2022年关于现行海关稽查制度的几点思考.doc

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1、关于现行海关稽查制度的几点考虑【内容提要】作为海关监管的连续，海关稽查制度现己成为现代各国海关普遍施行的行政执法手段，并在各国的海关立法中都已成为一项根本的监管制度。1994年，我国海关借鉴国外海关的经历，开场探究建立海关稽查制度。推行海关稽查制度是海关监管体制的一项严重变革，也是建立现代海关制度的重要标志之一。十余年来，稽查制度获得了骄人的成绩，海关稽查在扩大海关力，在查错、防弊、处分、标准、教育、引导等方面发挥了职能作用，为促进经济开展做出了宏大的奉献。但是应该看到，由于稽查制度本身在开展过程中带有一定的个性化甚至是试验性质的特点，整体化和体系化程度欠缺的缺点一定程度上制约了海关稽查业务的

2、开展。面对越来越高的要求，本文以稽查业务工作人员的视角，从微观角度考虑现行海关稽查制度。【关键词】海关 稽查制度 稽查条例作为海关监管的连续，海关稽查制度现己成为现代各国海关普遍施行的行政执法手段，并在各国的海关立法中都已成为一项根本的监管制度。1994年，我国海关借鉴国外海关的经历，开场探究建立海关稽查制度。1997年1月以来，推行海关稽查制度是海关监管体制的一项严重变革，也是建立现代海关制度的重要标志之一。十余年来，稽查制度获得了骄人的成绩，海关稽查在扩大海关力，在查错、防弊、处分、标准、教育、引导等方面发挥了职能作用，为促进经济开展做出了宏大的奉献。但是应该看到，由于稽查制度本身在开展过

3、程中带有一定的个性化甚至是试验性质的特点，整体化和体系化程度欠缺的缺点一定程度上制约了海关稽查业务的开展。面对越来越高的要求，本文以稽查业务工作人员的视角，从微观角度审视现行海关稽查制度。 目前，我国海关在系统性，习惯性、开放性、现代性和国际趋同性方面与国外存在着不小的差距。现行海关稽查制度作为海关监管业务的重要组成部分，获得的骄人成绩有目共睹。但是由于海关稽查制度客观实际不断开展的需要，现行海关稽查制度在自1994年我国海关稽查制度推行以来，海关稽查部门在保障国家税收。维护进出口秩序，促进贸易效率的提高，打击走私偷逃税行为方面发挥了重要的作用。与此同时，我国海关稽查法制建立也初具规模。依照海

4、关法的规定，先后制定了海关稽查工作暂行规定等一系列规章制度，特别是随着1997年1月中华人民共和国海关稽查条例的公布施行，标志着海关稽查工作法律框架根本构成，使海关稽查工作标准化和法制化水平向前大大迈进了一步。通过多年的开展完善，目前现代化的海关稽查已初具规模，相关法律法规日益完善，职责任务更加明晰，工作方式不断丰富，职能作用有效发挥，稽查已成为海关一支重要的治理力量。目前海关稽查已根本构成包括法律、行政法规、部门规章三个层次的法律体系框架，关于促进稽查依法行政，标准执法程序，保护治理相对人合法权益等方面发挥着重要的作用。一、当前海关稽查制度存在的几点征询题随着海关稽查队伍和稽查业务成果的不断

5、扩大，我国海关稽查的工作获得了较快的开展，但由于种种缘故，也存在一些缺陷，究其缘故，主要包括以下几个方面：（一） 海关稽查法律薄弱海关稽查法律薄弱是多年来逐步构成的，“非一日之寒”。从大环境看，与长期以来国家整体立法薄弱有直截了当关系，从小环境看，与立法工作注重不够有关。随着社会主义市场经济的逐步建立，社会各界对海关执法要求越来越高。情况越来越复杂，海关的压力也越来越大；另一方面，海关的手段缺乏，依照的法律法规不充分，立法滞后越来越突出。在业务工作中，越来越多的征询题出现“无法可依”。尽管依法行政在前，贯彻政策在后，但由于各种主客观缘故，在详细工作中，对“无法可依”的热点、难点征询题，海关更侧

