京津冀协同发展视域下.docx

《京津冀协同发展视域下.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《京津冀协同发展视域下.docx（19页珍藏版）》请在得力文库 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、硕士研究生课程论文京津冀协同发展视域下流域水污染共治法律问题研究学科专业： 环境与资源保护法学 课程名称： 京津冀环境资源法律专题 授课教师： 侯丽艳 作者姓名： 李盛丰 河北地质大学 2019年6月5日目录摘要 关键字1一、 困境何在？2（一） “饥渴”中的京津冀：水资源极度匮乏2（二） “重病”中的京津冀：水污染极度严重3二、 困境之原因剖析5（一）京津冀水污染防治法律与水污染防治现状“不匹配”5（三）分割式自我治理体制与流域水污染整体性“不协同”5（三）京津冀协同发展与水污染协同治理“不同步”6（四）京津冀水资源利用机制和水生态补偿机制“不对称”7三、 域外跨流域水污染治理研究7四、 治

2、理措施的本土化及路径选择9（一）打破“一亩三分地”僵局：立法治理跨界水污染9（二）消除“与邻为壑”思维：搭建权威跨界水污染治理机构10（三）坚持“互惠互利”模式：再生水调水工程和联合供热工程（四）实施“以水定城”举措:编制实施水生态空间管控规划11五、 再论12京津冀协同发展视域下流域水污染共治法律问题研究李盛丰 （河北地质大学 河北 石家庄 050031） 作者简介：李盛丰（1996-），男，2014年-2018年，就读于西北政法大学，民商法方向；2018年-2021年河北地质大学在读硕士，环境与资源保护法方向，联系电话：13138927142，E-mail:1123967634.摘要：近些

3、年，随着工业发展及城市面积地快速扩张，人口不断激增，用水总量急剧增加，污水排放总量与日俱增，水资源紧缺及水生态环境恶化已成为制约京津冀经济和社会可持续发展的重要因素。京津冀协同发展规划纲要指出，京津冀协同发展要率先在“生态环境保护”等重点领域突破。水资源不仅是京津冀实现人水和谐、生态友好的基础，具有生态价值，同时也是实现京津冀经济协同发展的重要战略支撑，具备经济价值和战略价值。研究立足于京津冀水污染现实状况，深层分析制约京津冀水污染协同治理发展的关键性因素，在考察域外跨界水污染治理相关经验的基础之上，提出契合京津冀“本土化”的水污染协同治理有效对策，以期对京津冀地区水污染协同治理进程有所助益。

4、关键字：京津冀 水污染 域外研究 本土化治理 2015年4月30日，中共中央政治局会议审议通过京津冀协同发展规划纲要，将京津冀协同发展正式上升为国家战略，并设定了区域功能整体定位和三地各自的功能定位，标志着京津冀区域协同步入实质性实施阶段。 华网：专家解读京津冀规划：北京定位不变 天津有调整在政策效应激励下，京津冀三地协同快速发展，人口、资源及要素加速流动，但同时，人口的增长、产业的转移使得水资源的需求不断增加，导致了水资源的污染及匮乏，水生态环境的问题日益突出，这不仅与人们美好生态环境的需求相矛盾，也阻碍了京津冀一体化进程。京津冀三地水生态安全面临巨大挑战，三地政府急需采取措施，集中发力应对

5、挑战。2017年，经国务院之批准，印发了重点流域水污染防治规划。规划提到，到2020年，我国七大重点流域 我国七大流域指长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河流域。水质优良比例总体达到70以上，其中，对于京津冀所处的海河流域的水质优良要求从2015年的40.9提升至2020年的44，同时，规划也明确了海河流域水污染防治重点方向：狠抓北京、天津、廊坊、保定、沧州邯郸等城市的黑臭水体治理，推进北京、天津、河北等省份污泥处置设施建设，突出节水和再生水利用，高效配置生活、生产和生态用水，运用综合治理措施加大白洋淀、衡水湖、永定河等重要湖泊的生态保护与修复力度。一、 问题何在？（一） “饥渴”中的京

