ppp基本介绍.ppt

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1、ppp基本介绍主要内容主要内容定义定义财金【】号文：“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。”中国中国是政府和社会资本就提供公共产品和服务签订的长期合同，其中社会资本承担实质风险和管理责任世界银行世界银行是为开展基础设施建设和提供其他服务，政府和社会资本之间可能建立的一系列合作伙伴关系。亚洲开发银亚洲开发银行行 是政府和社会资本之间的一种合作关系，自目的就是为了提供传统上由政府提供的公共产品或服务欧盟欧盟委员会委员会定义定义、旨在提供公共产品和服务；（目的）、旨在提供公共产品和服务；（目的）、政府和社会资本通过契约形成平等的长期合作伙伴关系，实现项目全生命周、

2、政府和社会资本通过契约形成平等的长期合作伙伴关系，实现项目全生命周期管理；（方式）期管理；（方式）、在政府和社会资本之间优化风险分配，使提供的公共产品和服务比传统政府、在政府和社会资本之间优化风险分配，使提供的公共产品和服务比传统政府采购模式更物有所值，实现利益共享。（原则）采购模式更物有所值，实现利益共享。（原则）归纳为：归纳为：的特征的特征政府或项目政府或项目发起人发起人社会资本社会资本通过采购授予通过采购授予特许权特许权项目公司项目公司融资、建设、设备采购、融资、建设、设备采购、运营运营项目项目收回投资并取得一定回报之后收回投资并取得一定回报之后一定比例一定比例 的资金的资金一定比例一定

3、比例 的资金的资金项目为主体项目为主体有限追索债务有限追索债务合理分配利润、风险合理分配利润、风险资产负债表外融资资产负债表外融资灵活的信用结构灵活的信用结构的内涵的内涵是新公共管理的一种重要实现方式。是新公共管理的一种重要实现方式。“政府应该是掌舵而不是划桨，政府政府应该是掌舵而不是划桨，政府“安排提供安排提供”公共公共服务与服务与“直接生产直接生产”服务之间存在显著的区别。服务之间存在显著的区别。”民营化与公私部门的伙伴关系民营化与公私部门的伙伴关系建立特许权经营法规建立特许权经营法规建立收费机制建立收费机制解决联网解决联网/联合收费问题联合收费问题解决土地、动拆迁问题解决土地、动拆迁问题

4、监管服务质量、价格监管服务质量、价格政府政府市场市场政府投资公司与民营政府投资公司与民营企业争流量、争线路、争市场企业争流量、争线路、争市场政府政府提供预期回报提供预期回报，承担，承担市场风险市场风险的内涵的内涵不仅止于交易环节：不仅止于交易环节：项目更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。是一种合作伙伴关项目更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或服务。系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或服务。不只是融资模式：融资只是的目的之一，并不是全部，还利用民营部门的生产管不只是融资模式：融资只是的目的之一，并不是全部，还利用民营

5、部门的生产管理技术和先进制度；是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。理技术和先进制度；是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。是分期付款的政府采购模式：融资大多为短期行为，而则是考虑全寿命周期的长是分期付款的政府采购模式：融资大多为短期行为，而则是考虑全寿命周期的长期合作模式。所以，在中国大规模应用的模式，虽有的形式，却没有体现的精髓，期合作模式。所以，在中国大规模应用的模式，虽有的形式，却没有体现的精髓，本质上来说只是一种融资模式。本质上来说只是一种融资模式。主要构成要素主要构成要素 模式的使用范围模式的使用范围模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施

6、类项目。模式常见类型模式常见类型社会资本方承担责任小政府承担责任大社会资本方承担责任逐渐增大 政府承担责任逐渐变小特许经营类特许经营类模块式模块式外包外包整体式整体式外包外包转让转让-经经营营-转让转让外包类外包类服务外包管理外包建设建设-经经营营-转让转让其他其他DBDBMMO&MDBOTOTPUOTLUOTBOTBLOTBOOTDBTODBFO完全私完全私有化有化部分私部分私有化有化私有化类私有化类PUOBOO股权转让其他 项目操作模式（发改投资【】号）项目操作模式（发改投资【】号）三种付费模式三种付费模式特点特点具有明确的收费具有明确的收费基础，足以覆盖基础，足以覆盖投资成本投资成本缺乏

7、使用者付费基础，缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费收主要依靠政府付费收回投资成本回投资成本收费不足，需政府补收费不足，需政府补贴部分资金或资源的贴部分资金或资源的项目项目采取合作方式采取合作方式 特许经营特许经营 购买服务购买服务 特许经营特许经营+购买服务购买服务 项目操作模式（发改投资【】号）项目操作模式（发改投资【】号）三种付费模式三种付费模式项目范围项目范围城市燃气、供暖等污水处理厂、集污及排水管网、地下综合管廊、垃圾清运、道路保洁医院、学校、养老服务设施、轨道交通等具体选择模式具体选择模式股权委托经营、委托经营、项目参与主体项目参与主体保险公司第二部分 操作流程主要内容主要内容实施

8、意义实施意义3、有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。国办发国办发201542号文号文1、有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开。2、有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。实施基本原则实施基本原则 项目操作流程项目操作流程商业计划书确定参与者可研、规划、项目产出说明等；编制PPP初步实施方案VFM财政承受能力论证编制实施方案资格预审采购文件编制响应文件评审谈判与合同签署SPV设立融资交割政府支付纳入预算中期评估移交标准即准备性能测试回收项目资产总结性绩效评价u项目发起项目发起 政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。()政府发起。政府和社会资本

9、合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。()社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。项目识别项目识别u项目筛选项目筛选 政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。对

10、于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用模式。项目识别项目识别 项目识别项目识别u物有所值评价物有所值评价 财政部门政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优

