湖北软科学要报.doc

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1、内部资料仅供参考湖北软科学要报 ( 2007年 第1期 )湖北省科技厅政策法规与体制改革处 2007年1月12日 农村土地产权制度与有序流转研究内容摘要 农村土地产权制度和土地使用权流转是我国农村土地改革不可回避和亟待解决的核心问题，也是理论界长期讨论和悬而未决的焦点话题。课题研究内容包括：全面分析和总结农村土地产权制度变迁历史，从制度变迁需求动因和供给可能出发，探讨当前农村土地产权制度变迁的可行模式；从产权制度与土地市场的关系入手，阐明农村土地产权制度和土地流转的内在联系，理清未来农村土地改革的基本思路；从农村土地流转的现状出发，分析农地流转发展不足和建设用地流转发展失控的深层原因，为实现农

2、村土地合理有序流转提出全面可行的对策建议。农村土地产权制度与有序流转研究湖北省国土资源厅 张建仁， 华中农业大学 张安录等 其他参与人员：王世新，康雄华，余军，刘武，雷春，王秀兰，梅昀，邬晓波，蔡银莺，李晓云，黄宁，陈翠芳。上世纪70年代末家庭联产承包责任制建立以后，中国土地制度改革的重点迅速转移到城市，适应社会主义市场经济发展需要，以土地有偿使用为核心的城市土地制度改革基本完成，城市土地市场逐步建立并不断完善。与此同时，农村土地产权制度的发展却明显滞后，难以适应形势的变化，农村土地市场长期无序发展，农地流转不畅和建设用地流转失控现象突出。如何改革农村土地产权制度，促进和规范农村土地市场的发展

3、，是理论界长期关注和亟需解答的重大课题。农村土地产权制度与有序流转研究是湖北省国土资源厅和华中农业大学联合承担的湖北省2005年重点科技攻关项目，通过研究，课题重点回答下述几个问题：一是农村土地产权制度变迁历史遵循怎样的规律，对现实有何启示；二是面对众多制度变迁理论设想和实践尝试，当前农村土地产权制度变迁路径应该如何选择；三是农村土地产权制度和土地使用权流转有何关系，孰轻孰重，对于农村土地改革的指导意义如何；四是为什么出现农地流转发展不足和建设用地流转发展失控问题，制约农地流转的关键因子是什么，有否必要全面放开对建设用地流转的诸多限制；五是应该从哪些方面着手，采取何种政策措施，以确保农村土地使

4、用权的合理有序流转。一、农村土地产权制度变迁的历史启示建国以来，农村土地产权制度变迁以农地产权制度为主线，建设用地产权制度为副线展开。尽管不同时期的土地产权界定不同，制度变迁过程各异，但制度变迁都呈现相似规律，即要提高制度运行效率，必须遵循六条原则：一是土地权利必须赋予或者有利于转向直接生产者，土地权利与直接生产者的融合是土地要素与技术、资本和劳力实现最佳组合的前提。二是新制度的产生需要精英设计与社会博弈的充分结合。1精英设计为制度实施提供重要的政治强力保障，有助于加速制度变迁进程，社会博弈反映社会真实需求，能够保证制度安排的合理性。三是制度安排必须符合特定时期的社会经济发展水平，不同时期工业

5、化、城市化水平不同，农业机械使用程度、农民觉悟和耕作习惯等各异，制度安排必须与之适应，做出调整。四是新制度的建立必须使得土地产权界定更加清晰，只有土地产权主体明确和内涵清楚，才能有效发挥产权制度的激励约束功能。五是土地产权制度安排必须与制度环境的变化相协调。计划经济体制转变为市场经济体制是制度环境发生深刻变化的重要标志，土地产权制度必须适应和促进市场的发展。六是完善土地产权权能和产权结构是产权制度变迁的必然趋势。随着社会分工的日益细化，土地作为最重要的生产要素，其生产经营的各个环节正在不断完善和延伸，与之对应，高度集权的土地产权制度必然被权能和结构不断完善的土地产权制度所取代。二、农村集体土地

6、产权制度变迁的路径探寻制度变迁历史延续至今，我国农村土地产权制度已演变成农村集体土地产权制度，尽管制度的渐进式变迁一直没有止步，但由于这些制度尝试只是在社会博弈下的非正式诱致性制度变迁的结果，没有上升到国家法律层次，存在很大的不稳定性和不确定性。从国家法律法规等规范文本入手分析表明，农村集体土地产权制度的基本内容还存在很多值得推敲的地方。例如，土地三级所有的规定是历史的延续，现实已经不具备可操作性；再如，将集体建设用地范围限制在宅基地、乡镇企业用地和集体公益事业和公共设施建设上，但又允许企业因破产或兼并等原因造成的被动流转，必然给隐性交易埋下隐患。尽管为实现规模经济、消除外部性、规避风险和降低

