交易的质量与效力,也降低了行政

12、权力的威信。许可证是行政权对自然资源物权交易的边界限制,它表明 了政府对自然资源最权威的管理。行政权行使与 自然资源物权交易是不能相互替代的。其次,许多自然资源物权法律制度安排不可操作,而是把操作性制度让给政府行政性规则安排。自然资源物权法律制度的让步,便是政府行政制度的推进。自然资源物权制度的安排成为政府部门或集团选择,而不是公共选择,以部门和集团利益为372支点,甚至成为政府设租和寻租的手段。可能带来政治信念的满足,却不能带来资源产业经济增长与发展的结果。自然资源物权制度不是行政制度,也不能按行政权运作的目标进行制度选择与安排。政府无资格更无能力对自然资源物权制度进行选择。因此,改变现行

13、自然资源法由政府或政府部门为主体的委托授权立法体制,应该是第一位的。毫无疑问,提高 自然资源效益的有效途径是市场化经营。但行政权力介人的结果导致的只能是非市场化经营,这也是我国自然资源经营效益不高的体制根源。从法理的角度来考察,国家基于公共利益而产生的公共管理权力属 于传统“公法”的范畴,而所有权历来都是“私权”的典型代表,公共管理权力和所有权因其代表的理念和价值取向不同是无法融合和交叉的。因此,之所以长期以来 自然资源的国家所有权的实际效果不尽人意,就在于在对 自然资源所有权的定位和行使上与国家的管理职能纠缠不清,互相影响,以致于自然资源管理和所有权的运作都没有达到预期的效果。所以,在市场化

14、条件下,要使自然资源的国家所有权能在经济上真正得以实现,必须把国家对资源的行政管理权和资源的所有权进行剥离,各司其职,各尽其用。3.2自然资源国家所有权在立法上存在的问题我国民法通则对 自然资源 国家所有权的规定限制了其造 血 功能,立法应当以实际为 基础,川国家所有权的立法实际上是各类财产本身,.而不是其他。然而由于受传统所有制理论的影响,民法通则.不仅把所有权按所有制的性质加以分类,国家所有权也因其全民所有的政治意义而被赋予了至高无上的法律地位。民法通则少第7 3条规定:“国家财产属于全民所有。国家财产神圣不可侵犯,禁止任何组织或者个人侵 占、哄抢、私分、截留、破坏。”由此可以看出只要是国

15、有财产,不论是为行政机关使用还是为企业经营管理,都居于神圣不可侵犯的法律地位。为了保证国有财产的优越地位,民法通则在其使用 和处分上也作了严格限制。国家所有的森林、草原、滩涂等自然资源,由全民所有制单位和集体所有制单位行使。在处分上自然资源国有财产不得买卖、出租、抵押或者以其他方式非法转让,这种禁止不仅包括所有权,也及于 开采权、使用权和承包经营权。当然,资源环境法对此已有改变。在所有权趋于价值化和物以利用为中心的今天,民法通则这种纯粹为保护而保护的作法破坏了自然资源的造血功能。阁4借鉴外国立法经验探索我国自然资源国家所有权 的可交易性自然资源 国家所有权静态效益的实现,只是保证了国有自然资源

16、财产权的保值和不被损害,而自然资源国有财产的价值增加和效能提高却需要在动态流转中才能得以实现。另所有权支配的完整性也必然要求所有权交易的完整性,因而也就决定了自然资源物权交易应该有所有权的交易,即完全物权的交易。这就对物权法提出了一个要求:对 自然资源国家所有权进行可转让性设计。4.1国外的国家财产所有权分类立法制度在国家所有权的立法上,国外 自古代社会开始就采取了分类立法的方法,并延续至今,由此形成了几种风格各异的立法模式。古罗 马的交易物与非交易物分类立法模式:古罗马按照物能否交易为标准将其划分为交功物和非交易物。非交易物又按照调整规范的不同区分为人法物与神法物,前者由人的规范调整,后者由

17、神的规范调整。人法物由三部分组成:空气、阳光、海洋等供人类共同使用,为没有权利主体的共用物;公路、河川、监狱等属于国家所有,由全体罗马市民共同享有的公有物;斗兽场、剧场、浴场等属于市政府所有,供本市的人共同享有的公法物。神法物也分为3个部分,即土地、教堂、庙宇等供奉神灵所用的神用物,棺材、坟墓、殉葬物等安葬亡魂的安魂物,城市的城墙、城门、土地的界址等由神所保护的神护物。古罗 马对非交易物的人神划分吸引了后人更多的 目光。但我们认为古罗 马所有权分类立法精髓是物能否交易。这种根据物的自然特性和社会属性所进行的资源配置,为后来的国家财产所有权的分类立法提供了蓝本。意大利把国有财产划分为两大类即可处

