中外公务员制度之比较44988.docx

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1、中外公务员制度之比拟中外公务员制度之比拟李景平，李亮(西安交通大学，陕西西安710049)摘要从公务员制度标准出发，选取了美、英、日、法、德等兴隆国家的公务员制度作为参照系，通过与中国公务员制度进展比照分析，指出中国公务员制度存在的缺乏之处，并且结合中国国情和公务员制度开展趋势，提出了详细的建议，以期取长补短，对中国公务员制度的改革和开展有所裨益。关键词中国和外国；公务员制度；公共人事管理中图分类号D6303；D733文献标识码A文章编号1008245x(20)o3006905。(，710049，)(eg，)，S，：；当今世界，公共人事管理与私人人事管理最大的区别就是公共人事管理的法制化趋势，

2、公务员制度的建立是这一开展趋势的必然结果。法制化使公共人事管理的每个环节都有法律根据，实现了国家对公共人事的依法管理。公共人事的法制化进程始于19世纪中叶，英国和美国先后于1855年和1883年率先建立了具有两官分治、职务常任、政治中立和考试任用等特征的公务员制度。此后，公务员制度影响日盛，风行全球，世界各兴隆国家和多数开展中国家都接纳了这一科学的公共人事管理制度。美国、法国、日本、德国等都将公务员制度法典化，从而将公共人事管理纳入了国家的法治轨道。1993年8月14日，中华人民共和国国务院公布了?国家公务员暂行条例?，标志着我国公务员制度的真正建立。从此，中国有了第一部符合社会主义制度要求的

3、公务员管理法规，完毕了长期以来干部“一揽子管理的状况，标志着我国的公务员管理步人法制化、科学化、专业化轨道，具有里程碑的意义。当然，任何一种制度的完善都有一个渐进的过程，兴隆国家的公务员制度的建立和开展，经过了一百多年，最终才得以成熟。而我国公务员制度才刚刚建立，与一些兴隆国家相比还存在很大差距。因此，吸收和借鉴兴隆国家的经历，建立和完善有中国特色的公务员制度具有非常重要的意义。党的十一届三中全会以来，我国政府体制改革取得了前所未有的成就，公务员制度建立也步人快车道，特别是社会主义市场经济体制的建立，具备了与兴隆国家公务员制度相比拟的条件和根底，足可以与一些兴隆国家的公务员制度进展比拟，与国际

4、惯例接轨。鉴于此，本文选取美国、日本、英国、德国、法国等一些兴隆国家作为参考系，根据可比性原那么，从公务员制度体系标准出发，与我国公务员制度作横向比拟分析。试图通过比拟中外公务员制度的优劣利弊，借鉴和吸收国外特别是兴隆国家公务员制度的优点和经历，以弥补我国公务员制度方面存在的缺乏，促进我国公务员制度的科学化、标准化。一、中外公务员制度比拟所谓公务员制度，就是指按照宪法、法律的规定和行政法规的要求建立的国家人事管理的标准制度。中外公务员制度由于社会制度不同而有所不同。下面以收稿日期2o011017作者简介李景平(1958)，男，陕西礼泉人，西安交通大学人文社会科学学院公共管理系副主任，副教授。李

5、景平：中外公务员制度之比拟国务院1993年8月批准的?国家公务员暂行条例?规定的范围为基准，与国外一些国家的公务员制度进展比拟。(一)中西方公务员界定的比拟关于公务员概念，有数十种之多，各国公务员在称谓、内涵和外延等方面存在着差异，美国称政府雇员、英国称文官、法国和日本都称国家公务员，波兰称国家工作人员、德国称联邦官员等。我国从1993年起，将行政机关干部从干部队伍中别离出来，称之为公务员。国家公务员包括：(1)各级国家行政机关中从事行政管理的工作人员；(2)履行国家行政权利、从事行政管理活动但使用事业编制的单位的工作人员；(3)上述两类单位中党、团、工会等组织的工作人员。表1是中外各国公务员