6、津冀：水资源极度匮乏据京津冀三地水资源公报数据显示: 一方面，2017年全国水资源总量28761.2亿立方米，其中，北京水资源总量29.8亿立方米，排全国省级行政区倒数第3；天津水资源总量13亿立方米，排全国省级行政区倒数第2；河北水资源总量138亿立方米，排全国省级行政区倒数第6。另一方面，2017年全国人均水资源量为2069立方米，其中北京市人均水资源量为137.3立方米，排全国省级行政区倒数第2；天津人均水资源量83.5立方米，排全国省级行政区倒数第1；河北人均水资源量183.9立方米，排全国省级行政区倒数第5。京津冀三地人均水资源量总和仅为404.7立方米，不足全国人均水资源量的1/5

7、，京津冀以占全国0.62%的水资源总量，支撑了占全国11%的人口、占8%的GDP及6%的粮食产量。按照人均水资源低于500立方米即为极度缺水的标准考量，京津冀三地均处于极度缺水状态，水资源匮乏程度不言而喻，京津冀区域也成为了全国水资源供需矛盾最尖锐的地区之一。（二） “重病”中的京津冀：水污染极度严重北京市水污染现实状况。据2018年5月16日北京市环境保护局发布的2017年北京市环境状况公报显示 ，2017年共监测五大水系有水河流98条段。其中，II、III类水质河长占监测总长度的48.6%，IV类、V类水质河长占监测总长度的16.7%，劣V类水质河长占监测总长度的34.7%，也即污水类IV

8、类、V类、劣V类仍然占比51.4，主要污染指标为化学需氧量、生化需氧量和氨氮等，北京市的水污染现状已经严重危害到水生态安全及人民的用水安全，急需予以治理。天津市水污染现实状况。据2019年6月5日，天津市生态环境局发布2018年天津市生态环境状况公报显示，2018年20个国家考核断面中，虽然优良水体类、类、类比例同比增加5个百分点，达到了40%，但是，污水类类、类、劣类仍然占比60，天津市水污染现状依旧不容乐观，仅靠天津市的单独力量，难以高效治理。河北省水污染现实状况。据2019年6月4日河北省生态环境厅发布的2018年河北省生态环境质量状况公报显示，2018年全省实际监测210个地表水国省控

9、监测点位，其中河流监测166个断面，湖库淀监测44个点位。210个点位中，类水质断面占20.00%，类水质断面占11.43%，劣类水质断面占14.76%，也即未达到优良水质断面占比仍高达46.7。随着北京非首都功能疏解全面推进实施以来，河北省承接了诸多家高污染企业，也导致了河北省的工业水污染物排放总量远远查过北京市和天津市，主要污染指标为化学需氧量、高锰酸盐指数和生化需氧量。处于人口聚集区和农业、工业密集区的京津冀区域，不仅地表水污染严重，加之对地下水开采过度，地下水位持续下降，又进一步加剧了该区域的水资源供需矛盾。京津冀三地同处海河流域，且多是河流上下游关系，水的流动性和高度渗透性使得在京津

10、冀三地在水污染问题上处于“荣损共俱”的现实状态。这就要求三地政府要认识到这其中的利害关系，立足于本区域水资源现状，实现对京津冀区域各自然资源要素的统筹分配，形成治污合力。二、 原因剖析（一）京津冀水污染防治法律与水污染防治现状“不匹配”京津冀三地同处海河流域，三地众多河流属上下游关系，基于水污染的流动性和高低渗透性之特点，导致了该地区的水污染呈现“整体性”特点，但是面对三地水污染的整体性特点，京津冀三地通过协同立法治理水污染却呈“碎片化”特点：第一，立法节奏不合理，主要体现在立法领域狭窄、立法数量严重不足。三地在水污染治理方面的协同立法明显滞后于京津冀协同发展的实践。在立法数量上，三地立法事项

