(精品)旅游产业政策.ppt

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1、第六讲第六讲 旅游产业政策与管理旅游产业政策与管理 一、产业政策一、产业政策 二、产业规制二、产业规制 三、旅游行业管理三、旅游行业管理北京时间6月1日晚8点，世界最大的汽车企业、美国百年车商、美国工业经济力量的象征美国通用汽车向纽约地方破产法庭递交破产保护申请，正式进入破产保护程序，这宣告“通用帝国”走向一个新的纪元国有企业时代。据统计，目前通用公司有1728.1亿美元巨型债务，相比较而言却只拥有822.9亿美元资产。据报导，美国政府将拥有60%的通用股份，并再掏出300亿美元巨资投入。一、产业政策产业政策(industrial policy)是指一个国家的中央或地方政府为了其全局和长远利益

2、而主动干预产业活动的各种政策的总和。产业政策的理论依据：1、“市场失灵”说。2、“赶超战略”说。3、“国际竞争”说。产业政策的作用：产业政策的作用：1、弥补市场失灵的缺陷2、实现超常规发展，缩短赶超时间3、促进产业结构合理化与高度化，实现产业资源的优化配置。4、增强产业的国际竞争力。5、在经济全球化过程中趋利避害，保障国家的经济安全。产业政策的目标产业政策的目标（一）实现经济振兴和经济赶超（二）实现产业结构合理化和高度化（三）增强本国或地区的产业国际竞争力产业政策的分类产业政策的分类根据功能定位的不同，分为根据功能定位的不同，分为：产业组织政策、产业结构政策、产业布局政策和产业技术政策。根据政

3、策的对象领域的不同，分为根据政策的对象领域的不同，分为：农业政策、能源政策、对外贸易政策、金融政策、环保政策、中小企业政策。直直接接干干预预：配额制、许可证制、审批制、政府直接投资经营间间接接诱诱导导：行政指导、信息服务、税收减免、融资支持、财政补贴、关税保护、出口退税法律规制法律规制：反垄断、反不正当竞争产业政策的手段产业政策的手段产业政策的评估原则和一般标准产业政策的评估原则和一般标准1）福利经济学原则：最大多数人的最大福利2）生产力标准3）综合效益标准4）国际竞争力标准旅游产业政策体系旅游产业组织政策旅游产业结构政策旅游产业布局政策旅游产业技术政策旅游产业组织政策概念：为了获得理想的市场

4、效果，由政府制定的干预市场结构和市场行为，调节旅游企业间关系的公共政策。其实质是协调竞争与规模经济之间的矛盾，以维持正常的市场秩序，促进有效竞争态势的形成。类型：其一，鼓励竞争、限制垄断的竞争促进政策，着重于维持正常的市场秩序；其二，鼓励专业化和规模经济的产业合理化政策，着重于限制过度竞争的作用。旅游产业组织政策的目标一般目标：促进市场的有效竞争，以提高旅游产业内部的资源配置效率。具体目标：（贝恩的六目标）1企业应达到并有效地利用规模经济，市场的供给主要应由达到经济规模的企业承担，企业应有较高的开工率；2不应出现某些产业或企业长期获得超额利润或长期亏损的情况，从较长时间来看，各产业的资本利润率

5、应是比较均等的；3较快的技术进步，主要指技术和产品开发、革新活动有效且比较充分；4不存在过多的销售费用5产品的质量和服务水平较高，并具有多样性，以适应提高大众福利和消费水平的要求；6能够有效利用自然资源。旅游产业组织政策的手段1控制市场结构。包括依法分割处于垄断地位的巨型企业，降低市场集中度，降低市场进入壁垒，对中小企业实施必要的扶持政策2 控制市场行为。包括禁止和限制竞争者的共谋、不正当的价格歧视；对企业的价格、质量实行全面监督，增加市场信息的透明度；对欺骗等不道德乃至非法的商业行为进行处罚。3直接改善不合理的资源配置。主要指政府对“市场失灵”领域的直接干预。如直接投资基础设施部门或“瓶颈

