优化行政职能配置创新行政管理方式.doc

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1、优化行政职能配置创新行政管理方式【海口市机关效能建设理论与实践研讨会论文】 作者：潘泽和文章来源：本站原创点击数：1090更新时间：2008-11-23热 市人事劳动保障局局长、编委办主任潘泽和发言近年来，我市深化行政管理体制改革，取得了显著的成效，适应了我市经济社会发展的需要，较好地转变了政府职能，提高了行政效能，但仍存在不少与贯彻落实科学发展观和完善社会主义市场经济体制不相适应的地方。政府职能转变还不到位，机构设置不尽合理，行政审批事项仍然较多，民主科学决策机制尚未真正确立，缺乏监督制约和责任追究。因此，中央“大部门制”改革提出了加强政府自身改革和建设的要求，加快改革行政管理体制，创新行政

2、管理方式。为做好行政管理体制的创新，结合我市的实际，就创新管理体制、转变政府职能，进而提高政府行政效能谈点意见：一、我市体制创新和转变政府职能的情况近年来，我市积极深化行政管理体制改革，切实转变政府职能，取得了明显的成效：完成了市、区党政群机关机构改革，明确了机构设置、职责配置和人员编制。推进了工商、质量技术监督、国土资源、环境保护等部门管理体制的改革，划转给省垂直管理。整合了城管、规划、建设、园林、环卫等执法队伍，加强了城市管理综合执法的力度。实行了部门预算国库集中支付，推行政府采购制度和政府非税收入征缴改革，加强对财政收入支付的监督管理，进一步深化财政管理体制改革。组建了市政务服务中心，3

3、7个市职能部门进驻该中心，对外的行政许可、行政服务事项共有350项，提高了政府的行政效能和服务质量。组建了市工业和招商局，加强了工业行业管理和招商引资工作。在顺利完成我市行政区划调整的基础上，提出创新市区管理体制实施强区扩权，先后将65项权项下放各区履行，提高了行政效能，调动了各区的积极性，为适应强区扩权的需要，我们及时对区级政府工作部门和区属事业单位的设置进行了调整和优化，并充实了行政编制。我市组织实施行政管理体制一系列改革，在现阶段内适应了我市改革开放和建立社会主义市场经济的形势发展，较好地转变了政府职能，提高了行政效能，促进了我市经济社会持续快速健康发展。二、存在的主要问题在看到成绩的同

4、时，也要清醒认识到，我市行政管理体制改革仍面临不少困难和问题，突出的是：一是我市行政管理体制还不够完善，现行政府机构设置和职能配置不尽合理，管理对象与管理事务重叠，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍，多头管理、政出多门现象也比较突出。改革开放以来,由于行政体制改革总体上滞后于经济体制改革,在市场化进程中自发游离出来的公共事务与政府原来所承担的事务之间,没有及时进行有效地转换,政府部门间的职能配置仍然按照计划经济体制下按行业和产品进行部门分类。这种状况使得私人事务与公共事务共同渗透到政府管辖范围之中,从而造成政府的总体职能难以界定,政府部门间的职能配置也缺乏科学依据。加上部门之间的逐利行

5、为,使得政府各部门纷纷退出资源配置权小的领域而跨越本部门界线涉足资源配置权大的领域,从而不可避免地导致政府各部门之间的职能交叉、机构重复、推诿扯皮、管理脱节等现象。比如，我市车辆尤其是公交车辆的管理，市交通局和市交警支队存在部分职能交叉；城市绿化管理，市园林局和市城管局存在职能交叉。据统计，存在职能交叉的情况全市有19项，需要划转或撤销的职能大约有25项，涉及26家政府部门。市、区两级政府行政管理体制也还不够顺畅。根据调研掌握的情况，目前的强区扩权权项下放还不够彻底、职能不配套。有些市属部门的审批权限没有下放到区，应由区里做的事情，市里还在做；有些是事权下放到四个区，但其它权力没有配套下放，在