6、的范围及分类，它比拟了中外各国公务员概念的内涵和外延。表1各国公务员的范围及分类从表1可以看出，西方兴隆国家的公务员在管理上都作了政务官(或特殊职)与事务官(或一般职)的划分和区别。而我国?国家公务员暂行条例?并没有作此划分，而是划分为指导职与非指导职。这可以说是我国职位分类的一个特点。但是，这种划分，只是为了适应我国目前行政情况以及行政传统的一种过渡性划分。这种划分在实际运行中很容易走样，比方会出现上一级非指导职务的人员对下一级非指导职务的人员实行“指导。结果，还是分类不清。所以，根据我国的70国情，建立政务官(特殊职)与事务官(或一般职)的划分，对事务官根据?公务员法?进展管理，这将成为我

7、国公务员界定和划分的一个趋势。对于政务官或特殊职是否属于公务员的范畴，各国规定不同。但是，各国关于政务官的选举、任命、任职、权利、义务等的制度都是由宪法、选举法或其他专门法律加以规定；有关事务官或一般职的考试录用、考核培训、工资福利等制度是由公务员法加以规定。政务官并不适用于公务员法。我国不实行“两官分途，对类似西方政务官的公务员，统一适用于公务员法律。(二)中西方公务员考试录用制度的比拟对于公务员的选用，一般采用考试录用制度或考任制，它表达了公开、平等、竞争、择优以及重视人才的原那么。各国都有专门的考试机构，负责公务员的考试和选拔。公务员考试的方式大多是以下三种：笔试、口试和实际操作考试。还

8、有品行和经历评定，是考试录用方式的一种补充。考试的内容也大体一样，包括根底知识、专业知识、根本技能、智力开展、心理素质等五个方面，只是各国详细考试内容在不同方面侧重不同。表2是各国公务员考试级别及应试资格情况，它比拟了各国公务员在考试级别及应试资格方面的不同。表2各国公务员考试级别及应试资格我国?国家公务员暂行条例?规定的考录范围为担任主任科员以下非指导职务的国家公务员，根据?新录用国家公务员任职定级暂行规定?，考试录用的级别一般为11级到l5级，在职位分类中属中下级。而西方那么可直接录用高级公务员。相比之下，我国的公务员录用范围不仅太窄，而且职位低。在今后我国的公务员改革中，在完善公务员分类

9、制度的同时，应按照我国公务员的分级制，参照西方兴隆国家的考试分级，进展划分，扩大和进步公务员的录用职位和职级范围。另外，在公务员的选用上，西方兴隆国家比拟注重职务上所需要的知识才能。而我国不仅注重业务素质，还强调公务员的政治素质。这对于保证党的指导西安交通大学学报(社会科学版)地位以及党和国家政策的一致性非常必要。这也使我国公务员带上很浓的政治色彩。(三)中西方公务员考核、晋升制度的比拟世界各国在考核内容和考核种类上的详细规定可能有所不同，但大体上都是一样的。不管考核工程多少，考核内容可以分为三大部分：工作成绩(包括工作质量、工作数量、创造改造等)、工作才能(包括根底知识技能和业务才能)和工作

10、态度。其中以工作成绩为主。我国的“德、能、勤、绩的考核内容也不例外。考核种类可以分为两种：平时考核或随时鉴定、年度考核或年度鉴定。详情见表3。表3各国公务员考核制度及等级国别考核名称考核等级日本勤务考评优异、优良、良好、不良、劣中国考核制优秀、称职、不称职在理论中，目前我国大多部分公务员的考核成绩或考核等级，都集中在“称职这一等。这非常不利于优劣的界定。从我国目前国情来看，可以将公务员的考核等级划分为四等或五等，对称职和不称职加以细化。称职者可分为优秀者、良好者、一般者。优秀者，给予提薪和优先晋升时机；良好者给予提薪；一般者不予提薪，同时鼓励其向称职努力。不称职者可分为：一般不称职职者和严重不