7、交易成本等，社会利益各方要求改革农村土地产权制度的呼声高涨，并形成强烈的制度变迁需求。但由于国家改革的态度相对谨慎、农民传统意识的影响和既得利益格局的制约等，制度变迁供给显得相对滞后，制度变迁进程尚处在一个时滞阶段。虽然理论上出现国有化、私有化和多元所有等诸多新制度的设想，实践中存在两田制、租赁制、股份制等诸多新制度的尝试，但这些设想和尝试仍然存在一些缺陷，需要继续进行新制度方案的设计和筛选。综合考虑历史经验和现实可能，一种合理可行的产权制度安排应该是进一步完善土地股份制：在坚持土地集体所有基础上，对集体范围内全部土地进行价值测算，通过土地所有权的股权化运作，明确集体内部成员在集体的土地产权份

8、额，由依据股份制重构的农村集体经济组织代表集体土地股权持有者行使土地所有权。三、农村土地产权制度与土地使用权流转的关系探讨产权制度是围绕产权结构和产权关系建立的一系列制度性规则，规定着人们在产权安排、界定、运行和保护中应该遵循的基本原则，不同经济制度要求决定不同的产权制度安排。市场经济是商品经济发展到高级阶段的产物，其基本内容是以市场作为最基本的资源配置方式，通过市场获取自己需要的生产和生活资料，并通过市场实现自己的收益。制度经济学家科斯曾经指出，“如果交易费用为零，那么无论产权如何界定，市场机制都会使资源配置达到最优”2，其实质是一方面强调产权制度的重要性，因为不同的产权制度安排可能导致不同

9、的交易费用，另一方面也强调市场配置资源的优越性，交易费用为零的情况下，市场会自动实现资源的优化配置。在市场经济体制日益完善和巩固的今天，要实现资源优化配置，产权制度和市场机制的共同作用不容忽视。农村土地产权制度和农村土地使用权流转的关系可以抽象理解为产权制度与土地市场的关系。其中：农村土地产权制度是基础，是农村土地使用权合理有序流转的重要保证，但不是唯一保障，流转还会受到资源、经济、就业、观念、政策等非制度因素的制约；而农村土地使用权流转是方向，是保障产权制度绩效发挥的关键，繁荣和规范的流转市场能够大大提高制度资源配置效率，促进制度的帕累托改进，提高社会福利总水平。因此，未来农村土地改革的基本

10、思路应该是在加强农村土地产权制度建设的基础上，重点推进农村土地的合理有序流转。四、农村农地使用权流转发展不足的原因分析虽然近些年农村农地使用权流转呈现加快发展趋势，但总体发展水平明显不足。以耕地为例，全国农村社会经济典型调查数据显示，尽管农户年内转包入耕地面积占年内经营耕地面积的比重由1987年的3.71%上升到2003年的5.85%，但农户年内经营耕地面积却由1987年的8.9亩下降到2003年的7.45亩，且每户平均被分割为5.72块。3课题组2005年对湖北省仙桃、孝感、荆门和宜昌四个典型区域的调查也表明同样结论，以江汉平原土壤肥沃的汉川市为例，2005年统计的流转地占承包地的比重仅1.

11、15%，即使调查区域内最高的乡镇刘家隔镇，其比重也只有3.46%。不仅如此，流转的市场发生率也很低，受到非市场因素影响的土地代耕（亲戚关系）和反租倒包（集体强制）形式普遍，典型调查中合计占到转入户的61.81%，占到转出户的65.85%。农户农地流转的比率为何如此之低，为何不按市场规则流转土地，课题组从农户农地流转的影响因素角度做出了分析。结合湖北省2005年典型区域的农户调查，全面考虑影响农户农地流转的因素，通过构建农户农地流转行为和农地流转意愿影响因素模型和模型求解表明，对农户农地流转决策的影响较为显著的因素包括：户主年龄、家庭总人口、家庭收入、耕种面积、水田比重、税收政策、土地调整、农户

12、法律认知水平、土地灌排条件、地区二三产业比重、地区地形特征等，模型的结论为促进和规范农地流转提供了很好的政策启示。例如，要注意消除年龄较大农户流转土地的疑虑；要注意了解农户主观偏好，合理引导和疏导；要注意打破土地资源禀赋过于平均的状态；要注意推进农民务农收益增长；要继续贯彻和落实农业税收减免政策；要注意加强农地流转相关的法律法规宣传；要注意减少集体对土地的短期调整；要注意加快地区非农产业发展，扩大其对农业人口的吸纳能力；要注意在地势平坦和资源条件较好的区域进行更大的政策扶持，发挥示范带动效应等。五、农村建设用地使用权流转发展失控的现象反思尽管国家法律法规明确禁止农村建设用地使用权的自主流转，并

