论财政职能的转变和重塑(doc11)(1)21239.docx

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1、论财政职能能的转变和和重塑摘要 :财财政职能的的转变也是是适应市场场经济体制制的客观要要求 ,在推进进财政体制制改革的过过程中 ,需要对财财政职能进进行正确的的定位 ,也就是财财政过去的的一些职能能应改变 ,一些职职能需进一一步加强 ,即初步步建立公共共财政的框框架 ,而这个个框架的建建立 ,又需要要采取转变变观念、作作大“蛋糕”、优化支支出结构等等措施。一、转转变财政职职能是适应应市场经济济体制的客客观要求财政是以国国家为主体体对社会产产品分配所所形成的分分配关系 ,财政的的职能和国国家的职能能密切联系系 ,并受其其制约。财财政职能是是财政固有有的客观功功能 ,不以人人们的主观观意志为转转移

2、。在财财政分配过过程中 ,财政通过过与国民经经济各组成成部分之间间相互作用用而表现出出自己的功功能 ,并获得得一定的效效果。改革革开放 22 0年来来 ,随着社社会主义市市场经济体体制的建立立和各项改改革的逐步步深化 ,国家财政政职能已经经发生了重重大而深刻刻的变化 :高度集集中统一的的计划经济济体制下的的统收统支支的财政管管理体制成成为过去 ,符合及及与市场经经济要求相相适应的财财政职能正正在转变(产生 )和培育育 ,即“两职能说说 (分配和和监督职能能 )”“三职能能说 分配 (筹集资资金和供应应资金 )、调节与与监督职能能 ”“四职能能说 (分配、配配置、调控控和监督职职能 )”。分分配

3、职能 :是财政政固有的功功能 ,导源于于分配关系系 ,是财政政本质最直直接、最具具体的集中中反映。这这是国家为为了实现自自己的职能能 ,把财政政作为一种种分配手段段 ,从社会会再生产过过程中筹集集一定数量量的物质资资料 ,然后供供应安排出出去的客观观功能。配配置职能 :这是社社会主义市市场经济体体制下财政政特有的职职能。国家通过财财政对经济济运行中的的资源进行行直接干预预 ,影响资资源的流向向和流量以以达到符合合意向的资资源分布状状况来弥补补市场失灵灵所造成的的资源浪费费。调控职职能 :政府财财政通过税税收、支出出、转移、支支付等政策策 ,弥补市市场缺陷 ,引导微微观经济行行为符合宏宏观发展目

4、目标 ,实现总总供给与总总需求在结结构上的平平衡。监督督职能 :财政在分分配、配置置资源和调调控经济过过程中 ,对国民经经济各个方方面的活动动状况进行行综合反映映和制约的的客观功能能。不论什什么性质的的国家、什什么类型的的财政都有有其职能上上的共性 :维护国国家机器的的正常运转转和提供公公共产品。而而我国财政政则有自己己的特点 :国家以以社会和经经济管理者者双重身分分 ,通过政政策的制定定和实施 ,向社会会取得收入入并用于政政府公共活活动支出 ,它是以以政府职能能的公共管管理、公共共服务以及及国民经济济的市场化化管理为逻逻辑前提的的一种财政政。或者具具体地说在在以国家为为主体的统统一的财政政前

5、提下分分为公共财财政和国有有资产管理理两部分。前前者是国家家以政权行行使者的身身分主要以以税收形式式筹集资金金解决市场场资源配置置所不能解解决的问题题 ,满足公公共需要。后后者是财政政代表国家家以生产资资料所有者的身分分从价值形形态上对国国有资产和和资源进行行宏观管理理和经营 ,并确保保国有资产产的保值、增增值 ,以壮大大国有经济济。其资金金来源主要要是国有资资产收益 (资产占占用费、利利润、租金金、股息、红红利等 )和发行的的公债。公公共财政的的活动局限限在市场失失效的范围围内 ,是一种种供给型财财政 :国有资资产管理财财政活动于于市场有效效运行的范范围内 ,是一种经经营性的活活动。这是是目