11、称职者。一般不称职者停薪，同时事先给予警告，敦促其到达工作标准；严重不称职者，那么给予免职。表4是国外考核等级与奖惩挂钩的情况。表4国外公务员考核等级与奖惩国别考核等级奖惩优等(工作超过标准)提薪一级，并拥有优先提职的时机美国满意(工作符合标准)不满意(工作没有到达标准)提薪一级酌情减薪、降级或免职从表4上可以看出，国外考核成绩与奖惩挂钩，实际上包括了功绩晋升制度。这是目前兴隆国家普遍实行的比拟有效的晋升制度，它无论对于新公务员还是老公务员都是公平的，而且在理论中也有利于促使公务员改良工作，进步行政效率。除了功绩晋升制，还有其它一些常见的晋升制度，国外公务员晋升制度见表5。表5公务员晋升制度晋

12、升类型晋升标准优点缺点比拟可靠，不致工作年限嚣坐等虢以求晋升恶等因素的影响考试堡表一绩釜桁改越级成绩突出、鼓励作出较大贡晋升制奉献较大献我国长期以来实行的主要是年资晋升制，这很大程度上增长了官员的惰性，导致行政效率的下降。我国在?国家公务员职务升降暂行规定?中也确立了其它几种晋升制度。通过表5，也可以看出功绩晋升制具有明显的优势。对我国现行的公务员晋升制度改革，其应主要采用功绩晋升制，这对于打破长期以来形成的“干部能上不能下和“铁饭碗，打破干部终身制非常有利，同时也有利于鼓励公务员，进步行政效率。(四)中西方公务员工资制度的比拟目前世界各国工资制度普遍采取的以下四个根本原那么：(1)定期原那么

13、，即定期提薪；(2)平等原那么，即同工同酬；(3)平衡原那么，即与其他行业人员工资保持平衡；(4)适应形势原那么，即薪金增长率大于物价上涨率。表6给出了中外部分国家公务员工资制度情况。表6各国公务员工资制度私营企业人员的工资程度，根据市场法那么，随着企71李景平：中外公务员制度之比拟业经济效益和物价变动而自然升降；而公务员的报酬是根据法律法规进展程序性调节的。两种截然不同的工资形成和调节机制，这就势必造成二者之间的工资差距，尤其是同类人员工资待遇方面的不平等。为了更多地吸引人才、留住已有人才，而又不至于使国家财政开支过大，目前西方兴隆国家都参照私营企业同类人员工资的增长幅度，调整公务员的工资程

14、度。例如，美国?联邦工资比拟法?(1970年)规定，通过对私人企业相应人员工资的调查，找出联邦雇员与私人企业的工资差，从而确定联邦雇员综合工资表的合理调整率，以弥补公务员工资与私营企业中同类人员的工资差距。我国也实行平衡原那么(见表6)，但是却很大程度上保存方案经济体制下单一经济实体的痕迹。今后的公务员工资制度改革，可以借鉴美国的工资程度制度，参照我国国情，对平衡原那么的详细施行方法进展改革和完善。市场经济就是法制经济，工资立法既是工资制度的定型化，也是公务员工资制度正常运行的重要保障。通过工资立法可以保持公务员工资制度的稳定，合理标准各类人员的分配关系，并保证工资程度的平衡增长，能有效地防止

15、因财政原因此出现的随意性状况。(五)中西方公务员培训制度的比拟目前世界各国的培训种类不外乎两种：职前培训和在职培训。我国把培训种类规定为初任培训、在职培训、专业知识培训和更新知识培训。其实后两种可以归人在职培训。目前，我国的对党的干部和主要行政干部的培训多由各级党校来承当。但是，这种培训既没有制度化，其体制也不适应我国建立的公务员制度。相比拟西方兴隆国家的培训制度而言，我国的培训制度迫切需要完善，使之制度化、法律化、专门化。西方兴隆国家比拟注重政府与高等院校的合作，共同培训公务员。而我国的?国家公务员培训暂行规定?中却没有这方面的规定。因此，我国在今后的公务员培训制度的改革中，应当注意与高等学

