整体性治理模式的组织创新.pdf

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1、?作者简介 翁士洪,复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业研究生。?收稿日期 2010!02!20整体性治理模式的组织创新翁士洪(复旦大学,上海?200433)内容提要?创新政府治理模式,形成有效的管理与协调机制一直是政府和学界非常关注的问题,也是各国政府改革的共同方向。政府治理模式的创新必然导致组织的创新。在西方,随着信息化、数字化技术的普遍使用,已经兴起了与信息时代相适应的政府治理新模式,即整体性治理,它主要是针对新公共管理带来的碎片化、空心化政府等一系列问题而提出,强调整体与合作,不再围绕特定功能建立组织,而是以结果和目标进行组织设计与创新。整体性治理模式的组织创新主要体现在以协同为

2、特征的组织形态、以结果为导向的组织目标和以整合为核心的运作机制,同时强调官僚制的组织结构基础。这对于中国的行政改革具有非常重要的借鉴意义。关键词?政府治理模式?组织创新?整体性治理中图分类号#D035文献标识码#A文章编号#1008-6323(2010)02-0005-05?创新政府治理模式,形成管理与协调的各种有效机制是各国政府改革的共同方向,但西方国家的政府治理先后经历的两种模式,无论是传统公共行政模式还是新公共管理模式,都带来社会治理的碎片化和政权体系内部的分裂等一系列问题,于是,随着信息化、数字化在西方的普遍使用,兴起了与信息时代相适应的新的政府治理模式,整体性治理模式开始在西方国家复

3、兴。政府治理理念和模式的变革与创新必然导致组织形态、目标和机制的变革与创新。整体性治理模式的组织创新主要体现在组织形态以协同(joined-up)为特征、组织目标以结果(out?comes)为导向和组织运作机制以整合(integration)为核心,同时,强调官僚制的组织结构基础。一、基本概念:整体性治理模式和组织创新(一)整体性治理模式现代以来,西方国家的政府治理先后经历了两种模式,即传统公共行政模式和新公共管理模式。传统公共行政模式或者说传统官僚制兴起于 19世纪末 20世纪初,是与工业社会和工业文明或工业化进程中的国家相适应的一种政府管理模式,针对传统公共行政模式的缺陷,20世纪 70年

4、代末西方兴起了轰轰烈烈的新公共管理改革,影响至今仍然非常之大。新公共管理模式是与后工业社会和后工业文明相适应的一种政府管理模式,它采取企业管理理论和实践经验,强调私有化、市场化和合同外包,追求绩效和 3E。但无论是传统公共行政模式还是新公共管理模式都带来社会治理的碎片化和政权体系内部的分裂等一系列问题,面对许多社会问题,如危机管理、环境保护、青少年犯罪、土地资源管理和健康等,它们无法提供最佳方案。1990年 Andrew Dunsire提出了整体性治理(holistic governance)概念,但最早公开表述论证整体性治理的则是佩里 希克斯。此理论的提出主要是针对新公共管理带来的碎片化、空

5、心化政府等一系列问题而言,强调整体与合作和信息时代背景。最近西方国家尤其英美两国更多受整体观的影响,加上社会现实需要,要求%从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合。&1于是,随着信息化、数字化在西方的普遍使用,兴起了5四川行政学院学报 2010年第 2期?行政改革与实践与信息时代相适应的新的政府治理模式,整体性治理模式开始在西方国家复兴。%在长达二十年之久的新公共管理改革之后,在现代公共部门的第二轮改革中,改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府(WOG!whole of government)。这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先

6、锋的盎格鲁-撒克逊国家非常明显,而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。&2虽然,整体性治理是个仍处在发展中的模式,并无统一定论,涵盖了很多概念,比如整体性治理(holistic governance)、整体性政府(holisticgovernment)、整体政府(WOG-whole of government)、协同型政府(JUP-jointed-up government)、水平化管理(horizontalmanagement)、跨部门协作(cross-a?gent collaboration)、跨边界 问题(cross-cutting is?sues)、整体性视角(ho