11、少有交集，更多的协同立法体现在大气污染治理方面，京津冀三地水污染协同立法数量少之又少，这样的流域水污染立法现状显然与该区域的水污染现状及水污染治理一体化严重“不匹配”。整个地区缺乏统一的水污染防治地方法规，没有形成一套制度化和程序化的决策、执行、反馈与监督机制，这也是京津冀地区水污染“久治不愈”之病根所在。（三） 分割式自我治理体制与流域水污染整体性“不对称”京津冀三地的功能定位不同，也就导致了三地之利益权衡存在差异，京津冀三地不同部门之间在协同治理水污染的过程中，基于各自不同的立场与地方利益考量，容易产生工作的“分散化”、管理的“碎片化”、效能的“低端化”，水环境治理中“九龙治水”就是分割式

12、自我治理体制与流域水污染整体性“不对称”的典型表现。同时，在三地没有统一的流域水污染防治地方法规，没有形成一套制度化和程序化的决策、执行、反馈与监督机制的现状影响下，京津冀区域内的水生态治理和保护长期处于分散式的在自我管理、自我防治状态，相应的责、权、利划分方面也没有达成一致，行政管辖壁垒仍是影响协作治理的重要障碍。而一个区域有其自身的整体性特点，一个区域的水生态是整体的而不是相互分散独立的，水自身的流动性及循环性，也使得体污染迅速扩散漫延，水的高度渗透性，也会使得地表水污染危及到地下水的水质。京津冀一省两市地域相连，水域融合，水污染治理本应做到“协同发力”，但这种分散式治理体制的障碍，使得以

13、行政区划为界的水污染治理思路和举措违背了水生态整体性治理规律，当跨区域水生态环境遭到破坏，单一政府在水生态治理问题上就会陷入“治理失灵”之困境，极大削弱三地协同治理机制在水污染治理过程中的作用。 （三）京津冀协同发展与水污染协同治理“不同步”在京津冀协同发展的国家战略背景之下，京津冀在各自发展过程中依托自身之优势，形成了与自身情况契合的整体发展体系，三地在经济发展一体化、交通体系一体化、产业结构一体化、城市发展一体化、科学技术一体化方面均取得一定成果。三地协同发展的背后，走的是以消耗促发展的经济发展之路，是对水资源的大肆开采掠夺和大肆排放污水，加之治理不及时、不到位，从而导致京津冀地区生态环境

14、恶化，水资源污染程度较高。京津冀协同发展战略为三地的经济社会发展保护提供了坚实的政策保障，但三地在发展的过程中并没有对造成的跨界水污染予以一体化治理，三地政府在追求利益最大化的同时，却恪守“一亩三分地”的固化思维，这就使得区域经济协同发展与水污染共同治理不同步、不到位。（四）京津冀水资源利用机制和水生态补偿机制“不协同”基于京津冀三地功能定位不相同，产业结构不一致，尽管河北省相对于京津两市，水资源“相对丰富”，但不可回避的是河北省自身也面临着水质污染严重、水资源紧缺的困境，但却仍然要以牺牲“自己”的利益以保障京津两地的供水安全。同时，为了加强水资源的保护，确保输向京津的水质安全，河北省在水资源

15、保护和水污染治理建设方面投入不少成本，也关停了一些污染企业，放弃了一些对当地经济发展有拉动作用的投资项目。同处于海河流域系统中的京津冀三地，长期作为作为受益方的京津并没有对其所获得的生态效益支付足够费用，向处于上游地区的河北提供足够的生态补偿。目前上游地区所获得的生态补偿主要来自中央财政。京津冀同处一流域，三地都有平等发展的机会和权利，而京津冀水资源利用机制和水生态补偿机制长期“不协同”，不仅不利于河北省水资源的保护，同时也会加剧河北省水生态环境的恶化程度，也必然直接影响京津两地的发展和供水安全。三、 域外流域水污染治理研究流域水污染治理是各国在工业化与城市化进程中所面临的共同问题，积极研究和

16、借鉴国外流域水污染治理的成功经验也是十分必要的。因此，可以总结一些典型国家在流域水污染治理经验的基础上获得启发，并结合京津冀区域水污染的具体特征加以借鉴和改进。美国方面，在跨界水污染治理中，美国破除了各州行政区划的束缚，以流域为单位进行统一规划、统一治理，就美国的特拉华河流域水污染治理，美国的主要做法以整个特拉华河流域为单位，进行专门的立法，颁布了特拉华流域管理协定，从实质上突破了传统的对流域实行分割式的行政区域自我治理体制，增强了联邦政府与地方4个州政府以及4个州政府之间污染治理行动的协调性、一致性，成为跨界水污染治理的法律依据。此外，美国联邦政府针对特拉华流域水污染设立了专门的水污染协调管