11、化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。项目识别项目识别u财政承受能力论证财政承受能力论证 为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。项目准备项目准备u组织实施机构组织实施机构 按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机

12、构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到运作的专业性，通常情况下需要聘请咨询服务结构。项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。项目准备项目准备u尽职调查尽职调查 项目内部调查项目内部调查 项项目目实实施施机机构构拟拟定定调调研研提提纲纲，应应至至少少从从法法律律和和政政策策、

13、经经济济和和财财务务、项项目目自自身身三三个个方方面面把把握握，主主要要包包括括政政府府项项目目的的批批文文和和授授权权书书、国国家家、省省和和地地方方对对项项目目的的关关于于土土地地、税税收收等等方方面面的的优优惠惠政政策策、特特许许经经营营和和收收费费的的相相关关规规定定等等；社社会会经经济济发发展展现现状状及及总总体体发发展展规规划划、与与项项目目有有关关的的市市政政基基础础设设施施建建设设情情况况、建建设设规规划划、现现有有管管理理体体制制、现现有有收收费费情情况况及及结结算算和和调调整整机机制制等等；项项目目可可行行性性研研究究报报告告、环环境境影影响响评评价价报报告告、初初步设计、

14、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。外部投资人调查外部投资人调查 根根据据项项目目基基本本情情况况、行行业业现现状状、发发展展规规划划等等，与与潜潜在在投投资资人人进进行行联联系系沟沟通通，获获得得潜潜在在投投资资人人的的投投资资意意愿愿信信息息，并并对对各各类类投投资资人人的的投投资资偏偏好好、资资金金实实力力、运运营营能能力力、项项目目诉诉求求等等因因素素进进行行分分析析研研究究，与与潜潜在在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。项目准备项目准备u实施方案编制实

15、施方案编制 通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容：（一）项目概况 项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。（二）风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。（三）运作模式 运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设运营移交、建设拥有运营、转让运营移交和改建运营移交等。选择适合的模式至关重要！项目准备项目准备 （四）交易结构 交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的

16、资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。（五）合同体系 合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。（六）监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。（七）采购方式选择采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构

17、应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。u实施方案编制实施方案编制 项目准备项目准备u实施方案审核实施方案审核 为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立项目的评审机制，从项目建设的必要性及合规性、模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行评估，确保“物有所值”。评估通过的由项目实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。项目采购项目采购 项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心

18、）备案。项目有家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。u项目预审项目预审 项目采购项目采购u项目采购文件编制项目采购文件编制 项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审

19、方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。u响应文件评审响应文件评审 项目运作需建立方案评审小组。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含名财务专家和名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。项目采购项目采购u响应文件评审响应文件评审 项目运作需建立方案评审小组。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含名财务专家和名法律专家

20、。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。项目采购项目采购 项目采购项目采购u谈判与合同签署谈判与合同签署 项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于个工作日。公示期满无异议的项目合同，应在政

21、府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。项目执行项目执行u项目公司设立项目公司设立 社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。u项目融资管理项目融资管理 项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工

22、作，防止企业债务向政府转移。项目执行项目执行u绩效监测与支付绩效监测与支付 社会资本项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。u中期评估中期评估 项目实施机构应每年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订

23、应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机

24、构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。项目移交项目移交第三部分 风险管理风险管理风险管理风险识别风险识别风险评价风险评价风险分担风险分担PPP模式下风险管理过程可分为风险识别、风险评价、风险应对政治风险法律及合同风险金融风险建设风险市场运营风险p风险识别风险识别风险管理风险管理风险管理风险管理 政府信用风险政府信用风险1 机制风险机制风险2 政府决策与审

25、批风政府决策与审批风险险3 政府干预政府干预4 公众反对公众反对5 政治不可抗力事件政治不可抗力事件6p风险识别风险识别政治风险政治风险法律及监管体系不完善法律变更第三方违约风险税收调整合同及文件风险12345风险管理风险管理p风险识别风险识别法律风险法律风险风险管理风险管理p风险识别风险识别金融风险金融风险132利率风险利率风险通货膨胀风险通货膨胀风险外汇风险外汇风险洛阳：市政道路和污水处理打包PPP项目，计划向亚开行贷款1亿美金。哈尔滨：既有建筑技能改造PPP项目，职业技术学院职教基地实训项目，计划向亚开行融资2.43亿美金。施工风险资金风险完工风险不可抗力风险等p风险识别风险识别建设风险

26、建设风险风险管理风险管理p风险识别风险识别市场运营风险市场运营风险风险管理风险管理风险分担机制风险分担机制分配原则分配原则执行效果执行效果p风险应对风险应对风险管理风险管理第四部分 政府监管项目的监管主要分两个阶段：项目的监管主要分两个阶段：一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，目的在于剔除不能实现物有一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，目的在于剔除不能实现物有所值（所值（）的项目方案和特许经营者，以提高效率。）的项目方案和特许经营者，以提高效率。二是项目建设运营时期的绩效监管二是项目建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监包括质量、价格、服务水平和财

27、务等方面的监管管)，目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，以保护公众，目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。利益。政府监管政府监管准入监管的内容准入监管的内容一是立项监管，制定基础设施和公用事业的发展规划，考察项目的必要性（可采用我一是立项监管，制定基础设施和公用事业的发展规划，考察项目的必要性（可采用我国现有可行性研究制度），以及是否适用于模式（物有所值评价）国现有可行性研究制度），以及是否适用于模式（物有所值评价）二是对特许经营者选择的监管，通过政府购买选择一家（或几家组成的联合体）最优二是对特许经营者选择的监管，通过政府购买选择一家（或几家组成的联合体）最优秀的企业授予其特许经营权。秀的企业授予其特许经营权。政府监管政府监管请多提宝贵意见