6、前我国国财政理论论界基本得得到认可的的“双重结构构管理”财政模式式。经济体体制等各项项改革的深深入进行 ,也为我我国财政的的理论和实实践的建设设提出了新新的要求 ,即财政政作为国家家宏观调控控的主要政政策工具 ,要按政政企分开、政政资分开的的市场经济济体制的要要求逐步退退出生产经经营领域 ,把精力力主要放在在公共支出出上。也说说是说 ,适应形势势的需要 ,国家财财政必须加加强其宏观观调控功能能 ,为经济济的发展创创造一个良良好的外部部环境。应应该说 ,这些年来来财政体制制改革进展展顺利 ,取得的成成绩显著。但面对2 1世纪新新的挑战和和经济全球球化发展的的大趋势 ,我国的的财政职能能还明显存存

7、在着一些些不相适应应的地方 :财政职职能的界定定还不够明明确和规范范 ,财政支支出的结构构和顺序还还应进一步步调整 ,有些重点点方面还要要突出和加加强。一些些应由企业业、个人或或社会其他他方面承担担的职责 ,财政还还未完全放放开 ,还在过过多过细参参与微观经经济活动和和某些事务务性管理。而而本应由财财政代表国国家、政府府参与分配配、管理的的领域却又又未能有效效地负起责责任。各地地和某些行行业不同程程度的“乱收费”,不仅造成成财力分散散 ,而且还还是贪污浪浪费、导致致腐败的一一个重要原原因。这些些矛盾集中中起来 ,突出表现现为国家财财政集中的的财力 ,特别是中中央财政集集中的财力力与国家赋赋予的

8、职责责不相适应应 :与世界界其他国家家相比 ,财政收入入占 GDDP的比重重和中央财财政占全国国财政收入入的比重都都低得多。这这种财力状状况 ,不适应应宏观经济济稳定以及及经济结构构调整和优优化升级的的要求 ,与一个幅幅员辽阔、经经济发展不不平衡的发发展中大国国的客观需需要有着明明显的差距距。加之 ,财政支支出结构不不尽合理 ,有些该该办的事没没钱办 ,不该管的的事管多了了 ,致使久久已存在的的矛盾更加加难以解决决。因此 ,建立和和完善社会会主义市场场经济体制制 ,实现经经济增长方方式的根本本转变 ,振兴国家家财政 ,迫切需要要进一步深深化财政体体制改革 ,加快财财政职能的的转变。二、财政职职

9、能的定位位“初步步建立公共共财政的框框架”在推进财政政体制改革革的过程中中 ,要重新新界定、规规范财政的的职能 ,就必须总总结过去的的经验 ,学习和借借鉴西方国国家先进的的市场经济济体制中对对我有用的的东西。应应当明确 ,国家作作为宏观调调控的主宰宰 ,必须保保持稳固的的财政基础础 ,即保证证必要的财财力 ,尤其是是中央的财财力。因为为这是进行行必要公共共支出、促促进社会公公平分配、增增强社会保保障能力、调调节地区经经济发展、优优化配置资资源的需要要。也就是是说 ,财政过过去的一些些职能应转转变 ,一些职职能需要进进一步加强强 ,重点解解决其“越位”与“缺位”问题。1999年年 ,项怀诚诚部长

10、在全全国财政工工作会议上上的讲话明明确指出 :“转变变财政职能能 ,优化支支出结构 ,初步建建立公共财财政的基本本框架。”公共财政政是市场经经济体制下下的政府财财政。随着着社会主义义市场经济济体制的确确立 ,建立我我国公共财财政的框架架体系也成成为必然。国国际经验和和理论分析析都充分表表明 ,公共财财政模式最最能切合市市场经济的的内在要求求 ,也是迄迄今为止惟惟一成功地地实现了与与市场经济济体制相互互兼容、相相互促进的的模式。它它要求政府府财政活动动 ,应以弥弥补市场失失灵为基础础进行运作作 ,以“公共”的角度为为财政定位位。也就是是说 ,资源主主要应由市市场来配置置 ,政府不不再像过去去那样

11、包揽揽一切。要要把市场能能够调节的的经济活动动全部交给给市场机制制去调节 ,财政职职能的范围围只能是公公共财政的的范围。具具体包括以以下领域:1 .有效效配置资源源。提供市市场机制难难以有效供供应的社会会公共服务务 ,包括行行政、国防防、义务教教育、基础础科学、公公共卫生、环环境保护和和基础设施施等。2 .稳定定经济。世世界公认的的宏观经济济稳定的目目标是 :充分就业业、物价稳稳定、经济济增长、国国际收支平平衡。财政政政策是政政府可采用用的稳定经经济的宏观观调控政策策中具有举举足轻重地地位的手段段。即政府府通过制定定和实施有有效的财政政政策 ,并与货币币等其他政政策配合 ,建立多多层次、多多方