17、理机构，也即特拉华河流域管理委员会，对河流的污染问题进行全面研究，并制定了科学合理的治污方案。英国方面，目前已经形成了以流域统一管理为基础，流域管理和行政区管理相结合的成熟模式。具体而言，英国制定和完善了流域水污染防治法律。1963年，英国政府出台了水资源法，确定了以流域为整体对水污染进行统一治理的基本准则，为泰晤士河流域管理局的设立奠定了法律基础。第二，成立专门的流域管理机构，对泰晤士河流域200多个水管理单位进行合并而建成一个新的水务管理局泰晤士河水务管理局，将河流划分为10个区域，实施统一管理。通过对域外流域水污染治理的浅层研究，虽然各国对跨界水污染治理的体制各不相同，但是却有着不谋而合

18、的共通之处，主要体现在以下几个方面：第一，专门立法治理流域水污染问题。通过制定以流域为整体依托的水污染治理法律，通过立法提出建立跨界水污染治理机构，授予治理机构重要的法律地位，树立机构法律权威。第二，搭建权威的跨界流域水污染治理机构。英美以流域为单位，设立整个流域的集中管理机构。流域管理机构通常不受行政划分的影响，对流域内的各种事项进行统一规划和管理。同时，流域管理机构最大的效用也集中体现在其充分的沟通、协商中，往往在具体运行过程中建立协商机制。四、 治理措施的本土化对于京津冀水污染协同治理问题的研究，不可一味强调“拿来主义”，单纯强调国外流域治理的成功经验而忽视了中国现实国情,或者研究只集中

19、在治理模式的某一方面，缺乏系统性思维和整体治理思路，没有从流域管理体制机制的弊端入手查找问题症结并“对症下药”，那么所研究成果的现实指导意义必然针对性不强。为此，在借鉴国外经验的基础之上，以我为主，为我所用，针对京津冀流域水污染现状提出系列具有操作性的治理举措。（一） 打破“一亩三分地”僵局：立法治理跨界水污染根据国外对于跨界水污染治理的经验，一个鲜明的特点就是均以整个流域为单位，以立法先行，并取得良好的治污效果。此处对京津冀区域协同治理水污染的重要启示，则主要聚焦于两点：一是以流域为单位，二是以立法先行。京津冀同处海河流域的中心地带，鉴于此，京津冀区域的水污染治理则必须以海河流域整体治理为依

20、托，这样既尊重了流域不可分割和高度渗透的整体性特点，也符合水体天然汇集性、流动性的客观规律。目前针对海河流域跨界水污染适用于全流域的法律仍然处于空白，现存的一些行政性规章，如海河流域水污染防治“十二五”规划大纲，大都约束力有限、缺乏操作性。因此，由国家层面制定或者三省市联合制定统一的海河流域管理条例具有重要意义。如前文所述，三地缺乏充分的沟通和协商，无论是地方性法规、政府规章，还是所采用的水污染排放标准都存在着诸多差异、冲突，对京津冀区域水污染的整体防治造成限制，使得整个区域的水污染防治实际效果大大降低。鉴于此，京津冀三地地方政府亟需在地方层面协作立法，消除目前京津冀三地水污染相关政策、法规间

21、的冲突与矛盾，使得治污信息高度融合、行动措施紧密联合、执法尺度不断契合。（二） 消除“与邻为壑”思维：搭建权威跨界水污染治理机构三地政府要打破“行政壁垒”，消除“与邻为壑”思维，通过强有力的流域水污染协同立法支撑来开展跨界水污染治理行动。通过立法，为搭建权威的跨界水污染治理机构-海河流域管理委员会，提供法律依据支撑。海河域管理委员会作为该流域统一的河流治理机构，负责水质的保护、污染的治理、水量的配置等事项，并根据流域具体的动态状况进行统一的规划和监督同时，明确流域管理机构的治理总体目标、统一规划和其他跨界水污染治理手段等内容，同时负责对流域跨界水污染等问题进行基础调查研究，广泛收集信息和意见，