6、重于运用政策手段来处理。由于通过制订政策，下发文件标准业务显得更加灵敏、快捷、立竿见影；而运用立法手段，需要做大量的前期工作，需要经法定程序，复杂得多，困难得多。因而，海关系统逐步构成重制订政策轻据不完全统计，仅改革开放以来，海关总署下发各种治理规定文件超过2000件，尽管，近年来对外公布的治理规定逐步增多，但仍有大部分未对外发布。这些文件大都涉及进出境当事人的权利义务，由于是内部文件，当事人特别难知晓，无所适从。作为标准，要当事人恪守，但当事人又难以得知，这种情况有悖于依法行政的要求。现行海关法律、法规中，大多数是实体性规定，而对程序性规定特别少。相对而言。对海关执法的程序性规定比拟粗疏，过

7、于笼统，不利于执行。实体性规定和程序性规定在比例上畸重畸轻，构成不平衡。按照依法行政的要求。程序法定是一条特别重要的根本原则，是确保依法行政的重要保障。实体法处理的是行政机关拥有哪些权力的征询题，程序法处理的是行政机关如何行使权力的征询题。由于海关立法中程序性法条太少，一方面，导致各地海关行使权力的程序不够统一和标准。滥用权力的隐患特别大：另一方面，导致海关在执法过程中，请示、汇报过多，容易滋生公文旅行和文牍主义。（二）稽查业务多头治理，分工配合缺乏灵敏性海关的行政治理体制是典型的直线职能式构造，业务与职能互相分开，原则上各类海关业务由职能处进展分管，同时按照不同地点下设隶属海关，每个隶属海关

8、依照职能处的划分原则再设立不同的业务科室，接受不同职能处的分管。就海关稽查的重要内容之一减免税物资的稽查而言，由于国家随着经济政策的调整的需要，减免税政策瞬息万变，用日新月异来描绘也不为过。作为稽查人员，不仅要对先前的政策十分熟悉，对最新的减免税政策的理解也是至关重要的。但是一个减免税新政策，作为稽查人员，假如不是刻意寻找，根本无法得知，因而在稽查过程中，经常是新政策都开场实行了，但稽查人员由于种种缘故依然知之甚少。这种由于不同职能分工与稽查工作灵敏性无法配合的冲突，严峻阻碍稽查水平的提高。海关的行政治理体制是我国目前大部分机关的组织构造，优点是既权责明确、垂直领导又设有专业化的治理分工，但同

9、时也兼具直线式构造和职能式构造的缺点：事权分散、容易顾此失彼。再加上稽查、风险治理、企业治理这三个概念每引入一个，稽查业务涉及的就包含了这些重叠的内容。因而构成了如今的稽查业务可能要涉及三个职能部门管辖的情况。作为一个基层但是，每年都要接受大量的专项稽查任务，由于风险治理、企业治理和稽查是三个同级的职能处室，都能够向稽查业务部门下达专项任务，各个侧重的角度也不同。但就可能构成关于同一个企业，三月稽查处下达任务查加工贸易，六月企业治理处下达任务评定诚信企业，十月风险处下达任务又要查减免税的情况，给稽查部门乃至海关都戴上了效率低下的帽子。本来稽查部门确实是一个后续治理部门，简单的说确实是“前面通得