7、listic view)等,但它的出现有其必然性,正如一英国学者所言:整体性治理的探索现在可能已准备就绪,它是 21世纪政府改革最鲜明的特征,就象 20世纪末新公共管理和%再造政府&所带来的变革一样。(二)组织创新(organizational innovation)一般认为,熊彼特是创新理论的首创者,他认为创新是将一种从来没有过的,关于生产要素的%新组合&引入生产体系。组织创新就是其中的重要内容之一,组织创新可分为三个主要类型:组织结构创新。(组织过程创新。)组织体系创新。因此,政府治理理念和模式的变革与创新必然导致组织形态、目标和机制的变革与创新。传统公共行政模式和新公共管理的功能性组织在

8、现代公共服务中产生了高消费、短期思考、缺乏协调与合作等问题。为了克服这些缺陷,%整体性政府&改革不再围绕特定功能建立组织,而是以结果和目标进行组织设计与创新。3彭锦鹏列出它与传统官僚制和新公共管理三大模式组织的区别比较:(见下表)典范管理理念运作原则组织形态成果检验权力运作运作资源政府服务项目传统官僚制公共部门形态功能分工层级节制公务预算集中权力大量人力提供各种服务新公共管理私营部门形态部分整合专业管理竞争单位分权信息科技强化掌舵能力整体性治理公私央地结合政府整合网络服务整合预算扩大授权网络治理政策整合问题?资料来源:彭锦鹏,全观型治理:理论与制度化策略,台湾,政治科学论丛,2005(23)二

9、、整体性治理模式的组织创新整体性治理模式的组织创新主要体现在组织形态、组织目标和组织的运作机制上,以下将从这三个方面分别进行论述。(一)整 体性 治 理模 式 的组 织 形态:以 协 同(jointed-up)为特征传统公共行政模式和新公共管理都无法解决跨边界问题(cross-cutting issues),而这正是整体性治理模式的优点所在,它所依赖的组织形态以协同为特征。从结构的或工具的角度看,整体政府一般被看作是有意识的组织设计或机构重组,4最终形成了一种整体性运作的组织模式。这一角度是基于这样的假设:政治和行政领导往往把公共部门的结构设计作为实现公共目标的工具。就整体政府而言,其目标就是

10、促进各政府组织更好地团结协作。挪威学 者 Tom Christensen 和Per Lgreid 借 用 A llison,M arch和 O lsen关于组织的制度模式总结出整体性治理模式的两种基本组织形态,即等级式和协商式。就等级式而言,政治与行政领导是同质的,在对公共组织的设计和重组问题上容易达成一致。因此,关键就在于为整个政府组织建立相应的组织架构。整体性治理模式的选择之一是采取积极的自上而下的方式推动整体性治理模式的政府改革,如布莱尔政府在英国采取协同型政府(JUP)和整体政府(WOG)的做法。另一种选择是强化或恢复中央的权力,这包括从横向与纵向两个维度:纵向即中央对更多的下属机构实

11、施控制,横向即促进中央各部门和专业机构的团结协作。等级式的另一个做法是,由首相或内阁建立新的组织机构以加强政府部门的合作,如新内阁/部委委员会,部际/内或局际合作机构、府际委员会、核心机构,联合小组、高层网络组织、特别工作小组、跨部门计划或项目等。整体性治理模式中相当重要的一点是强调打破传统的组织界限。6行政改革与实践?四川行政学院学报 2010年第 2期协商式组织结构形式成为现代横向组织管理和网络化治理的典范。协商式改革是基于组织结构的差异性而非同质性,它认为处于同一层级、地位相同的组织主体各不相同。公共机构本身具有内在的差异性,不同机构有不同的组织架构,承担不同的角色和职能,有不同的利益追