6、产业”对风险较大的技术开发项目提供资金援助。旅游产业结构政策产业结构政策是指政府制定的通过影响与产业结构政策是指政府制定的通过影响与推动产业结构调整和优化来促进经济增长推动产业结构调整和优化来促进经济增长的产业政策。的产业政策。产业调整政策：目标是产业结构的合理化；产业调整政策：目标是产业结构的合理化；产业援助政策：目标是产业结构的高度化产业援助政策：目标是产业结构的高度化山西把旅游当作今后山西把旅游当作今后20年全省第一大产业重点发展年全省第一大产业重点发展 （二）（二）产业规制产业规制1 1、定义及类型、定义及类型详细定义：政府或社会为实现某些社会经济目标详细定义：政府或社会为实现某些社会

7、经济目标而对市场经济中的经济主体作出的各种直接和而对市场经济中的经济主体作出的各种直接和间接的具有法律或准法律约束力的限制、约束、间接的具有法律或准法律约束力的限制、约束、规范，及由此引发的政府或社会为督促产业经规范，及由此引发的政府或社会为督促产业经济主体获得符合这些限制、约束和规范而采取济主体获得符合这些限制、约束和规范而采取的行动和措施。的行动和措施。简言之简言之:产业规制是政府或社会对产业经济主体及产业规制是政府或社会对产业经济主体及其行为的规制其行为的规制.产业规制包括产业规制包括 ：政府规制、社会规制和行业自律：政府规制、社会规制和行业自律规制规制2 2、产业规制的模式、产业规制的

8、模式当代西方产业规制的三种模式：当代西方产业规制的三种模式：民间主导型产业规制：民间主导型产业规制：以美国为代表以美国为代表政府主导型产业规制：政府主导型产业规制：日本日本政府民间平衡型产业规制：政府民间平衡型产业规制：德国德国民间主导型产业规制及其主要特征民间主导型产业规制及其主要特征是指在企业、市场、政府三者关系中政府调节市场，市场引导企业的一种规制模式。其主要特征为：突出强调自由企业制度企业决策基本服从于市场调节政府宏观调控主要通过市场，市场仍然是配置社会资源的决定性渠道宏观调控手偏重于财政和货币政策宏观调控的透明度较高政府主导型产业规制政府主导型产业规制指在企业、市场、政府三者关系中政

9、府既调节市场，同时也直接引导企业，并将侧重点放在后者上的一种产业规制模式。其主要特征为：强调企业与政府的合作企业决策既受市场支配，又受政府影响，具双重决策参数政府宏观调控直接指向企业时，实际上开辟了资源配置的另一通道，市场作用下降宏观调控手段侧重于经济计划和产业政策宏观调控的透明度较低政府民间平衡型产业规制政府民间平衡型产业规制指在企业、市场、政府三者关系中政府保障市场、市场引导企业，同时又已社会因素相保证的一种产业规制模式。其主要特征为：强调保证健全的市场机制运转状态社会资源的配置通过健全的市场机制来实现，同时用社会安定来保障宏观调控的目标是物价稳定、经济稳定和社会稳定宏观调控手段侧重于货币

10、政策、物价政策和社会政策宏观调控的透明度很高3 3、政府规制、政府规制（1 1）涵义：政府为实现某些社会经济目标而对）涵义：政府为实现某些社会经济目标而对经济主体作出的各种直接的具有法律约束力的经济主体作出的各种直接的具有法律约束力的限制、约束、规范及由此而采取的行动和措施。限制、约束、规范及由此而采取的行动和措施。（2 2）分类：直接规制和间接规制）分类：直接规制和间接规制直接规制是政府行政管理机构实施的规制行为，直接规制是政府行政管理机构实施的规制行为，包括经济性规制和社会性规制。包括经济性规制和社会性规制。间接规制是政府有关部门通过法律规定的程序间接规制是政府有关部门通过法律规定的程序所