10、快，后面管得住”。关于一个企业来说，稽查制度也应表达海关治理的严谨和严肃性，不应该三天两头上企业“找征询题”。（三） 稽查人员对企业不配合稽查缺乏约束力依照海关稽查条例的第十四条规定，稽查人员的职权有：查阅、复制被稽查人的账簿、单证；进入消费运营场所检查与进出口活动有关的消费运营情况和物资；询征询有关的情况和征询题。现实的情况是，大多数企业在通过了多年应对海关稽查工作实践的“磨练”后，关于稽查人员的权限理解透彻。关于存心隐瞒真实材料的企业，在稽查过程中，稽查人员只能是望洋兴叹，有的企业外表上服从稽查，对所有稽查人员要求提供材料，都主动配合的提供。但是上交的稽查材料显而易见是临时凑合的或专门应付

11、检查用的。关于一个正常消费运营的企业，一年的销售只有一笔、治理费用两三笔，显然不符合企业正常运作逻辑的。但是对企业提供的材料，稽查人员在没有证据的情况下，无法武断的推断真伪。以实际工作为例，特别多案件的查获，也具有一定的偶尔性。有的是由于提供应海关的单据，用的是背面用过的打印纸反映了真实情况；也有的是无意中发觉办事人员桌上放着的业务材料等等。由于稽查人员没有搜寻的权力，也没有调查被稽查人电脑材料的职权，因而只能通过有限职能偶尔发觉的蛛丝马迹线索，推断企业是否存在征询题，另外，依照海关稽查条例的规定，假如企业确实是拒不配合海关稽查，什么也不提供，也缺乏有力的制裁措施。（四） 与其他机关部门的配合

12、联络不够由于稽查业务本身在开展阶段带有明显的个性化甚至是试验性质的特点，因而与相关业务的联络配合认识不强，整体化和体系化程度不高，而这一系列征询题对稽查来讲是致命的，也是与海关稽查的本意背道而驰的，不管是稽查本身的制度建立和外部相关业务的配合机制的建立，依然与稽查对象的权利义务明晰和法规制约，都有许多与稽查业务的开展不相习惯的地点，我国的稽查制度在外汇追踪方面尚属空白，长期以来我国的外汇治理是通过核销报关单进展的，企业报关，然后凭商业银行汇款证明核销报关单。两者一般是一致的，假如报关单金额大于汇款金额也是能够核销的。现实的情况是：一般贸易低瞒报价格的企业，首先由有进出口运营权的外贸代理报关并向

13、国外汇出一部分货款，再由真正的收货人通过别的渠道将其余货款汇出。随着国际贸易的迅速开展，伪造假的合同、发票变得越来越简单，有的国外供货商也倾向于与企业联起手来共同造假。假如能通过资金流向证明真实成交价格，是十分有效的。但是，海关与银行、外管、税务部门呼吁多年的互相联网，事实上都没能实现，在各自的业务领域发觉别的征询题往往也互不通气。二、稽查制度改革的几点建议要处理上述征询题，既要学习借鉴国外的先进经历，又要结合我国的国情和实际，应重点做好以下几方面的工作。（一） 转变观念，进一步注重和加强海关立法 “依法行政，为国把关”方针的提出和确立，是一场深化的观念更新。海关把守国家经济大门，对全国执法需

14、要严格的统一性和严肃性，实行垂直领导体制是必定选择。因而，贯彻新方针，必定要求各级海关领导转交观念，由过去更多地依托行政指示、命令来领导业务、治理队伍，逐步转变为主要依托法治手段，按照法定程序的方法，依法行政，以法治关，最终实现公正、廉洁、文明，为国把关的目的。各级海关领导都应注重海关立法工作，克服那种认为海关立法是国家权力机关和最高行政机关的事情，基层海关作为执行机构，无权立法，无所作为的思想。进一步争取国务院和全国人大对海关立法的支持，努力实现同步立法海关不是立法机关，立法权属全国人大，行政法规的创制权由国务院行使。海关作为国家宏观调控和行政执法的重要部门，为了顺利实现进出关境的监视治理职