12、位、多多形式的宏宏观调控体体系 ,监管国国有资产的的运营 ,调整产业业结构 ,增加就业业 ,防止通通货膨胀 ,使社会会总供需平平衡 ,努力促促进经济的的稳定增长长。3 .调控控收入的分分配。即通通过税收、公公共支出和和转移支付付等财政政政策工具 ,从宏观观上调控分分配 ,缩小收收入分配差差距 ,均稳各各地区间基基本公共服服务水平 ,实现公公平和效率率的统一。结合我国的的现实情况况 ,公共财财政的框架架建设及改改革应从以以下方面着着手 :(1 )财财政支出主主要用于公公共支出 ,一般说说来不再投投资国有企企业或用于于生产性建建设。 (2 )财财政对国有有企业的管管理 ,应从过过去直接的的管理向间

13、间接管理转转变。 (3 )对对国有资产产应实行国国家统一所所有、政府府代表分级级分类监督督、企业自自主经营的的方法 ,促使其保保值和增值值。 (44)中央财财政对地方方财政 ,应进一步步下放权限限 ,减少事事务性管理理 ,规范并并充分调动动地方的理理财积极性性。 (55)各级财财政都应公公开办事规规则 ,规范办办事程序 ,克服随随意性 ,增强透明明度 ,完善监监督机制 ,提高办办事效率。 (6 )强化财税政策的政令统一 ,加强资金的统一管理 ,科学规范预算内容和管理方法 ,坚决、有步骤地推行“费改税”,实行收支“两条线”,下决心堵塞乱收费的源头。加强国家财政对政府内外债务的统一管理 ,继续有重

14、点、有步骤地调整财政支出结构 ,切实向公共财政的职能转变。三、转变财财政职能 ,建立公公共财政体体制基本框框架的措施施1 .转变变观念 ,树立新型型的适应社社会主义市市场经济发发展要求的的公共财政政观 ,摒弃计计划经济体体制下生产产性财政为为主的传统统观念由于于我国属于于发展中国国家 ,生产力力水平较低低 ,经济结结构不很合合理 ,市场机机制不健全全 ,尤其是是金融市场场发展滞后后 ,资源配配置效率低低 ,过去政政府干预经经济的能力力较强 ,使得财政政在国家资资金配置方方面起着主主导作用 ,突出表表现为财政政 (政府 )投资额额在社会总总投资额中中所占的比比重远高于于发达国家家 (后者则则不到

15、 33 0 % )。政政府投资主主要用于基基础设施和和国有企业业 ,而发达达国家的财财政支出中中社会保险险和社会福福利占的比比重较大 ,生产性性投资比重重很小 ,其主要用用于公共工工程和基础础设施建设设 ,投资于于国有企业业的支出比比例很低。回回顾我国 2 0年年所走过的的路及改革革开放前的的情况 ,由于财政政支出的刚刚性作用和和政府干预预经济的能能力过强 ,致使在在市场经济济发育程度度低、金融融体系很不不健全的情情况下 ,反而导致致经济发展展时常受阻阻。为此 ,我们应应抓住机遇遇 ,积极进进取 ,向效率率更高的体体制目标迈迈进。第一 ,正正确认识和和处理好推推进国有大大中型企业业、粮食流流通

16、体制、投投融资体制制、住房、医医疗、金融融制度和政政府机构的的改革与深深化财政体体制改革的的关系 :为建立一一个统一、开开放、竞争争、有序的的市场体系系,一个以间间接手段为为主的宏观观调控体系系 ,一个产产权清晰、权权责明确、政政企分开、管管理科学的的现代企业业制度 ,一个以按按劳分配为为主 ,效率优优先、兼顾顾公平的分分配制度 ,适合中中国国情的的社会保障障制度等努努力创造条条件。第二 ,要要深化财政政体制改革革 ,尽快建建立适应社社会主义市市场经济要要求的财政政管理体制制和运行机机制 ,实现由由直接管理理向间接管管理、微观观管理向宏宏观管理的的转变 ,改变过去去财政重收收入、重分分配、轻监