11、实施的规制行为，如对产品质量和工作环境所实施的规制行为，如对产品质量和工作环境安全的规制以及对环境污染的规制。安全的规制以及对环境污染的规制。（三）旅游行业管理（三）旅游行业管理1 1、行业管理的概念及一般模式、行业管理的概念及一般模式行业管理：按行业规划、按行业组织、按行业协行业管理：按行业规划、按行业组织、按行业协调以及按行业沟通的一种产业管理体制。包含两调以及按行业沟通的一种产业管理体制。包含两个层次及其相互的协调。个层次及其相互的协调。第一层次：组织行业协会，通过其来统一规范、第一层次：组织行业协会，通过其来统一规范、协调、指导、沟通各同行业企业的生产经济活动，协调、指导、沟通各同行业

12、企业的生产经济活动，促进行业的发展。促进行业的发展。第二层次：国家政府机构通过制定各种财政、金第二层次：国家政府机构通过制定各种财政、金融政策来确定各行业，尤其是重点行业的发展方融政策来确定各行业，尤其是重点行业的发展方向和目标，对各行业进行规划、协调和指导。向和目标，对各行业进行规划、协调和指导。行业管理的一般模式行业管理的一般模式（1 1）由政府有关部门承担行业管理）由政府有关部门承担行业管理的职能，不组建行业组织或行业组的职能，不组建行业组织或行业组织不起作用。织不起作用。（2 2）自发组织行业协会，由其进行）自发组织行业协会，由其进行行业内部企业之间的规划、协调等行业内部企业之间的规划

13、、协调等等。等。（3 3）产业界与政府相互作用的行业）产业界与政府相互作用的行业管理模式。管理模式。3 3、旅游行业管理旅游行业管理（1 1）涵义：简言之，）涵义：简言之，管理旅游市场，培育旅游管理旅游市场，培育旅游市场机制，建立旅游市场规则，维护旅游市场市场机制，建立旅游市场规则，维护旅游市场秩序。秩序。详细而言：运用规划、法律、政策，引导市场趋详细而言：运用规划、法律、政策，引导市场趋势，建立市场规则，进而协调、监督、维护市势，建立市场规则，进而协调、监督、维护市场秩序，规范企业行为，维护旅游者利益，为场秩序，规范企业行为，维护旅游者利益，为旅游经济快速、健康、持续发展树立良好形象，旅游经

14、济快速、健康、持续发展树立良好形象，创造良好的经营环境。创造良好的经营环境。3 3、旅游行业管理、旅游行业管理（2.2.）理想主体：）理想主体：政府政府行业管理机关行业管理机关:法规和政策法规和政策为主，为主，调控和干预调控和干预性管理；性管理；行业行业管理组织：管理组织：协调服务协调服务为主，为主，自主协调自主协调的行业的行业管理，下分管理，下分半官方半官方（推动性管理）和（推动性管理）和纯民间纯民间（自律性管理）。（自律性管理）。政府以行政手段为主，行业组织以服务为主政府以行政手段为主，行业组织以服务为主我国旅游行业协会具有浓厚的我国旅游行业协会具有浓厚的“行政行政”“”“官办官办”色彩色

15、彩管理基础的脆弱性：权威、体系、管理基础的脆弱性：权威、体系、“全求人全求人”中国旅游行业协会发展情况调研与思考中国旅游行业协会发展情况调研与思考 3 3、旅游行业管理、旅游行业管理行业管理的主要工作内容：行业管理的主要工作内容：引导市场和维持市场秩序引导市场和维持市场秩序（基础性、主体性的）（基础性、主体性的）行业服务行业服务（外延性的）（外延性的）行业协调行业协调（发展性的）（发展性的）引导市场和维持市场秩序引导市场和维持市场秩序通过产业政策和可能的经济杠杆调节市场供求通过产业政策和可能的经济杠杆调节市场供求如如19951995年开始的旅行社质量保证金制度年开始的旅行社质量保证金制度运用国