15、能。更好地为国把关，应进一步争取全国人大和国务院对海关立法的支持，尽快处理海关立法滞后的征询题，努力实现立法与当前情势开展的同步，促进对外经济贸易和科技文化交往，保障社会主义现代化建立。目前，除海关本身加强立法信息、立法调研、立法预测和立法建议外，应进一步争取国务院和全国人大等立法机关的支持，尽快把党中央、国务院关于打击走私的严重决策精神上升为国家法律，尽快把国家对口岸治理体制的改革上升为法律，尽快修订海关法，尽快把海关过去比拟成熟的治理方法、治理经历上升为行政法规，使法与政策，大法与小法之间的关系更为协调，如2000年那次修订海关法明确了海关稽查的法律地位，为稽查提供了最根本的执法依照国，以

16、及海关稽查条例的施行，对加强海关法制建立、完善海关执法的法律保障体系进出都具有重要意义。同步立法，指与所调整的社会关系同步而行的立法，当一种需要以立法方式加以调整的社会关系出现时，关于这种社会关系的立法调整的创议亦相应产生：当这种社会关系最终构成后，对这种社会关系加以调整的法律、法规亦相应出台。1998年9月我国决定进一步严峻打击骗汇犯罪后，仅两个多月的时间，全国人大常委会就通过了有关“补充规定”的立法，实现了立法上的同步。相比之下，海关立法更显得滞后，如中央关于严峻打击走私的决策出台后，相应的法律法规未能及时跟上，基层海关在打击走私飞艇和“蚂蚁搬家”方式的走私时，缺乏有力手段，打击乏力。长期

17、以来，我国立法整体趋于滞后，而海关立法在整个国家的法律体系中，滞后的征询题更为突出，造成一方面社会对海关执法要求特别高，任务繁重：另一方面，手段缺乏，手段落后，经常处于被动状态。四处“救火”。要变被动为主动，变救火为防火，必海关稽查将立足时代开展需求，以促进经济协调开展，提高海关把关效劳水平为目的，深化推进稽查制度改革。（二） 建立账册标准，强化稽查职能首先，要靠宣传来协助企业树立起建立标准账册制度的认识，引起企业的高度注重，使企业自觉的把种多样的，例如，抓住企业年审时机印发宣传小册子随年审发放企业，创办讲座或培训班向企业主管及有关人员进展宣传讲解，在海关工作现场公告栏张贴宣传布告，在稽查案件

18、过程中对涉案企业进展重点宣传等等。同时，标准企业账册治理并非海关一家之事，它同样对国家财政、工商、银行、税务等部门意义严重。海关应把对政府部门的宣传和联络列入工作之中，以建立联络员制度、召开座谈会等方式，建立一个账册标准，强化稽查职能投资主体、运营性质和运营方式等的不同造成了企业财务处理的多元性，海关又有海关的特别监管要求，如特别强调进出口数据的别离单列、会计记录上的数量金额并重以及商品记账单位与报关单位保持一致等等。没有明确标准的标准，特别难做到公平、有效的治理。海关稽查部门要把标准企业账册作为本人的一项重要职能，能够在对各类海关监管企业进展调查理解的根底上，获得会计师事务所、经济专家等中介

19、机构和专业人士的协助，并以邀请企业代表参与座谈、设置企业联络员和海关征询员等方式与企业进展充分的交流与沟通，共同制订符合企业实际消费运营情况、进出口情况和习惯海关监管要求的账册标准，并在实践中一方面加强指导和监视，一方面随时协调与完善，使之成为便利海关施行监管和促进企业守法自律的正规制度。依照海关稽查条例及其施行细则的规定，企业未按规定设置和保存账册、单证的，海关应当制发限期改正通知书交被稽查人，途期未改的，由海关处以罚款。海关在施行稽查时，应加强对企业账册治理标准性的审查，严格依法行政，对不按规定建帐的企业，限期敦促整改，坚持稽查一家标准一家，以点带面，促进全关区企业标准账册治理落到实处。其