13、采取种种限制和阻挠措施，但还是堵不住集体、农民和用地者等行为主体通过种种途径流转土地的行为。目前，农村集体建设用地使用权流转现象已经大量存在，据统计，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%, 而在粤东、粤西及粤北等地, 这一比例也超过20%4。课题组对湖北省30个县市的典型调研也表明同样结论，农村集体建设用地流转面积占集体建设用地总量的比重一般都在50%以上，部分地区甚至高达80%。为什么流转会屡禁不止？要不要放开流转市场？如何规范流转行为？这是急需在理论上进行阐释和做出解答的重要问题。从宏观因素考虑，农村集体建设用地流转是缓解城市土地市场供求矛盾的必然选择；

14、是提高农村集体建设用地集约利用水平的客观要求；是增加农民集体收入和缓解征地矛盾的现实需要。从微观层面分析，农村集体建设用地流转也是土地转入方（土地开发商、企业等用地者）、转出方（集体土地所有者或使用者）和管理者（主要是地方政府）利益博弈过程的必然结果，尤其是市场经济条件下土地资产价值日益凸现，转出方参与流转利益博弈的意识日趋强烈，强制限制农村集体建设用地流转已经不合时宜，只会导致各方损失的增大。从目前农村建设用地的流转看，问题主要表现为法律法规存在缺陷，缺乏明确支持和指导；流转的行政审批、市场调控和规划管理等都不到位；流转收益分配关系不清，要么管理者分配比例过高，要么流转方通过隐性交易独享流转

15、收益；无序流转对城市国有土地市场形成一定冲击。未来促进和规范农村建设用地流转行为必须在解决上述几个问题方面做文章。六、规范和促进农村土地使用权流转的对策建议农村农地使用权流转发展不足和建设用地使用权流转发展失控是当前农村土地使用权流转的基本特点。对于农地流转，重点应该是积极推进，加快发展；对于建设用地流转，重点应该是合理引导，促其规范。未来在全面促进和规范农村土地使用权流转方面重点要做好四个方面的工作：一是加强市场引导，规范市场运作。要加大教育宣传，积极培育农户市场主体意识；推进有偿使用，建立集体建设用地一级市场；做好产权登记，提供良好的土地流转管理平台；发展流转中介，形成完善的市场配套服务体

16、系；建立有形市场，规范建设用地流转的市场运作等。二是加快法制建设，提供制度保障。要明晰集体土地产权的法律界定；消除集体土地产权的法律歧视；强化土地承包经营的物权保护；放宽土地使用权流转的法律限制；完善建设用地使用权流转的法律内容等。三是实施宏观调控，强化监督管理。对于农村农用地使用权流转，主要是继续推行农业税收减免和粮食补贴政策；实行土地规模经营的奖励制度；强化农村金融信贷体系的建设；加强农资市场的价格监督调控；严格土地流转市场的产权管理。对于农村建设用地使用权流转，主要是实行土地使用权流转的价格管理；完善土地使用权流转的税收体系；进行土地使用权流转的金融调控；严格土地使用权流转的产权管理；加

17、强土地使用权流转的规划管理；强化土地使用权流转的财务管理。四是改善外部条件，促进协调发展。要加快城市化步伐，消除农民进城就业壁垒；壮大集体经济实力，促进农业人口就地转移；建立农村社保体系，消除土地流转后顾之忧；加快征地制度改革，促进土地市场的规范和统一；理顺土地产权关系，保证利益分配的公平与合理。参考文献1 曾永昌土地所有制之争应该从主义回归到方法兼论农村集体土地产权制度自发演生的障碍与动力社会科学研究J，2005（1），23-312 科斯，阿尔钦，诺斯等财产权利与制度变迁产权学派与新制度学派译文集M上海：上海人民出版社，2004，1-403 3 数据来源于全国农村社会经济典型调查数据汇编（1986-1999年）及农业部农村经济研究中心统计网站 4 周建春关于农村集体非农建设用地流转的思考国土资源科技管理J，2002（5），16-20联系地址:武汉市武昌区水果湖南苑村52号 邮政编码:联系电话:027-(fax) 027-e-mail: stfagui报送：科技部办公厅调研室、湖北省委政策研究室、湖北省人大教科文卫委员会、湖北省人民政府政策研究室、秘书六处、湖北省人民政协教科文卫委员会、湖北省委、省人大、省政府、省政协分管科技的有关领导同志印发：各省、市、自治区科技厅（局）政策法规处、各市（州）科技局，有关高校、科研单位、课题完成单位