12、求 5。它们与包括私营部门在内的主要利益相关者的关系也存在差异性。协商是整体性治理模式的政府的应有之义,不管是内阁内部的协商,参与跨部门的特殊任务、计划或项目的各部之间的协商,还是联合提供服务的专业机构之间的协商都包括在内。(二)整体性治理模式的组织目标:以结果(out?comes)为导向整体性治理模式目标是取得公共利益和责任,整体性治理是为了能为我们的社会提供更低成本和更好的社会效果及更有效的服务。Peter J.Laugharne指出,整体性治理努力将为复杂而且常常分散化的治理中各机构和层次实现共同的目标:为越来越有鉴赏能力的公众提供高质量的服务。波利特归纳为:消除不同政策间的矛盾,因而直

13、接致力于提高政策、效率。(通过消除不同项目间的矛盾和重复来更好地使用稀缺资源。)促进某一特定政策部门内不同人员之间的合作与观点的交流,从而产生工作的%协同或增强作用&,或更好的方法。从对公民们有益的视角来提供更为整体的或%无缝隙的&服务。希克斯等学者从结果导向出发,提出%整体性治理&组织模式的政策、顾客、组织和机构四个层次的整合目标。整体性运作的一个中心的、正式的目标是更有效地处理公众最关心的一些问题,考虑在四个关键层面(政策、顾客、组织和机构)的每一层面的目标是有益的。在最高的层次上,目标是改进结果,为了做到这一点,就有必要整合许多过程;在最低层次上,要做的就是将所有使用某种输入的活动结合起

14、来。(见表 2)表 2?整体性治理模式的组织目标强调的层次输入转换能力输出结果政策目标政策连续性更好的政策管理更高的服务供给质量更有效的治疗、舒缓或预防,对顾客更多的控制顾客目标鼓励公民或用户提出看法和参与顾客更多地接受服务提供全面的、更容易得到的服务更多的公共合法性,社区建设组织目标避免重复,减少冲突,分担风险管理,知识最大化成本-效益对输出更多的控制结构目标平衡资源或投资行政控制的转移对相关机构的输出更多的控制资料来源:Perri6.TowardsHolistic Governance:The New Refor m Agenda.N ew Yor k:Palgrave,2002,p47.

15、?(三)整体性治理模式的组织运作机制:以整合(integration)为核心希克斯认为,整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题,整体主义的对立面是碎片化,而不是专业化。整体性治理的一个重要概念是整合,但与整合又有所不同,对于政策、管制、服务和监督等所有层面上的整体性运作体现在三个方面:不同层次或同一层次的治理进行整合,(功能内部进行协调或少数和许多功能之间进行协调,)可在公共部门内,也可在政府部门与非政府部门或私人部门之间进行整合。总体上讲,把纵向和横向的结构统一起来需要同时改变新公共管理的两个典型特征,即分权和碎片化。Halligan强调,澳大利亚的第二轮改革就把横向协作和中央重新集权

16、结合了起来。%整体政府也包含着中央集权的成分,因为是由中央的行政机构负责政策的方向和原则,不管是在本系统还是跨部门。其结果是分权化的延缓,以及中央和职能部门之间的重新平衡。&6%整合&(integration)是%联合&方式在组织功能上实现协调(coordination)与合作(cooperation)的产物,它是%整体政府&改革中组织创新基本内涵的集中体现。希克斯提出%整体性治理&组织模式的政策、顾客、组织和机构四个层次的整合运作机制,他认为一个机制中的%输入&可以在整合目标中成为%结果&的支持,因此,没有必要在每个机制中找寻一个适合所有关系的要素。通常一个整合策略及目标需要使用几个或多个机

17、制。反之,一个机制也可以用来支持一个或几个目标。设定目标,连接整合的维度(输入、转换能力、输出和结果)和选择恰当的机制构成了%整体性治理&组织运作上功能整合基本框架。(见表 3)7四川行政学院学报 2010年第 2期?行政改革与实践表 3?整体性治理模式的组织运作机制重点输入转换能力输出结果政策机制政府间或部门的政策小组、重新筹措资金或资金补助、跨部门开支审查、免除管制、立法授权、技术支持、重新划分资金、政策协调小组政府间论坛、政策数据的获取和管理的整合政府间或部门的审计、绩效监督政策协调小组、跨学科研究顾客机制共同磋商、调查共同的公民宪章、共同的使用者反馈系统一站式服务、个案讨论会、个案管