17、监管的状况况。财政资资金运用要要逐步退出出由市场配配置资源的的经营性和和竞争性领领域 ,转到满满足社会公公共需要方方面来 ,从根本上上解决财政政的“越位”和“缺位”问题。通过过深化财政政改革 ,逐步建立立起适应我我国社会主主义市场经经济发展要要求的公共共财政的基基本框架 ,重视和和加大科教教投入 ,依靠科技技进步和劳劳动者素质质的提高 ,推动经经济结构调调整和增长长方式的改改变。第三 ,做做好思想准准备 ,认清形形势 ,有步骤骤有重点地地逐步推进进。 1 994年年财税体制制改革以来来 ,中央与与地方各级级财政的支支出范围已已接近公共共财政的领领域 ,或已具具有公共财财政的某些些重要特征征 ,

18、只有基基本建设投投资、企业业技改和新新产品试制制费两项支支出 ,历来为为人们所重重视 ,认为它它们占中央央和地方的的支出总额额的比重过过低。这种种计划经济济体制下长长期形成的的生产性财财政观念根根深蒂固 ,且具有有惯性 ,其实这两两项中 ,也有一部部分属于公公共支出 ,要看具具体的项目目 ,才能分分清其归属属。因此 ,要转变变财政职能能 ,建立一一整套符合合中国国情情和改革发发展要求的的新型的公公共财政体体制 ,必须做做好充分思思想准备 ,认清其其艰巨性和和复杂性 ,周密计计划 ,有步骤骤、有重点点地逐步推推进。把公公共支出、促促进公平分分配、调控控宏观经济济、促进地地区协调发发展、优化化配置

19、资源源等作为财财政的主要要任务 ,逐步向公公共财政职职能的方向向根本转变变。2 .处理理好职能和和财源建设设的关系 ,要继续续建设财源源 ,努力把把“蛋糕”做大“发展才是是硬道理”,体现到财财政上 ,可以说就就是“把蛋糕做做大”或进行财财源建设。为为了使财政政收入能满满足日益增增长的财政政支出的需需要 ,最根本本、有效的的办法是在在经济增长长的基础上上增加财政政收入 ,这样财政政才有可供供分配的物物质基础 ,财政调调控也才有有力量。有有人认为当当前经济困困难由生产产严重过剩剩造成 ,过剩的原原因是需求求不足 ,而贫富差差距即少数数人占据大大量财富、大大多数人手手中财富有有限从而行行不成有效效需

20、求 ,所以主张张调整分配配。笔者认认为 ,这种杀杀富济贫的的平均主义义思想对中中国经济的的发展不利利。一个国国家要进步步 ,首先必必须发展生生产、发展展经济 ,就是说要要想办法把把“蛋糕”做大而不不是先考虑虑怎样切的的问题 ,一块小“蛋糕”不管如何何切也是很很难让人满满意的。做做“大蛋糕”或财源建建设 ,说到底底实际上是是一种具有有财政效益益的经济建建设和经济济活动。无论是在计计划经济下下的“生产建设设型财政”,还是市场场经济条件件下的“公共财政政”,政府都承承担着宏观观管理经济济、组织财财源建设的的职责。政政府在经济济建设和财财源建设上上都发挥着着非常重要要的作用 ,如今所所谓“守夜人”的政

21、府早早已不存在在了。计划划经济条件件下的财源源建设 ,主要靠指指令和行政政命令 ,由少数政政府领导和和财经干部部运筹于“帷幄”之中 ,商讨于于会议之上上 ,奔走于于部门之间间 ,吵体制制、争项目目、争投资资 ,讨价还还价 ,把目光光都集中到到财政这块块“蛋糕”上 ,以致相相当一部分分的财源建建设在“政策”与“对策”的对奕和和互占互挤挤的角斗中中被耗掉 ;加之一一些地方在在经济发展展中追求“政绩”的短期行行为而造成成的负面效效应就更大大。事实证证明 ,财源建建设整体运运作机制存存在弊端财源的的开发培育育缺乏社会会内在动力力。市场经经济体制下下 ,财政职职能转向满满足社会公公共需要之之后 ,给财源

