查重稿修改养基本养老金.doc

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1、十三五期间实现基本养老金全国统筹的对策研究 中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要和人力资源社会保障事业发展“十三五”规划纲要中清楚提出“要完成职工基本养老金全国统筹”，不过其具体内涵情况如何，目前尚未有统一的说法，在具体落实方面，缺乏对应策划规划方案。实现基本养老金全国范围内的统筹是优化健全国内养老保险机制的关键思路，其终极诉求在于为参加养老保险人员提供充分的保证，可以让更多的退休人员有更多的获得感。在这个过程中，还应该确保该机制沿着良好的轨道持续前行。一、基本养老金全国统筹实施的背景 （一）我国基本养老金的实际统筹层次 基于现在的发展状况分析，城镇职工养老金的省级统筹在国内大

2、多数区域大致都完成了，大致可以划分成下面三种不一样的基金管理使用方式。 一是统收统支模式。目前京津沪、陕西和青海等地区主要贯彻上述方式，其突出特征就是，需要省级政府统一开展划分与管控城镇职工基本养老金，下属的各地、市、县不再存在独立的账户。 二是预算管理模式。和第一种模式不同，该模式在强化省级统筹的时候，给予地区特定的利益以及责任，本质上就是重要共担制度。同时，把该基金列入财政预算中。目前，河北等十余个省市实施的就是这种模式。但是，各个省市在执行方法上独具一格，尤其是与激励问题相关的地方基金收取、留存以及上缴方式上出现明显的不同。三是省级调剂模式。在此方式中，众多省在调整省内地区养老金盈利以及

3、亏损的不同上执行不同的上解和下拨方式。在此之中，省级调剂金基本上是以月或季度为单位拨付，省级调剂金普遍与地市的基金征缴比率、覆盖面扩张、公司欠费的清理情况、养老金社会化发放比值等实际工作相融合。有部分省份还将地市是否建立养老金预警机制纳入省级调剂考核指标。2015年，在全国范围内，以是否实现省级统筹为标准，实现了养老金省级统筹的有28个省份，不过，以统收统支的角度来看，实现了省级统筹只有京津沪等七个省市，除此之外，其他地区的省级统筹并不彻底，基本上均停留在省级调剂金机制方面，在具体筹集及拨付等环节基本上依旧以县市两个级别为主，省级单位缺乏管控方面的权利。从全国范围来说，因为不同地方在经济等方面

4、的情况存在差异，具体制度模式等方面的选择也有所不同，所以说部分地区实质上并没有达到省级统筹。（二）养老金统筹层次的发展 我国基本养老金统筹层次经历了如下几个阶段，如表 1 所示。表1 中国基本养老金统筹发展阶段第一阶段第二阶段第三阶段第四阶段第五阶段全国统筹1951-1965企业统筹1966-1986县（市）级统筹1986-1997区域调剂阶段1998-2006推进省级统筹并逐步向全国统筹推进阶段2007至今资料来源：中国发展网 虽然“由目前的市县统筹逐步过渡到省级统筹”早在1991年就出现在中央文献中，但这并不意味着省级统筹的真正实现。现阶段，我国基本养老金省级统筹有统收统支以及省级调剂。前

5、者表示把省级以下养老保险基金都上交给省级开展收支监管的基金运作方式，上述方式确保了养老保险体制、缴费、待遇、核算、预算、业务规则的相同。后者就是省级政府根据特定比值把地区的部分养老金开展统一监管，以全国地区基金收支情况为要求用在调剂各区域基金缺口的扶持，来保证完成全省范畴中的养老金按时全部下放的基金运作方式。省级调剂就是过渡类型，省级政府只是把少数资金实施集中，基金监管、经办程序、信息记载等活动依旧需要在地方或县级政府开展。（三）地区之间统筹水平差异大 1.地区间养老基金结余差异较为悬殊 2015 年，我国城镇职工基本养老金当期结余为35344.8亿元，但地区间城镇职工基本养老金的当期结余却形