18、理、集中 的顾客 信息、灵活的分散的筹资对结果的共同衡量、共同评价每一参与者对每一结果的贡献、个案管理、个案讨论会、集中的顾客信息组织机制跨政府信息系统、交叉培训、共同规划、重新组织、公开规划建立新的协调机构、共同的预算、共同的人员组织、整合的信息系统、重新组织整合的审计、基本标准和绩效、监督、加强的人事管理结构机制同一服务场所、跨组织信息系统、共同计划、共同的人事安排、共同的承诺、共同的预算、共同的人事管理机构外工作人员共同检查、共同监督、机构间协议、共同计划、共同的人事管理、共同培训?资料来源:Perri 6.TowardsHo listic Governance:The N ew Ref

19、or m A genda.N ew Y ork:Palgrave,2002,p50-52.?在此基础上,英国学者 Tom Ling对西方各国改革的实践与经验进行理论总结,形成了实践的%协同型政府&组织模式。图 1中%协同型政府&组织模式中新的组织结构,新的责任和激励机制、新的组织工作方式和新的公共服务供给方式代表了一种既不同于传统的官僚制又不同于市场化的一种新型管理趋势。M aio从这一管理趋势出发具体阐述了%协同型政府&组织模式在公共服务供给中的四个作用领域和三项支持技术。%四个作用领域&即%4W&:同一政府层级中%整合&服务发生的预期是什么?跨层级%整合&地方政府和中央政府的相关责任是什么

20、?跨流程等级%整合&政府政策与执行的含义是什么?连接政府与私人部门的纽带是什么?%三项支持技术&即交互的、协作的和一体化的技术。通过这些技术可以有效地影响公共政策,实现其过程、数据与应用的一体化。联邦、州、城市政府、地方政府以及私人机构和部门,必须专注于某一公共政策的目标,并且在四个领域中协同地发挥作用。在这些作用领域中广泛地运用三项支持技术,将形成一种更加完善的%协同型政府&组织模式。(四)整体性治理模式的组织结构基础:强调官僚制组织结构基础整体性治理模式的组织创新所强调的基础结构仍是官僚制组织结构。该模式是在反对新公共管理的碎片化组织结构基础上发展起来的,其政府治理的根本的组织结构仍是官僚

21、制,权力仍是政府行动的基础。即使它依赖于网络结构形式也离不开官僚制的组织结构基础,库珀认为权力或甚至是原始的政治权力是行动的基础。%从权力转向合同并不意味着政府部门的终结。恰恰相反+&7%作出合同决定的政治过程、用来达到这一目的的拨款,以及用来监督合同运作的问责技术来自垂直的、以等级权威为基础的过程。&8戈德史密斯则认为,%网络化治理的一个巨大的障碍是:政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府而不是为网络化政府模式设计的。&9邓利维也强调数字时代的治理是以官僚制作为基础的官僚仍然是数字时代的治理是的一个组织载体,%这既与新公共管理有了一个重要的区别,也与一些对官僚制的批评比如比较有名的新公共服

22、务有了一个重要的区别。&108行政改革与实践?四川行政学院学报 2010年第 2期三、整体性治理模式组织创新对中国政府改革的借鉴意义%整体性治理&改革在批判与继承传统官僚制组织与新公共管理%企业家政府&组织的基础上,结合当代政府管理面临的新问题,不断地进行组织创新,形成了一种%整体性治理&的组织模式及方法,开辟了后新公共管理背景下政府改革的新视野。但整体性理念其实很早就有,正如希克斯所说,在政府中对协调和整合的强烈愿望远非新鲜事,政府机构之间的合作、协调或整合,不管它被叫做%协同性的、整体性的还是整合的或协调的,所有这些都一直被政府看作是所要追求的目标。&但是,在强调整体性治理模式具有积极性的