16、家法规和行业性法规建立市场规则运用国家法规和行业性法规建立市场规则国家性法规国家性法规旅行社管理条例旅行社管理条例、导游人员管理条例导游人员管理条例行业性法规，如行业性法规，如旅游发展规划管理办法旅游发展规划管理办法、旅游规旅游规划设计单位资质认定暂行办法划设计单位资质认定暂行办法行业服务行业服务组织行业性的市场促销，提高竞争力组织行业性的市场促销，提高竞争力中心职能的阶段性转变：建设发展、管理规中心职能的阶段性转变：建设发展、管理规范、宣传促销范、宣传促销增设海外办事处和地方的促销会、说明会增设海外办事处和地方的促销会、说明会行业协调行业协调加强行业的国际关系，建立国际合作体系加强行业的国际

17、关系，建立国际合作体系企业与企业间、国家与国家间的竞争企业与企业间、国家与国家间的竞争经济一体化和区域化下的旅游区域联合经济一体化和区域化下的旅游区域联合欧洲旅游合作委员会、东盟旅游年欧洲旅游合作委员会、东盟旅游年玛雅文化、丝绸之路等项目玛雅文化、丝绸之路等项目政府作用政府作用（一）政府作用的（一）政府作用的关键领域关键领域 维护旅游市场交易秩序维护旅游市场交易秩序 提供包括目的地形象建设为主的提供包括目的地形象建设为主的公共产品公共产品 解决外部性以对旅游相关供给厂商提供解决外部性以对旅游相关供给厂商提供创新保护创新保护 改善信息不对称以改善信息不对称以保护旅游者权益保护旅游者权益维护旅游市

18、场交易秩序维护旅游市场交易秩序转轨时期特点：市场机制不完善下的秩序转轨时期特点：市场机制不完善下的秩序混乱混乱进入资格和程序、动机、竞争规则缺乏、竞进入资格和程序、动机、竞争规则缺乏、竞争不公平争不公平政府旅游业价格博弈政府旅游业价格博弈 谁是输家？谁是输家？不敢回望曲阜不敢回望曲阜.doc.doc 提供公共产品提供公共产品公共产品具有消费非排他性和供给的非选择性公共产品具有消费非排他性和供给的非选择性个别企业很难对公共产品生产起决定性作用个别企业很难对公共产品生产起决定性作用除非个别企业生产规模可达到寡占地位除非个别企业生产规模可达到寡占地位或者公共产品自身生产规模很小从而供给成本很低或者公

19、共产品自身生产规模很小从而供给成本很低所以个别厂商无法独立完成所以个别厂商无法独立完成“做蛋糕做蛋糕”的任务的任务而且即便做了也无法获得而且即便做了也无法获得“切蛋糕切蛋糕”的优先权的优先权广东省设立旅游扶贫资金广东省设立旅游扶贫资金提供创新保护提供创新保护突出表现在旅行社行业突出表现在旅行社行业 垄断利润以保护为前提垄断利润以保护为前提“先锋企业先锋企业”与与“跟进企业跟进企业”供给同类产品的供给同类产品的时滞时滞信息化缩短了这个时滞信息化缩短了这个时滞“跟进企业跟进企业”可以轻松获得可以轻松获得“生产、销售、经营什生产、销售、经营什么可以获得成功么可以获得成功”、“改善哪里可以生产更好的产

20、改善哪里可以生产更好的产品品”等方面的信息等方面的信息获得更多的后进成本优势和质量优势获得更多的后进成本优势和质量优势“装配型产品装配型产品”的模块化生产特征：材料的公共性的模块化生产特征：材料的公共性解决案例解决案例：PATAPATA湄公河旅游产品创新评奖等湄公河旅游产品创新评奖等改善信息不对称保护旅游者改善信息不对称保护旅游者信息不对称可能导致市场中的信息不对称可能导致市场中的“逆淘汰逆淘汰”买者对卖者信息发布中的欺骗性信息缺乏完备买者对卖者信息发布中的欺骗性信息缺乏完备的判断能力的判断能力即便在形成中形成判定但不具有改变合同的能力即便在形成中形成判定但不具有改变合同的能力高素质旅游企业与