6、成明显的差异。此处，广东地区当期结余高，一般是6532.8亿元，北京、浙江、江苏是2796.6亿元、3070.4亿元、33652.6亿元；但是天津、甘肃、黑龙江、内蒙古、宁夏、吉林、海南、广西、山西的当期结余都不足500亿元，青海、西藏等地区的当期结余不足100亿元。2. 养老金待遇水平地区差异较大 2015年，我国各地城镇职工养老保险的月均支付水平全国为2563.6元，但是经济发展水平高的地区一般高于平均水平，此处：北京3573.4元、上海2964.2元、山东2795.9元、山西2630.6元、广东2611.1元；经济发展水平不高的地区就不如平均水平，此处：重庆1930.5元、吉林1849.

7、2元、江西1820.4元、四川1791.8元、陕西1382.3元。 3.地区间财政负担水平较为明显2015年，我国城镇职工养老保险基金征缴收入占据基金综合效益的比值，北京是最高的，是96.25%，上海、广东、福建、江苏、浙江等省份都超过90%，这些地区比例高，财政负担小。最低者是新疆生产建设兵团，只有39.85%，辽宁、黑龙江、重庆、吉林、海南、湖南都少于70%，这些地区的比例低财政负担大。由数据可以看出各地区间养老金征缴收入占基金总收入的比例相差大，财政负担水平差距也较为明显。 二、十三五期间实现基本养老金全国统筹的必要性 统筹的困难是人皆知之的，最关键的一点是费用比率方面的一致，在实务层面

8、的体现在于：其一是中央和系列层级地方在具体投入方面的占比情况；其二是参保人员跨地域缴费、退休，地区之间的利益的协调处理；其三是各地结余额度及具体水准存在差异，部分地区情况较好，部分地区情况却出现一定程度的亏空，协同存在着极大困难。还有就是，在没有统筹思路的情况下，诸如延迟退休、完善个人账户等统筹的配套制度改革正在推进，这些制度的改革都在为实现基本养老金全国统筹打基础，它们的进展也从某种水平上影响统筹的进度。虽然实现基本养老金全国统筹的难度大，但是实现基本养老金的全国统筹可以实现资金的全部利用、保障劳动力合理流动并且还能实现各级政府的责任分担，所以十三五期间实现基本养老金的全国统筹是十分必要的。

9、（一）实现有限资金全部利用统筹这个词语，对应的英文的原本含义是水池。在世界范围内，社保存在多方面的基础范式，其中保险模式是将散乱的费用汇集在一起，兼有当局的补贴，构成统筹基金这个和蓄水池差不多的理念的基金池，主要作用在于资金匮乏或充裕之间调节，对存在合法风险的自然人进行援助。所以，这种统筹实为社保的特性所在，如果没有这一点基本上谈不上社保的存在。统筹范围越大，分散风险的功能就越强，统筹范围及分散风险的功能呈现正比关系。在保险学说或理念中，是所谓的“大数法则”。在一般经济学中就是资源配置的效率原则。尤其是国内老龄化趋势不断明显的情况下，养老金的需求额度不断提升，该基金的供给会呈现出日益稀缺的态势

10、，统筹层次偏低容易提升或者导致供需之间的冲突。因此，要想实现养老保险制度可持续发展就要提高基本养老金的统筹层次。 （二）保障劳动力合理流动统筹层次偏低的明显问题就是缺乏流动性，政策架构被细碎切割，劳动力在不同地区之间流动导致的问题不好解决。另外，统筹地区往往在资金转移量上难以形成一致的意见，给跨地区就业者的利益带来损害。市场经济要求诸如劳动力要素在不断流动过程中提升配置水准。统筹层次过低反而提升该要素自由流动的额外成本，有违基本规律，不存在延续的理由。 （三）实现各级政府的责任分担 上个世纪末以后，中央财政就职工养老保险方面，给各地累计支付的款项额度超过万亿，是该基金的主要来源。不过，统筹层次