18、分的国有财产和不可处分的国有财产。可处分的国有财产所有权的民法调整方法 同私人财产并无差异。受民法典中物权变动取得时效和占有等一般规则的约束。不可处分的国有财产由公共财产和其他不可处分的国有财产组成,公共财产包括河川、海岸、道路、文化历史遗产、国防建筑物、公墓和集市等。其他不可处分的国有财产主要是指自然资源、文化历史物品、军事设施、公共机构、办公设施等。不可处分的国有财产含有公法成分,其所有权在民法上是不完全的,这种不完全性或者公法成分的含量与财产的公益性程度有关,公共财产是全体意大利市民生存所必须的共同利益,应当受到严格的法律保护,“除在有关法律规定的范围以内,按照法律规定的方式进行操作以外

19、,不得转让公共财产,不得为第三人的利益在公共财产上设定负担。”法国的公产私产分类立法模式 由于受罗马法影响,法国的物权法将国有财产区分为公产和私产。195 7年法国国有财产法第2条规定:“国有财产中,由于本身性质或 由于政府指定的用途而不能作为私有财产的属于公产。其他财产属于私373产。”对于公产的法律性质,法国的法律界存在争议,一种意见认为公产所有权是民法上的所有权,另一种意 见认为公产所 有权是行 政法上的所有权。6J我们认为所有权存在完全的和不完全的两种形态,初始的所有权是一种完全状态,公产所有权是一种特殊的不完全所有权,它虽然在取得上可以通过公用征收征调,在使用上追求社会效益,在保护上

20、不得转让,但其实质还是民法上的所有权为了公共利益作了部分行政修正,并没有从根本上改变其私法性质,这也是各国以民法作为普通法来调整公产所有权的原因。分析上述国家财产所有权分类立法我们可以看出:古罗马和意大利是从国有财产处分上的不同进行分类立法的,法国则是从国有财产使用目的上的差异分类立法的。尽管上述关于国有财产分类的立法标准各不相同,但其分类立法的结果却是一致的,即非交易物、不可处分物、公产和公用财产都是供公共机关和公众使用的国有财产,其所有权的法律特征是无偿使用不能转让和用途变更审批等。交易物、可处分物、私产和非公用财产都是为营利目的进行经营管理的国有财产,其所有权的显著特征是法律地位平等。川

21、4.2借鉴外国立法,我国资源性国家财产所有权也可以尝试进行不可转让 与可转让的区分.进行国有自然资源贪产化改革在我国自然资源所有权并非绝对不能转让,从法律的规定来看有两种情况:第一种,矿藏、水流的所有权属于国家,不能转让;第二种,森林、山岭、草原、荒地、滩涂等 自然资源的所有权属于国家和集体,国家和各集体组织之间以及各集体组织之间转让这些自然资源的所有权已具有法律上的可能性。而自然资源国家财产在开发使用中存在的所有权虚置、无偿开发利用、没有竞争机制等种种问题,s J 已使部分 自然资源所有权的转让具有现实必要性。自然资源利用效率的提高取决于自然资源的全社会配置和在开发使用中引人竞争机制,这是国

22、有 自然资源资产化改革的核心。参考文献:1)(2董朔战.论中国自然资源产权制度的变迁(EB/o L.ht t P:/w w w.enkine L3王劲松.中华人民共和国政府与政治(M.北京:中共中央党校出版社,19 95.1.(4梁彗星,陈华彬.物权法M.北京:法律出版社,1997.5.5【7韩玉斌.国家所有权分类立法研究 A.王利明.物权法专题研究(上)版社,2(X)2.2 34.6王名扬.法国行政法M版社,198 9.2 98一30 0.8谢次昌.国有资产M)l望)7.279.M.北京:长春:吉林人民出中国政法大学出北京:法律出 版社,St udyont heRea lRightAt t

23、r ibuteinNa t iona lowner shiPf orNa tur al Resour cesinChinaHUA NGG ui一qin(S hi jia Zhua ngUniv er sit y o fEeo no mie s,Shi jia zhua ng,Heb ei0 5(X)31)Abstract:T heor etiea l lyt heo w ner shipo fna tu耐r es our ce sinChin asho uld belongt opubliepr o拌r t yr ig ht,a nda nindividua leit herea nbeaPr

24、 oPr ieto rorea nn otb eapr opr iet or,w hieheon st itute sba siea ntinom ie sf o rt heow ner shipO fnat ur a lr es our ces.Asst a te一o w nedPr oPer t y,thena tu司r es ou r ce sdonotr eques tla wt oPutt hemin tosp eeia lPr o-te et io nf ie l d,butt heys ho uldb er e a s o na b lyde P loyed byla wtoen

25、 ha ne et hea b ilit yo fs班deve扬pme nta ndm出玉etcompetitionT hispr ob lemea nbes olvedonl ybyr e t u而ngthen atu ra lr es o ur ce so w n er shipr ea lr ig htt oit sor ig in a lpu卿s e.Inor de rt opr obeint ot hema rketa blef ea t ur eo fna tion a lo w ner shiPf ornatu ra lr es our ce sinChina,weshoul dtakeref e r en eeo ff or ei,leg is la t ione却er ie n e e50a stor e 习iz et her e a lr ig hto fna t io na lna t ur a lr es o u r ceo w n-er shi P.Keyw ord s:na tur a lr es our ce;n a tiona low ner shipofnat ur a lr es our ce;r e a lr ig htatt r ibu te(资任编辑吴星)374