20、次，海关对企业分类治理施行方法明确规定将企业账册治理的标准化程度作为对企业进展分类治理的标准之一。但实践中，由于分类治理时间紧、任务重，海关特别难在对辖内数千家进出口企业一一核实账册的根底上再予以分类定级。因而，在稽查过程中应着重对企业财务会计制度和票证治理制度的检查，发觉有建帐不标准且在限期内达不到整改要求但已被评为A类的企业，实行一票否决，取消其A类资历，停顿享受通关便利等优惠待遇，真正建立起一套以企业账册标准。（三）拓宽信息获取渠道，建立数据共享机制从多渠道获取有关企业运营情况真实而充分的信息，使稽查部门把对企业的监管建立在对企业的数据信息充分理解并予以信任的根底上，将大大加强海关治理的

21、有效性。特别是针对“帐外帐”、假帐、虚帐存在的情况，海关稽查部门应加强与银行、外管局、国税地税、会计师事务因而及海关关税、保税等其他部门的联络，通过多种渠道获得企业真实财务数据和进出口数据的信息，并利用现代科技手段，加速实现海关各行政机关的电脑联网，共同建立数据共享和风险制约机制，各部门互相配合协作监视制约，使进出口行为在海关主管、企业白管、社会共管这一监管体系中，在企20世纪90年代，随着国际上海关现代化才能建立步伐的推进，海关治理思想发生严重转变，例如由“行政主导”向“客户导向”转变，由。“包打天下”向寻求合作转变，由单纯执法向注重。“把关”与“效劳”平衡转变。在美国等一些先进国家的海关为

22、履行客户导向计划，还在海关内部专设客户经理一职，客户经理专门负责几家或几家以上的企业，代表海关对企业一个时期进出口行为进展综合评估，并提出改良计划，对企业施行的是人性化的治理，既能使海关与企业的关系建立在互相信任的根底之上，又能使不标准行为得到预警和扼制，是一种特别有效的防备式的治理方式，值得借鉴。在治理资源有限而监管任务缺乏的矛盾越来越突出的情况下，适当利用社会中介组织是海关向社会寻求治理资源的有效手段和方法，同时也起到政府机构与公众利益等多方面与中介组织合作，获得好的效果。我们要进一步讨论与中介组织建立良好的配合关系，更好处理好与社会各方面的关系，到达海关与中介组织、企业的多赢。随着经济社

23、会法制化建立的推进，进出口通关和企业财务会计治理愈加科学化标准化，稽查人员所接触的从业人员素养越来越高，一些大的正规的集团式企业的财会人员一般具有注册会计师资历，这些专业人士往往具有一定的法律认识、财会知识和社交才能，海关稽查人员要充分把握与这部分从业人员的交往的分寸，以诚信、老实、诚恳的执法者形象赢得他们对海关稽查工作的信任与配合。实践证明，两者配合得好，与企业、海关及个人都有利，而配合的不好都遭到妨碍。此外，针对某些小型企业人员缺乏、建帐困难的情况，还可联络代理记账机构，以降低其记账本钱和提高记账质量，既能促进其标准运作、守法运营，同时也为海关监管提供了更为便利的途径和更为精确的账册材料，实现海关执法、效劳双重职能的共赢。1997年中华人民共和国海关稽查条例发布以来已经经历了13个年头，十余年来，稽查制度获得了骄人的成绩，海关稽查在扩大海关监管时空、保障国家税收、查处进出口违法活动、促进企业进出口行为标准等方面获得明显成效。在一定程度上缓解了海关治理目的要求与治理资源缺乏的压力，在查错、防弊、处分、标准、教育、引导等方面发挥了职能作用，为促进经济开展、建立健全现代海关制度发挥了积极的作用。但在海关大监管体系建立的新情势下，稽查职能有着一定的转变，以上是以稽查业务工作人员的视角，从微观角度对完善现行海关稽查制度的几点考虑。