11、低的状况下，上述自主方式被扭曲为少数地方太过依靠中央的制度，影响了具体征缴力度，甚至轻易认为的启动提前退休等事项，导致原本存在的缺口更大了。如果不改变这种权力和责任不清楚的机制，会使资源分配不合理更进一步的加剧。对此，解决路径就是提升统筹层次，探索全国范围内的统筹路径，一方面能通过推动中央和各地的权责规范来克服存在的各种漏洞，另一方面借助调剂资金的集中或者集约趋势规避沉淀闲置资金的蔓延。 三、实现基本养老金全国统筹面临的问题（一）区域间基本养老金盈余差异较大，盈余地区不愿意实现全国统筹对外开放之后，几十年来，中国经济在宏观上看发展速度飞快，不过不同地区基于具体情况的不同发展态势存在差异，基本上

12、造成了整体态势不够均衡的情况，不同区域之间的差距偏大。因为经济水平上的差距，各个地区的养老金在盈亏方面的境况也有所不同。其中，东部经济发展比较成熟的地区的盈余情况较好，不过中部还有就是西部经济发展成熟度不是太好的地方的盈余情况不佳，部分地方出现了亏损，对国家补贴的依赖度非常高。在基本养老金全国统筹推进的过程中，怎样处理各个地区养老金结余的利益问题就转变成目前关键的难题。基本养老金有剩余的经济发展水平高地区（四川、山东、浙江、江苏等），无法积极提高基本养老金的统筹层次。发展水平高的地区最明显的问题就是基本养老金在全国统筹之后，本身盈余会被分配给中西部区域存在的养老金缺口。用这样的方式来统筹养老金

13、是发达地区并不喜欢上述情况。此外，在开展全国统筹之后，会对其余方退休者的待遇造成明显的作用，导致劳动者自主性持续降低。因此，经济发展高的地区首先为了本身的利益，其次为了其余区域退休者的利益，对基本养老金全国统筹这一趋势做出非常抵制的态度和倾向。（二）地方事权与中央事权划分不清，导致基本养老金统筹层次难提高上个世纪九十年代中期，国内推进财税体制革新，而后打造出了以中央和地方分权为特征的对应体制。分权制财税体制改革是具有积极效果的并且在实际应用中得以很显著的功能，但是依旧出现明显的纠纷。比如，中央与地方政府开始转变成各自独立的主体，并非是利益共同体，乃至转变成利益相互排斥的两部分，两者都出现清楚的

14、财政收支源头，都想得到更高的财政收入。比如，中央与地方权力以及管理范围划分并不清楚。出现交叉地带，规定模棱两可没有确切的规定。地方政府就出现争取更高权力以及管辖范畴的现象，目标就是为了得到一定的财权。得到权力是寻求财权的关键方式。在这种分权制财税体制下，对基本养老金全国统筹有许多影响，从客观上讲：其一，由于统筹层次的具体情况决定了担责的政府层级，对应层级的财政压力就相对提升，所以层级高低和阻力大小基本上成正相关关系。其二，假若探索实现了全国统筹这个层次，地方在事和财两方面的权力可能均有所减少，部分收入应该转交给中央。经济发展成熟度较高地方政府可能会有这样的倾向，全国统筹完成之后不利于之前的事权

15、依旧财权，可以减少自身的财政效益，会阻碍其经济的发展，因此缺少充足的自主性，乃至造成消极情况。（三）缺少统一的劳动保障电子政府平台，加大了基本养老金全国统筹难度现在，养老金统筹的规范各不相同，是由于各级不同的行政等级而形成的，体系相对混乱，因此导致各个地区出现不一样的技术平台、操作方式。目标就是管理自身基本养老金的信息体系。此外，各级养老金信息系统之间并未创建合理的完善规则来开展监管，不一样的统筹单位自身的发展状况并不相同，所以依照的标准也会出现差异。因此，差异明显的信息系统由此出现，最后就导致信息系统的独立性以及分割性。在上述状况下，即使在省级统筹的时候，市级和省级的信息系统也出现明显的不同