21、低素质旅游企业同时存在高素质旅游企业与低素质旅游企业同时存在只愿意支付平均价格从而使优质产品退出市场，降只愿意支付平均价格从而使优质产品退出市场，降低整个旅游市场的质量，导致市场需求萎缩低整个旅游市场的质量，导致市场需求萎缩风险中性旅游者会降低对市场质量的判断风险中性旅游者会降低对市场质量的判断导游人员实行记分制管理导游人员实行记分制管理 （二）政府失灵与公私合作伙伴关系（二）政府失灵与公私合作伙伴关系政府失灵源自信息的极大丰富，政府可能政府失灵源自信息的极大丰富，政府可能“需要需要处理无论信息技术如何发展都处理不过来的信处理无论信息技术如何发展都处理不过来的信息息”政府管制客观上存在产生政府

22、管制客观上存在产生“寻租行为寻租行为”的可能性的可能性政府规制决策过程的秘密主义也可能形成政府规制决策过程的秘密主义也可能形成“租金租金”特殊利益集团可支付有竞争力的特殊利益集团可支付有竞争力的“租金租金”获得合宜获得合宜的规制（包括的规制（包括“宁要傻儿子，不要俊女婿宁要傻儿子，不要俊女婿”）解决方法包括：采取招投标制度、委托政府部分活动以解决方法包括：采取招投标制度、委托政府部分活动以提升政府公共成果（如营销活动、如大型活动的市场提升政府公共成果（如营销活动、如大型活动的市场化运作）化运作）国家旅游组织国家旅游组织(NTO)的作用：的作用：在世界旅游组织第十一届会议上，曾就40年来国家旅游

23、组织(NTO)的作用达成共识。会议认为，NTO的作用经历了三个阶段：开拓者在旅游业发展初期，NTO负责投资于基础设施，以拟定旅游业发展战略和规划为工作重心；规范者在旅游业逐步兴起乃至蓬勃发展时期，NTO主要进行立法和规范的工作，保证行业良性发展；协调者在旅游业逐步走向成熟时，NTO用各种方法鼓励企业发展，保护消费者利益，重心工作是协调各方面的关系。中国政府在旅游发展中的作用1在旅游业发展初期，政府利用行政体制动员所掌握的经济资源，使我国旅游业超前发展，迅速形成了较大的产业规模和供给能力。可以说，我国已开始迈人世界旅游强国的行列，在这一过程中，政府成功地扮演了开拓者的角色。2、在我国旅游业逐步兴

24、起后，国家相继颁布出台了一系列法规和条例，如旅行社管理条例、旅行社质量保证金制度、饭店星级评定制度、旅游从业人员培训上岗和资格考试制度等，对我国旅游业的健康运行起到了很好的作用。一些地方政府也在各自的立法权限内出台了许多地方性旅游法规3在协调社会各方面力量，进行国家整体形象宣传，改善旅游大环境等方面，政府更是起着无可替代的作用。从1992年起，国家旅游局每年推出一个主题。进行中国主题旅游年的形象宣传活动，如1996年的度假休闲游、1997年的神州世纪游、1999年的生态环境游等，这些活动的举办，极大地显示了我国政府统筹各个部门的能力。中国优秀旅游城市的创建活动也是政府发挥作用的一个范例，创建中

25、国优秀旅游城市的活动是国家旅游局于1995年发起的，先后有50多个城市参与到这一活动中，通过创建活动，各地市整体形象和综合环境得到了很大的改善，政府的协调作用也得到了充分体现。日本的旅游管理体制 官民协办的旅游管理体制。日本的中央旅游管理机构分为内阁、运输省、观光部三个层次。“内阁观光对策省厅联络会议”直接对内阁负责，为常设议事机构，受总理府直接领导；17名委员分别来自各部门。其主要职责是：协调各省、厅在旅游管理中的相互关系；审议有关旅游业发展的方针、政策和规划。运输省是日本旅游业的主管部门，下设运输局、航空局、物资流通局和国际运输观光局等。观光部是运输省国际运输观光局中具体分管旅游业的办事机