23、组织创新价值的同时,也必须看到这一模式的实现还有赖于一种恰当的组织载体,它仍然在强调官僚制的组织基础,而这正是新公共管理所反对和要摒弃的,如果整体性治理模式不能提出更好的取代官僚制形式的组织模式,其说服力和实际价值就大打折扣。或许可以依靠信息技术的高度发展,利用虚拟化、网络化的电子化政府来克服这个实际组织载体的局限性,但这正好提出了整体性治理模式目前面临的第二个问题,即整体性治理模在相当程度上取决于信息技术的发展。对于中国而言,这种组织结构和信息技术尤其后者的局限和束缚是非常大的,目前在思想准备上、行政文化变革上以及人员技术上都面临巨大问题,可以说基本上还没有具备这种政府治理模式所要求的条件。

24、因此,直接采纳西方的整体性治理模式不仅不能也不行,但作为前瞻与引导,我们应该从中看到行政改革的成功之道,这对于中国的行政改革具有非常重要的借鉴意义。有四组因素可用来解释各国行政改革努力的成功或失败:其一,不同国家在改革的抱负上有显著的差异。英美两国的领导人在推行行政改革的抱负都是非常值得赞赏的,尤其英国。其二,结构要素:这是有关总统制和议会制比较的经典课题,基本看法是总统制是一种复杂的结构,由于需要征得立法和行政双方的同意,改革的可能性将大大减少;而英国之所以能推动改革,部分原因在于议会制下的领导人能将其意志强加给政府。此外公共部门具有的非正式特点越多,改革的难度越大。最后,官僚制本身的性质会

25、成为改革的结构性障碍,如美国许多部以下的组织都很有权,因此要改变这个体制就变得更加困难,英国政府能够把它的各种权力下放给相对自治的组织,然而这种做法也造就了一帮与社会群体有着更为明确关系的组织,而且政府部门还可能会被组织所,俘获,甚至给予执行机构准独立地位也会使后续的变革更加困难。其三,环境因素也可影响行政改革的执行能力。其四,策略:被选择用来实施改革的策略也会影响政府的改革发挥预期功效的能力。因此,当前中国的政府改革,要充分考虑并优化这些重要因素,%既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病,提高对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的复杂问题的应对能力,又要调整与社会和市场的横向

26、关系,以政府为纽带,发挥其战略协作的作用,构建政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。&(注:本文系国家社会科学基金重点项目(批准号 06&ZD024)和 上 海 教 委 科 创 基 金 重 点 项 目(09ZS06)阶段性成果)。参考文献:1 竺乾威:从新公共管理到整体性治理,中国行政管理,2008(10).2 Tom Christensen.Per Lgreid.后新公共管理改革!作为一种新趋势的整体政府 J中国行政管理,2006(9)。3Perri 6.Holistic Government M.Demos:9BridewellP lace,1997.4 Egeberg,M.(20

27、03).How bureaucratic structurematters:An O rganizationalPerspective,InB.G.Peters and J.P ierre(eds).,Handbook of Public Administration.London:Sage.5 M arch,J.G.and J.P.O lsen(1983).O rganizing Politi?cal Life:What Ad m inistrative reorganization Tells Us About Govern?ance.American Political Science

28、Rev iew,77 2:281-296.6 Halligan,J.(2005).Public SectorR efor m.InC.AulichandR.W ettenhall(eds.),Howard Second and Third Governments.Sydney:University ofN ew SouthWales P ress.7 菲利普 库珀,.合同制治理/,竺乾威等译,复旦大学出版社,2007年,第 51页。8 菲利普 库珀,.合同制治理/,竺乾威等译,复旦大学出版社,2007年,第 13页。9 斯蒂芬 戈德史密斯等,.网络化治理/,孙迎春译,北京大学出版社,2008年,第 19页。10 竺乾威主编,.公共行政理论/,复旦大学出版社,2008年,第 495页。责任编辑:郭从伦9四川行政学院学报 2010年第 2期?行政改革与实践