6、一定程度上影响区开展工作的积极性。二是相对于宏观经济管理、市场监管部门，我市的社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上都比较薄弱，出现了“缺位”或“不到位”的现象。2002年我市机构改革时，由于偏重于采取一刀切的做法实行机构的精简和人员编制的压缩，无形中造成了一些部门（如公共卫生系统等）的机构设置和人员编制适应不了社会事业发展的需求。三是当前政府及其部门仍然管了一些不该管、管不好、管不了的事，直接干预微观经济活动的现象依然存在，行政审批事项仍然过多，弱化了市场的调节功能。有的综合管理部门既管宏观、又管微观，且对微观管理兴趣浓厚，热衷于批钱批项目，存在越位、错位行使职能的情况。四是

7、权责脱节的问题存在。权责配置不合理，有权无责、有责无权、权责不匹配。当前，我市市级部门之间、市与区之间政府机构决策与执行不分问题越来越突出。一些部门集决策和执行于一身，监督流于形式，个别部门既管宏观规划又管具体项目审批。五是一些职能需从政府转移出去，又无相应承接主体的问题存在。由于我市事业单位改革跟不上，社会中介组织发育不成熟，很多政府该转移的职能无法转移出去。三、下一步的措施和设想综上所述，经济发展与社会发展一条腿长、一条腿短等问题，其最根本的原因就是没有抓住政府转变职能这个关键,而要转变政府职能, 主要集中在以下四个方面：（一）界定政府职能定位政府职能界定是政府机构改革创新的起点。1、确定

8、公共事务范围,界定政府总体职能。政府职能的界定,首先取决于公共事务领域的界定。凡属于社会公共领域的事务，市场不能解决或不能有效解决的，政府就必须到位，没有到位的就应该逐步到位；凡属于可以通过市场机制解决的领域，政府就不要介入，已经介入的要逐步退出，特别是要从一般竞争性和经营性领域中退出，尽量减少微观干预。2、按照市场经济的要求,重新调整政府部门间职能结构。按照市场经济的要求,遵循“趋向综合、宜粗不宜细”的政府部门职能设置的总体原则,适当调整政府部门间的职能结构,做到职责明确、分工科学。对那些带有经济实体性质的部门必须撤销;对边界模糊的政府职能要严格划定所属部门,同时注意加强部门之间的协作;把组

9、织生产和直接管理经济的权力下放给企业。坚持政企分开、政事分开、政府与社会中介组织分开，从根本上克服多头管理、政出多门的弊端，促进政府机构高效、协调、规范运转。（二）完善政府职能配置我市深化政府机构改革，要着重解决政府职能配置与机构设置中存在的五大问题：1、针对政府机构设置不尽合理、部门职能存在交叉的问题，要在逐步推进政府机构综合设置的基础上，稳步推行“大部门制”。要整合，归并相关、相同或相近的职能，综合设置政府机构，使政府部门逐步向“宽职能、少机构”方向发展。坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次。健全部门间协调配合机制，变部门间的“扯皮”为部门内部

10、的协同。2、针对政府职能缺位、不到位的问题，通过加强社会管理和公共服务建设来解决。当前要切实加强人民群众最关心的劳动就业、社会保障、住房、教育、医疗卫生等方面职能，重点解决各种民生问题。3、针对政府职能越位、错位的问题，采取对行使职能的政府及其部门实行“瘦身”来解决。需要对一些越位、错位行使职能的政府机构或相应内设机构予以撤销或弱化。减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用。4、针对权责脱节的问题，必须按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则，把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，做到有责必问，有错必究，建设责任政府和依法行政。5、针对

11、一些职能需从政府转移出去，又无相应承接主体的问题，通过全面推行事业单位分类改革，规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。加快培育扶持一批公信力强、功能完备、运作规范的社会组织。按照建设服务型政府的要求，除法律另有规定的外，政府各职能部门要将公民、法人和其他组织能够自主解决，市场机制能够自行调节，社会组织能够通过自律解决的事项转移出去，交由事业单位和社会组织承担。（三）优化政府组织结构优化政府组织结构，是当前我市行政管理体制改革的一个重点，也是提高政府效能的重要的组织保障。优化政府组织结构，按照中共中央关于深化行政管理体制改革的意见精神，遵循精简、统一