26、构，仅有40多名员工，与庞大的决策与协调机构相比，这是一个精干有效的操作班子。其主要职能是：提出并执行旅游方针、政策和法规，统筹旅游规划、资源开发、设施建设、景点整顿等项工作，对旅行社、导游员、饭店及旅馆进行审批、注册、指导、监督和培训，加强国际业务往来与对外宣传，负责旅游调研与统计等。日本的地方旅游管理机构：没有统一的模式，而是因地制宜灵活设置，有的隶属于劳动部门，有的隶属林业或文化部门。这些管理部门除具有一般的行政职能外，还负责宣传招揽、资源开发、改善投资环境、协调中央与地方的关系等方面的事宜。日本的行业协会在旅游经济活动中的作用十分显著，这些行业组织既是企业之间的横向联结点，又是政府与企

27、业之间的中介。政府通过行业协会对旅游业实行间接管理，既有利于企业间的信息交流和横向联合，增加行业的保险功能，又有利于发挥行业协会的作用，处理好国家与企业之间的关系。泰国的旅游管理体制从上到下形成了一套集权式的旅游管理体制。从上到下形成了一套集权式的旅游管理体制。泰国最高层次的旅游管理机构是旅游管理委员会旅游管理委员会，它由内务部、交通部、外交部、国家环境委员会、国家经济和发展委员会、立法委员会的高级官员和泰国航空公司总裁、泰国旅游局局长以及行业工会领袖等人士组成，管理和监督旅游局的工作等。泰国旅游局泰国旅游局是旅游委员会领导下的旅游行政管理机构，其职责包括市场促销，投资引导，信息统计，教育培训

28、，行业管理，景点开发，受理游客投诉等。泰国旅游局每年都要制定年度计划和发展战略，通过广泛的宣传，引导企业的投资方向和经营方式。同时，泰国旅游局对旅行社、饭店等旅游企业实行严格的管理，保证了旅游行业的服务质量。泰国的旅游管理体制泰国旅游管理体制的突出特点是政府对旅游业实行集中有效的宏观管理，由国家设立9个大区办事处集中管理全国各地的旅游业和旅游经济活动。大区办事处的行政级别相当于司局级，经费由国家拨款。其主要职能是：协调与地方政府的关系，组织地方性的旅游开发项目和大型的旅游活动，制定地方性的市场规则并维护市场秩序等。由于大区办事处的工作直接促进了当地旅游业的发展，增加了地方税收，因此，地方政府总

29、是尽力协助大区办事处的工作，双方利益一致，管理集中而有效。英国的旅游管理体制英国的旅游管理体制 官方的行政机构和民间的行业组织，责任明确，各司其职的旅游管理体制。英国的高层旅游管理机构由英国旅游总局、英格兰旅游局、苏格兰旅游局和威尔士旅游局组成，经费由各级政府承担。旅游总局主要负责向国外推销英国的旅游业，在国外的旅游机构和企业之间进行沟通和交流，出版、推销旅游手册、地图和纪念卡，通过20多个国外办事处向全世界提供信息服务等。英格兰、苏格兰和威尔士旅游局则具体负责各地旅游业的发展，统筹资源开发、计划研究和资料统计工作，参与各地旅游业的推销活动，对各地旅游业实施资金援助并提供信息咨询等。英国的旅游

30、管理体制英国的旅游管理体制英国的基层旅游管理机构是地区旅游委员会，其经费由旅游局、地方政府和私人企业共同承担。地区旅游委员会的职责是：代表本地区旅游业的利益，会同地方政府共同制定该地区的旅游发展战略，支持当地兴建旅游设施，协助当地开办旅游项目，负责旅游接待工作和信息服务等。除了官方的旅游管理机构，英国还有许多民间行业协会，如“英国饭店与餐馆协会”、“英国导游协会”、“英国旅行社代理人协会”等，这些行业协会积极维护本行业的利益，促进跨行业的横向联系，制定本行业的条例和准则，负责行业内的人员培训工作，为行业内的企业提供信息服务等。思考与讨论：思考与讨论：我国旅游产业管理体制及我国旅游产业管理体制及其弊端其弊端?