22、发布研究成果发布官方平台，在流域内构建一个区域内的综合管理机构，对整个区域的水事问题进行统一治理。（三）坚持“互惠互利”模式：再生水调水工程和联合供热工程 再生水是指废水或雨水经适当处理后，达到一定的水质指标，满足某种使用要求，可以进行有益使用的水。在京津冀水资源极度短缺及水污染严重的背景下，再生水的利用就显得无比重要。对于京津冀这种城市污水排放量大的城市和省份，只要有城市污水的产生，就有稳定可靠的再生水，因地制宜，且比远距离引水便宜，更具经济可行性。同时，处理后的再生水可用于城市绿化、工业生产（冷却水、锅炉水工艺用水）、消防等方面，再生水的利用，既能减少对优质水资源的适用，缓解水资源短缺现状

23、，同时还能加大对污水的处理，减轻对环境的影响，能带来显著的社会效益，再生水目前已经成为北京市的第二大水源。近年来，北京市还与河北省建立了全国首个跨区域再生水调水工程和联合供热工程，将北京通州碧水再生水厂的再生水通过管线输送给河北省的三河热电厂作为循环冷却水。同时，三河热电厂还向北京通州新城输送热力。随着北京非首都功能疏解的进一步实施，诸多化工、钢铁企业转移河北，可借鉴北京通州碧水再生水厂与北京通州碧水再生水厂的经验，不只是在电力方面，也可在钢铁行业、化工行业、船舶行业等实现再生水的利用，同时，又可将生产的电力、热力、钢铁产品向北京输送，实现“互利共赢”，这对京冀两地保护水资源和改善生态环境起到

24、了积极的推动作用。（四）实施“以水定城”举措:编制实施水生态空间管控规划以水定城，就是把水资源作为前置约束性条件，视一城市的水资源、水环境承载力具体现状，制定城市发展规划，控制城市发展规模，确定城市空间布局，调整产业结构，以实现城市的良性和可持续发展。 自然资源部于2019年5月28日印发了关于全面开展国土空间规划工作的通知，对国土空间规划各项工作进行了全面部署，全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作。水生态空间作为国土空间的核心构成要素，对其他类型空间起到重要的支撑作用和保障作用，同时水生态空间管控规划是“多规合一”空间规划的基础支撑。为此，应尽快编制水生态空间管控规划，明确水资源利用的

25、上限、水环境的质量底线，以及水生态功能区、水生态环境敏感区和脆弱区的保护底线方面的要求，约束和引导经济社会的发展布局，构建自然水系与调水工程互通互联的水源协同供水格局，构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间开发格局。五、 再论京津冀三地开展水污染协同治理工作，必须本着“优势互补、合作共赢”的原则，要明确认识到水污染协同防治应做到“防治结合”，“防”与“治”是治污的两个抓手，不可孤立认为水污染治理只有“治”而无“防”，同时，京津冀流域的水污染治理也并非“一家之事”，只有做到三地组织统一、标准统一、管理统一、水资源补偿机制统一、惩治统一等多个一致性管理方式，形成京津冀联

26、动机制，京津冀区域协同治理水污染工作才能有序进行，京津冀三地协同发展的同时，人水和谐、生态友好的愿景也才有可能实现。参考文献1吴健、昌敦虎、孙嘉轩.京津冀一体化进程中的水环境保护策略J环境保护，2014（17）.2王一文、李伟、王亦宁.推进京津冀水资源保护一体化的思考J.中国水利，2015（1）.3钟伟萍、张丽丽.京津冀协同发展中水污染治理对策研究J.中国管理信息化，2015(7).4王金南、许开鹏、蒋洪强.基于生态环境资源红线的京津冀生态环境共同体发展路径J.环境保护，2015（23）.5李慧茹、杨丽慧.京津冀生态环境协同保护:进展、效果与对策J.河北大学学报:哲学社会科学版，2016（1）.6曹寅白、韩瑞光.京津冀协同发展中的水安全保障J.中国水利，2015(1).15