12、、效能的原则，在保证全市政府机构总体格局基本稳定的前提下，从实际出发，科学有序推进职能整合和机构调整，使政府机构设置规范、运转协调、公开透明。一方面要考虑到行政活动的效能性，专业性的事务应该由专业化的部门来管理，性质不同的事务自然需要设立不同的部门，另一方面也要考虑行政活动的协调性，一些职能相近、业务相互联系的事务应该集中到一个部门中进行管理，通过设立大部门的模式来统筹管理，避免部门间的相互扯皮和行政责任虚化，影响政策执行力度。根据这一原则，结合我市实际，进一步解放思想，大胆探索整合相关管理要素，形成大部门体制的普遍化。例如，突破小农业的狭窄思维，实行包括农林牧副渔五业和农田水利等综合管理的“

13、大农业”模式；整合规划、建设、城市管理等城建管理职能，形成“大城建”管理模式；整合社会救助、社会保险、社会优抚、社会福利等的“大社保”管理模式；教卫公共产品的管办分离，政事分开，形成“大文教卫”管理模式。探索地震、人防、民防等相关或相近职能部门的整合。同时积极稳妥深化事业单位分类改革。事业单位做为政府部门的重要补充，从我市经济建设和社会事业单位发展的客观实际出发，按照建立社会主义市场经济体制的要求，改革目前的事业单位管理体制。根据国家提出分类推进事业单位改革和干部人事制度改革的总体要求，以转换用人机制和搞活用人制度为重点，以推进聘用制度和岗位管理制度为主要内容，组织实施我市事业单位改革。逐步建

14、立现代事业单位管理体制和运行机制。（四）完善政府运行机制建立决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的运行机制，以解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力的问题，形成由决策部门、执行部门、监督部门三大类部门组成的政府组织机构总体框架。1、合理配置宏观调控部门职能，形成科学权威高效的宏观调控体系。加强和改善宏观调控是政府的一项重要任务。必须合理配置宏观调控部门职能，增强宏观调控的科学性，预见性、有效性，切实提高宏观调控水平，减少微观事务管理和具体审批事项，实现从“项目管理”向“规划管理”、从直接管理向间接管理的转变，为我市经济又好又快发展创造良好环境。2、合理分配市、区两级政府职责。

15、围绕着促进海口市又好又快发展的大局，科学合理地划分市、区两级的权限，通过依法界定、依法授权和依法委托等方式，理顺市、区两级行政管理体制，明确市、区两级政府的法定职责，赋予区里相应的权力。把更多的公共资源、城市资源交由区级政府支配，支持区建立投融资平台，增强区级政府自身发展能力。将强区扩权与新一轮政府机构改革和省直管市县体制改革有机结合起来，合理调整市区两级政府机构设置，进一步理顺市区两级各部门的职能关系。市级部门要把工作重点放在履行“制定政策、加强监管”的职责上，主要负责制定规划、统一标准、出台政策，宏观指导；而把对社会、企业、公众，以及与当地居民生活密切相关事务的管理，维护市场秩序，保持社会

16、稳定，提供基本公共服务，建设社会主义新农村，加强基层政权建设、和谐社区建设等区内经济社会具体事务交给区职能部门负责。3、强化责任，加强监督。首先，必须依法明确政府在相关领域的管理权责、政府各职能部门的职责权限、政府职能部门和内设机构各个岗位的职责，做到责任清晰，事事有人负责。其次，加强对权力的监督，包括加强人大监督、政协民主监督和司法监督，强化社会监督，高度重视舆论监督，加强政府内部的专门监督。将行政权力运行的每一个部位、每一个环节都置于有效的监督之下，才能确保权为民所用，使人民赋予的权力真正为人民谋利益。根据中央和省里的部署，我们将加快行政管理体制改革，通过创新政府职能，建设服务型政府，形成权责一致，分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，全面提高政府行政效能。作者单位：海口市机构编制委员会办公室