16、府的合作，将培训工作与高等教育工作结合起来，让各类大学承当中低级公务员的培训任务，充分利用高校人才优势和发挥高等教育的作用。全面推行国家公务员制度以后，我国实行“定职能、定机构、定编制的“三定原那么，一人一职，除了指导职位外，公务员岗位间很少流动和轮换，参加培训学习的时间太多势必会影响日常工作的开展，因此许多公务员不能纳入到终身教育体系中。在处理工作与培训的矛盾时，我国可以借鉴英国的“学徒制和美国的“工作培训。中外公务员培训制度比拟见表7。(六)中西方公务员退休制度的比拟从职务管理角度讲，退休是政府解除其与公务员行政职务关系的主要方式；从公务员权利角度看，退休人员依法享有领取退休金等权利；从政

17、府管理角度看，72政府必须履行筹措和发放退休金、管理(或委托社会组织管理)退休人员的职责。所以，退休制度通常包括退休方式、退休金和退休管理机构三个方面的内容。表7各国公务员培训制度国别培训方式培训内容培训机构1公共必修课包括建立有中国特色社会主义理论，法律法规和政策，市场经1，国家行政济知识，科学技术知识，公学院，2，省、在各种培共行政管理知识和国家公自治区、直辖中国训机构中务员行为标准。2，根据相市行政学院进展培训关业务工作的需要而设置3，管理干部的专业知识和技术科目。学院或其他3，为拓宽、进步国家公务培训机构员知识和技能所设置的选修课科目在各高等1，专业性质的：会计、薄1，文官学院院校学习

18、记、商法、经济、地理、历2，各部专业业余时间史、伦理学等2，文艺类：建培训学校3，一进修研究筑、艺术、文学、哲学、心理政府委托培进修学徒学、音乐等3，专为妇女开训公务员的制设的，内容以家政为主大学从理论上来说，各个国家由于国情不同，公务员退休制度有所不同。这里给出中外公务员退休条件情况、退休费筹措情况见表8、表9。我国公务员退休制度的实行，打破了传统干部人事制度中最突出的弊端：指导职务终身制、干部身份终身制。这有利于我国公务员队伍的新陈代谢，促使政府行政机关充满活力和活力及高效率。但是我们也应该看到我国在退休条件的规定上的不合理性。中国的法定退休年龄是20世纪的50年代制定的。20世纪50年代

19、我国人口平均预期寿命50岁左右，而目前我国人口平均寿命71岁，而且将来有可能会进一步进步。也就是说在过去50年内全国平均寿命进步了20多岁，但是退休年龄几乎没有什么变化，仍然是男性60岁，女性55岁。我国的?国家公务员暂行条例?中的有关退休制度继续因袭这一规定。中国现行的政策主要是依靠仍在工作的人口来负担已经退休人口的养老金。根据蒙特利尔中国分析报的有关报道，预计到2030年，中国尚未储藏基金的养老金额总数将会高达西安交通大学学报(社会科学版)上万亿美元。对于一个开展中国家来说，显然是一个过于沉重的负担。目前有许多国家和中国一样都面临着人口老龄问题。针对这种状况，为了减轻养老保险给社会造成的压

20、力，许多国家都纷纷改革养老保险制度，进步退休年龄，实行弹性退休。在这方面，我国可以借鉴美国改革的经历。表8各国公务员退休条件：巨士国别正常退休条件规定(不含因公伤等退休)公务员的退休费是现代政府开支的一项重要组成部分，它是公务员相比与其它行业人员的一个优势，也是政府吸引人才的一项重要措施。中外公务员退休费筹措见表9。表9各国公务员退休费筹措代表国家退休费筹措类型退休费筹措方法但是它也会给政府带来财政上的困难。比方法国如今就为其庞大的公务员队伍的退休费问题感到头痛。中国人口众多，公务员的绝对数大，以前政府承当公务员的全部退休费，这对于政府来说是一个沉重的负担。我国如今进展行政改革，不能不考虑公务

21、员退休费的筹措方式的改革。我国?国家公务员暂行条例?规定，国家公务员退休后，享受国家规定的养老保险金。今后公务员的退休纳入社会养老保险范围，由政府和公务员按一定比例分担，共同筹集退休金。二、西方公务员制度对我国公务员制度建立的启示通过对中西方公务员制度的主要方面进展分析比拟，指出其利弊，并为中国今后的公务员制度改革和开展提出建议。综上所述，我们可得出以下几点结论：1通过上述的比拟中看到，各国公务员制度有共同点，又各具特色。这个特色之处就是与本国国情和历史文化传统相结合的产物。事实上，也只有与本国国情和历史文化传统结合，吸收借鉴别国的先进制度经历方法才有意义，才能成功。因此，在吸收借鉴西方兴隆国