22、源的建设赋赋予了新的的含义、提提出了新的的要求 ,决不是不不再抓财源源建设 ,尤其是经经济欠发达达地区 ,解决财政政困难的根根本出路在在于培植和和壮大财源源。因此 ,在财政政职能转换换的过程中中 ,财政参参与财源的的建设 ,应在充分分发挥地方方优势、注注意调整经经济结构、促促进科技进进步和企业业转换经营营机制等方方面多花力力气 ,重点放放在保持主主体财源、拓拓展新兴财财源、培育育后续财源源上 ,确保财财政实力的的不断壮大大。具体地地说 ,公共财财政下的财财源建设 ,我们认认为应具有有以下特点点 :第一 ,财财源建设的的主体不再再是政府 ,更不是是单纯的财财政行为 ,而是全全社会各类类经济成分分

23、的市场主主体。第二 ,政政府不再插插入微观经经济的具体体经营管理理 ,着重于于公共管理理、服务和和基础设施施的建设 ,为经济济建设提供供良好的条条件和环境境 ;同时按按市场经济济规律和鼓鼓励竞争的的原则 ,为各类经经济的企业业提供公平平的税收政政策 ,不搞特特殊化的税税收优惠和和税收歧视视 ,坚持依依法理财 ,坚持“国民待遇遇”原则。第三 ,改改革预算管管理 ,推进依依法理财 ,坚持早早编预算 ,细编预预算 ,并从基基层编起 ,按标准准、定额和和具体项目目落实预算算内容 ,加大预算算外资金统统筹安排力力度 ,提高政政府宏观调调控能力。第四 ,实实施县级财财政综合改改革 ,努力加加强县级财财源建

24、设 ,加大对对困难县的的支持力度度 ,推动县县级财政上上规模、上上水平 ,改变许多多地、县“吃饭财政政”的局面。县县级财政是是国家财政政体系的重重要组成部部分 ,是城乡乡经济联合合的纽带 ;县级财财政状况的的好坏 ,是能否振振兴地方经经济、加快快贫困地区区开发建设设的关键所所在。因此此 ,县级财财政状况如如何 ,直接制制约地方经经济的发展展乃至整个个国家经济济的发展 ,只有县县级财政搞搞活了 ,财源充裕裕了 ,地方经经济才能振振兴 ,国家财财政的振兴兴也才真正正有望。3 .优化化支出结构构 ,坚持科科学的财政政支出顺序序按照公共共财政的范范围要求 ,在当前前聚财有限限和用财无无限的矛盾盾非常突

25、出出的情况下下 ,重新界界定和规范范财政支出出范围 ,严格支出出顺序 ,保证重点点需要。结结合政府机机构改革和和事业体制制改革 ,对现有财财政供给部部门进行全全面调查 ,严控人人员编制和和经费标准准 ,下决心心压缩一些些不必要的的行政事业业费 ,坚持抑抑制财政供供养人员及及其经费增增长过快的的势头。对对用在建设设方面的财财政资金应应把握以下下原则 :第一 ,主要用用于基础设设施、基础础产业、天天然垄断的的产业及公公共工程建建设方面。第第二 ,对关系系国计民生生、控制国国民经济命命脉的重点点建设项目目财政还要要投资 ,但必须保保证效果 ,避免、防防止盲目和和重复建设设 ,要真正正对这部分分资金的

26、使使用负责。第第三 ,严防财财政资金投投入到一般般加工工业业上 ,即财政政应坚决退退出生产领领域。4.逐步理理顺财政和和国有企业业的关系建建立公共财财政 ,矛盾的的焦点主要要集中在长长期以来财财政已在竞竞争性领域域进行了大大量投资 ,建立了了为数众多多的国有企企业 ,这些国国有企业仍仍是我国财财政收入的的支柱和经经济基础。这这样 ,理顺财财政和国有有企业的关关系 ,调整财财政对经营营性国有资资产的投入入 ,也就成成为财政转转变职能的的关键。第一 ,建建立公共财财政的关键键 ,首先必必须是实现现财政由生生产性向非非生产性的的转变 ,但这并不不意味着财财政要退出出经济建设设领域。它它强调的是是财政