16、，省级之间的信息系统也出现明显的不同。在上述黄精中，短时间内完成基本养老金的全国统筹需要承担一定的压力，各个区域的数据整合项目就是目前比较关键的部分。因此，在国内创建统一的劳动保障电子政府平台具备明显的实用性，对于解决基本养老金全国统筹的进程提供了很大帮助。 四、推进基本养老金实现全国统筹的政策建议（一）增强基本养老金全国统筹重要性的认识基于国内现在基本养老金统筹的现实状况，此统筹触动了部分地区的利益是我国现阶段实现基本养老金全国统筹的最大难点。东部大部分发达地区基本养老金略有结余，在基本养老金全国统筹以后，盈余的养老金可能在全国范围内均匀分配，导致“以东养西”的问题。在上述状况下，东部区域的

17、利益就会收到损害，因此部分东部地区在实施全国统筹上就缺少自主性，东部基本上都认可将之前盈余的资金留到地区的方式。发展水平高的地区表现出上述看法主要是由于其对养老金全国统筹缺少良好且动态的看法，并未站在发展层面上去思考问题。从短时内分析，完成基本养老基金全国统筹，也许会在一定层面上对养老金多余的地区利益造成损害，然而从长远层面分析，在完成全国统筹之后，便于产生规模以及均衡效应，突破市场割据的问题，协助国内统一市场的产生，最终让各个部分都得到效益。（二）明晰中央和地方政府责任，准确界定责权与事权关系 在可预期的未来，深入推进财税改革的关键是秉持权责一致及适配的准则，特别是在中央和地方事权与财权细分

18、方面，一方面强化中央调控能力的维持及提升，另一方面应该关注激励地方能动性的提高，让地区在有关部分具备明显的权利，然后去除部分地区对全国统筹落实后影响其原本权限格局的担心。对于基本养老金的统筹问题，中央在过去几十年中一直倡导提升层级，目前有了一定的成果，不过全国层面的统筹还是没有实现，上述情况的出现主要是因为分权财税体制产生的中央与地方政府的事权与财权划分不清晰、责任与义务不相符合，或者说适配度不高，让部分地方政府没有主动探索全国统筹实现的因素以及动力。因此，需要开展财税制度变革，通过法律方式确定中央与地方政府事权与财权的分配；根据财权与事权相集合、相符合的要求，中央政府担负保险基金政策条文、基

19、金征缴、社会化下放、投资运作等事权，中央财政担负兜底责任，对照地方则主要是落实涉及政策，根据情况承担部分业务或事项。国内到现在为止养老保险滚存积累基金逐渐高达2万多亿元，本身长久积攒的滚存积累基金被收缴统筹是现在部分经济发展水平高的地区所担忧的事情，上述地区都想在变革以前的基金留存在省级政府，在变革之后可以再次起步。如此，变革要开始健全财政补贴体制，需要重视创建中央调剂金体制。中央和地方政府责任是利用国内基金预算管理来开展监管，对于部分预算之内的缺口，首先使用滚存积累基金；其次使用中央调剂金进开展余缺调剂；最后就是中央财政补助。上述不同的方式就是目前比较普遍的。部分地方财政补补助也是一个方式，

20、假如在养老保险开展全国统筹以后，去除上述办法，会出现财政退位的嫌疑；但是第二种方式的需要创建中央调剂金体制，如果有一个缓冲期会达到更好的效果。（三）建设全国统一完善的基本养老保险信息系统和精算制度基本养老金如果要开展全面统筹，就需要全面依靠技术部分的改善，第一就是国内缺少完善合理的技术平台，众多地区的信息系统无法被全面整合。不能否认的是，这些技术在很大程度上影响了基本养老金全国统筹的实现。正因为这样，想要提升统筹的合理性以及实际效果，就需要通过现代高超的信息管理科技以及对应的服务平台，创建健全的基本养老保险信息系统和精算体制，尽量完成全国差别地区信息的整合。如此，差别地区可以按时掌握自身的基本养老金的财务情况。假如可以修订全国各地普遍使用的实施方案，更好的发挥它的作用，来服务于人民，此外可以按时高效地对基本养老金的发展走势制定合理准确的预估，对基本养老金开展准确、全面的管理，那么就能在一定程度上减少国家对于这方面资金的投入，减轻经济负担。