22、家的公务员制度的同时，注意研究中国的历史和现状，不是生搬硬套或“全盘西化，而是对西方先进的公务员制度理论进展中国化的科学化的理论，从中找出一条合适中国的公务员制度开展道路。2西方兴隆国家对于“政务官和“事务官实行“两官分途管理，即：政务官“政治化，事务官“职业化。这是西方多党制的产物，为了防止多党轮流执政带来政局不稳。中国共产党是我国的唯一执政党，根据我国的国情，我国没有必要实行“两官分途。相反，我国原有的对国家工作人员注重政治立场方面的要求应保存。事实上，让公务员绝对的政治中立，是不太可能的，也有很大弊端。西方兴隆国家也在逐渐改变“两官分途的管理形式，使公务员在保证执行公务时公正严明的同时，

23、保持一定的政治敏感性。3健全的法律制度是保证公务员制度顺利推行和安康开展的重要条件。西方公务员制度的一个最为显著的特点，就是有一套与公务员制度相适应的法规体系，我国从公布?国家公务员暂行条例?以来，先后制定并公布了一系列与之相配套的法规、规章和施行细那么。这是一个很好的开端，但是，我国的公务员制度的法规体系并不完善。例如，各地区政治经济文化开展并不平衡，且各具特色；中央政府和地方政府的公务员的职责和职务标准还有很大差异。而我国的?国家公务员暂行条例?和有关法规对我国的中央和地方公务员并没有区分。这很明显是不妥当的。因此，我国的公务员制度有关法律法规，仍需要在理论中不断修改、补充和完善。4一个国

24、家行政体制运行效能的上下同该国公务员队伍的专业化程度亲密相关。完善考试录用制度是进步公务员队伍素质的第一关。“要得到第一流的人选，必须求助于竞争。我国公务员考试录用制度，应根据公平竞争的原那么，扩大考试录用的职位范围，对考试采取分类、分级、分地、分期举行，笔试、口试、实际操作考试以及各种特殊方式等各种考试方式并用，全面检测公务员的根本知识以及适应职位的专业知识和技能。5由于社会开展越来越快，知识的更新速度也越来越快，同时也就意味着，公务员的知识陈旧率越来越高。因此要完善公务员培训制度，运用国内培训、国外培训、在职培训、进修培训等各种培训方式，加强对公务员的培训，培养其创新才能、适应才能，不断更

25、新其(下转第93页)73西安交通大学学报(社会科学版)汇之根柢。23j程氏的“心范畴是“弥纶六合、贯穿千古之道的心，它对万物的化生及与道的关系是“统宗会元的完全决定作用。这较陆九渊心学说更抽象悠远。陆氏心学那么是现实的，即“宇宙便是吾心，吾心即是宇宙。程氏的心学说与陆氏心学说相比，已不只是超越了陆氏心学的主观精神，而是脱离了现实物质社会中活动主体的人和物质世界本身的客观精神了。如何接通朱陆之学呢?程氏提出“心不外乎此理，理不外乎此心，这里的语义，一是在申明陆氏“心即理的命题，二是将朱熹之理降到与陆氏之心相等的平行，由此实现了集合。集合朱陆之学在宋代理学系统可以说是一种同质原那么下的降阶互等的思

26、想学术理论。因为，宋代思想领域中三种并存的“气、“心、“理本体论，“气、“心二论始终都是认同理本体并归向理本体的，其创设者都是以理本体来统率气本体和心本体的。这就有一个将理本体看作高于其它二论的含义，也只因为这样，气本体、心本体及其论者始终没有脱离理学系统，而都只是限度和节制地保持己论。然而，理学学者将其哲学本体理论主张从理本体移向心本体，这就同在朱陆之学中的集合理论理论不同了。集合朱陆之学是一种保守派属的兼综，而从理本论转向心本论那么是对朱子理学的既有统属格次进展消解。同时也说明了学派成员在学术派系崇尚观念上的退移。魏了翁从朱子的干城人物、力翻“庆元党禁之案的中坚者转向前继邵雍“心为太极之说