27、不要要向竞争性性领域延伸伸 ,要把对对生产、经经营方面的的投入逐步步转到支持持基础设施施、公共工工程和其他他社会公共共需要方面面 (也就是是说财政逐逐步减少向向竞争性领领域的投资资 )。因此此 ,要处理理好财政和和国有企业业的关系 ,首先必必须发挥财财政的宏观观调控职能能 ,即财政政作为两大大宏观调控控的政策工工具之一 ,要在坚坚持优化国国有资产配配置、正确确认识和处处理好国有有资产合理理流动和制制止国有资资产流失的的关系方面面充分发挥挥其宏观调调控的作用用。国有企企业是国民民经济的细细胞 ,我国国国有资产总总量已有 8万多亿亿元 ,这是国国民经济持持续、高速速、稳定发发展的物质质基础 ,是实

28、现第第二、三步步战略目标标的雄厚物物质力量。但但现在结构构不合理 ,经营粗粗放、管理理滑坡、效效益不好 ,必须下下大决心、花花大力气推推进国有企企业改革和和制度创新新 ,果断地地进行其经经济结构调调整 (包括企企业结构、行行业结构、区区域结构调调整 ) ,积极发发展资本市市场 ,引导和和盘活国有有资产存量量 ,促进其其合理流动动和有效配配置。在这这个过程中中 ,要合理理调整分配配格局和支支出结构 ,切实履履行财政分分配、调节节、监督的的功能 ,解决好分分配不公、混混乱的状况况。通过调调整支出结结构 ,以必要要的增量带带动国有资资产在较大大范围、数数量上的合合理流动促促进其在流流动中增值值增效

29、;通过投入入方式的转转变 ,为市场场经济和企企业平等竞竞争创造一一个良好的的外部环境境 ,充分发发挥财政在在国有经济济结构调整整中的宏观观调控作用用 ,更有力力地支持经经济建设。第二 ,进进一步减少少财政对国国有微观企企业的事务务性管理 ,这是转转变财政职职能最重要要、最关键键的一环。同同时也要彻彻底取消财财政对国有有企业的经经营性乃至至政策性亏亏损补贴 ,使那些些长期亏损损、资不抵抵债的国有有企业依法法破产 ,国家财政政不应再对对企业承担担无限责任任 ,只以投投入的资本本额对其债债务承担有有限责任。应应促使企业业尽快建立立现代企业业制度 ,这样 ,财政才才能真正卸卸下“包袱”,从而也才才真正

30、能把把有限的财财力用到调调控宏观经经济、优化化配置资源源、调节收收入的分配配等公共职职能上。5.建立和和完善财政政法规 ,这是转换换财政职能能、建立公公共财政框框架的保障障建立公共共财政需要要与之相适适应的财政政法规体系系作保障 ,使之具具有稳定性性、普遍性性和规范性性。公共财财政有一个个建立、发发展和完善善的过程 ,而与之之相适应的的财政法规规体系也有有一个建立立、发展和和完善的过过程。因此此 ,必须认认真总结历历史的经验验和教训 ,勇于探探索、创新新 ,围绕公公共财政“职能明确确 ,体制完完善 ,调控有有力 ,支出规规范 ,保障可可靠”的总体目目标 ,制定一一部公共共财政法,为建立公共财政

31、的框架创造良好条件。6 .实施施规范的政政府采购制制度政府采购是是实现反经经济周期调调节、合理理配置资源源、促进产产业良性发发展的强有有力工具。必必须健全和和完善之 ,规范其其运作行为为和程序 ,逐步把把采购范围围扩大到财财政专项支支出领域。7.将社会会保障基金金纳入财政政预算管理理西方经济学学认为“社会保障障”的本质涵涵义是政府府保障。从从我国的情情况来看 ,社会保保障制度不不健全的原原因很多 ,其中政政府财力有有限、财政政支持力度度不够应是是主要原因因。因此 ,我国社社会保障制制度的健全全与发展 ,很大程程度上依赖赖于国家财财政的财力力支持。总总之 ,在宏观观调控这个个广阔舞台台上 ,要谋求求政府财政政职能的逐逐步转变及及作用更大大程度的发发挥 ,各级领领导必须适适应形势 ,转转变思路 ,高瞻远远瞩 ,进一步步提高理财财水平和驾驾驭全局的的能力 ,推进跨世世纪公共财财政的改革革与发展。