27、，到后来提出脱离主观一般物质的心本体论：“心者，人之太极，而人心又为天地之太极，以主两仪，以命万物，不越诸此，“千百载而一日，亿万人而一心，与前所持的理学观点大相径庭，说明学派分化先自立论转移。参考文献1元脱脱?宋史?M北京：中华书局，19782朱熹朱子文集M北京：商务印书馆，19473陈淳北溪字义M北京：中华书局，19374黎靖德朱子语类M北京：中华书局，19635魏了翁魏鹤山集M北京：中华书局，19356黄宗羲全祖望宋元学案M北京：中华书局，19567司马迁史记M北京：中华书局，19828张守节史记正义M北京：中华书局，19389庄周庄子M上海：上海书店，193710戴圣礼记M北京：中国书

28、店，193911黎立武大学发微M北京：中华书局，193612邵雍观物外篇M北京：中华书局，192413朱熹四书集注M北京：中华书局，193714吕大临中庸后解M北京：中华书局，193715张杭孟子说M北京：中华书局，192416徐师曾文体明辨M北京：中华书局，193617刘勰文心雕龙M北京：中华书局，193618陈沣东塾读书记M北京：中华书局，193619中国历代经籍典M江苏：广陵古籍出版社，192520张岂之中国传统文化M北京：高等教育出版社，199021郭雍渔樵问答M北京：中华书局，194822二程遗书M北京：中华书局，194823程假设庸斛峰书院讲义M北京：中华书局，1953(责任编辑：

29、司国安)(上接第73页)知识构造。这是保持公务员队伍素质的关键。6公务员制度中考核奖惩措施对于进步公务员工作质量，进步行政效率，非常有效。因此要完善公务员考核奖惩制度。就考核奖惩的方法而言，应结合岗位实际，使奖励和实际工作结合起来，研究科学、合理和实在可行的量化考核方法，并且把培训、考评和奖惩三者严密结合起来，进一步拓宽考核结果的使用渠道，使之真正起到鼓励作用，强化公务员自我开展的意识，并以公正合理的晋升和奖惩制度，吸引有志之士、有用之才加盟公务员队伍，从而进步公务员队伍整体素质和工作效率。7适当进步公务员的工资福利待遇和健全退休保障，对于稳定公务员，使之安心专心工作，非常有效。当前处在体制转

30、轨、利益调整时期，工资福利直接关系到公务员的经济利益和生活程度，退休保障直接关系到公务员的离任或晚年后的生活安定。而我国公务员的工资福利制度和退休保障制度尚没有建立起科学的体系，总体程度较低，因此，必须适当进步公务员的工资福利待遇和健全公务员的退休保障体系，逐步建立起科学的、法定的公务员工资福利制度和社会保障制度。另外，适当进步公务员的工资福利待遇和健全退休保障也有利于吸引更多优秀人才进入公务员队伍，保证政府机构运行的高效和廉洁。参考文献1曾繁正人事行政管理学M北京：红旗出版社19982曾繁正行政组织管理学M北京：红旗出版社19983龚祥瑞文官制度M北京：人民出版社，19854李盛平各国公务员

31、制度M北京：光明日报出版社，19895徐振寰，王晓初世界各国公务员制度比拟M北京：中国人事出版社，19986黄达强各国公务员制度比拟研究M北京：中国人民大学出版社，19907应松年，武树帜公务员制度根底M北京：高等教育出版社，1990(责任编辑：司国安)93内容总结（1）中外公务员制度之比拟中外公务员制度之比拟李景平，李亮(西安交通大学，陕西西安710049)摘要从公务员制度标准出发，选取了美、英、日、法、德等兴隆国家的公务员制度作为参照系，通过与中国公务员制度进展比照分析，指出中国公务员制度存在的缺乏之处，并且结合中国国情和公务员制度开展趋势，提出了详细的建议，以期取长补短，对中国公务员制度的改革和开展有所裨益9 / 99 / 99 / 9