7月中国PPP在库项目质量、PPP项目规模、PPP项目运营周期及PPP市场中政府支付责任占比分析.docx

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1、7月中国PPP在库项目质量、PPP项目规模、PPP项目运营周期及PPP市场中政府支付责任占比分析随着中国社会主义市场经济体制的深化改革，我国在多个公共服务领域引入了社会资金，为我国基础建设提供了巨大助力。随着政策的放开，我国PPP项目数量迅速增多，目前我国PPP项目入库数量共计9036个，入库项目总金额达到13.64万亿元，其中2019年第二季度净增项目就已经达到193个，投资额接近2200亿元，未来随着我国在公共服务领域投资的扩大，我国PPP项目仍有保持增长态势，行业规模不断扩大。一、“清库”全面提升PPP在库项目质量随着清库工作进入尾声，PPP市场的各类违规现象已经大幅减少，而自财金92号

2、文出台以来，识别库“严进”现象持续至今，使得PPP管理库的在库项目的存量与增量项目的质量均得到了保证。PPP市场是我国重要的政府与民间资本合作的方式之一，特别是在基建领域的意义非常重大，随着配套政策的健全与官方的合规引导，未来将会出现越来越多优质的市场机会。改革开放以来，我国从计划经济体制向社会主义市场经济转型，形成市场主导，政府监管的具有明显中国特色的经济体制，但是受客观条件限制，在众多领域仍旧存在着政府占据主导，市场化受限的现象，投资建设以政府为主，社会资金进入受到限制。2015年财政部、发改委、人民银行联合发布的关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见正式开启了社会资本进入

3、公共服务领域的大门。政策放开下，我国PPP项目得到了快速发展，项目数量稳步增长。1、“清库”后识别库呈严进宽出表现，项目质量得到提高PPP项目按全生命周期分为识别、准备、采购、和执行和移交等阶段，其中项目管理库是指准备、采购、执行和移交阶段项目，已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核。项目储备清单，即识别库，是地方政府部门有意愿采用PPP模式的备选项目，但尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核。只有纳入项目管理库才能称之为“入库”。财政部财金2015166号中明确提出，未入库的项目，不能列入各地的PPP项目目录，不能通过财政预算安排支出；换句话说，入库即意味着项目得到了政府财政支出的

4、背书，对于社会资本方参与者来说意义重大。此前由于缺乏有效的统一管理，在市场过热时期PPP项目管理库的盲目扩张使库内项目得质量与合规性均无法得到保障，增加了企业参与风险的同时也增加了政府的负债压力。为了进一步规范PPP市场，2017年财政部印发了关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知，即92号文。自此，PPP市场的“清库”工作拉开了帷幕。根据此前财政部公布的PPP项目库集中清理情况：各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。其中，一些已签约甚至已开工的项目、以及财政部评选的示范项目也出现在“清库”列表之内。随

5、着“清库”工作进入尾声，剩余的在库项目质量明显提升。根据财政部PPP中心数据库显示，2018年7月，我国PPP项目库中共有7867个项目，其中准备阶段项目1692个，采购阶段项目3812个；2019年6月末，我国PPP项目库中，准备阶段的项目1339个，采购阶段项目1886个，均较2018年7月有明显的下降，但是进入执行阶段的项目数量快速扩大。从PPP管理库整体规模来看，自92号文发布仅在2018年2月5月期间内经历了短暂的负增长，在库数量下降336个，投资规模下降约3064.59亿元；随后又开始缓慢增长。而PPP识别库的在库数量与投资规模则一直持续减少至今，截止目前同比2017年6月水平减少

6、了4126个项目，投资规模降低了3.54万亿元。2019年上半年，新入管理库发布项目684个、投资额1.0万亿元；地方主动清退项目302个、涉及投资额3657亿元。我国PPP项目库净增项目382个、投资额4714亿元，项目投资总额达到13.64万亿元（由于管理库内存量项目结构调整导致投资额变化，因此新入库项目投资额减去退库项目投资额与净增投资额不相等），其中处于准备阶段的项目投资额为1.97万亿元，处于执行阶段项目投资额达到8.84万亿元，暂未有进入移交阶段的项目。由于PPP识别库是PPP管理库的前置储备，可以判断近期管理库的新增入库项目在识别库中的论证周期明显较此前有所延长，因而在项目质量与

7、合规性方面也更具有保障。进入2019年，PPP管理库规模继续保持稳中小升的态势，而识别库的收缩也开始趋缓，可以判断“清库”工作对两者的负向影响基本已被消化，当下无论是在库存量项目还是新入库增量项目的质量都得到了保障。“清库”后是银行介入PPP市场的一个比较好的时机。2、配套政策从监管向引导倾斜，保障未来PPP市场有序发展PPP是我国基建类项目开展的重要模式之一，任何“一刀切”式的管理都明显不利于这一模式的正常发展。如果把PPP市场的非理性过热比喻为一场病患，那么“清库”则是一局无麻醉的肿瘤切除术；对整个PPP市场而言，这种痛苦只是暂时的，不可能也没必要一直持续。在将“毒瘤”项目彻底切除掉之后更

8、加必要的后期的“药物治疗”，即“清库”后配套的一系列方向引导政策。回顾2018年的PPP市场，伴随着“清库”工作的开展，各类指导性意见与指导性书籍也相继出版，两大PPP论坛先后召开，专项债也将部分PPP项目纳入其可选项范围之中。这些都是“清库”配合这场手术的良药。进入2019年，政府工作重心已经从“去杠杆”转向了“六个稳”，为有效刺激基建投资，相关部委也相继出台了一系列利好基建行业与PPP市场的新规，包括此前提出的符合条件的专项债券可以用作项目资本金、政府投资条例在PPP领域的适用性、提前下达部分2020年新增地方政府债务限额等。受相关正向政策引导，2019年PPP市场回暖趋势已经显现：月度成

9、交规模保持稳定、增速稳步上升，而项目总落地率水平也稳定在了65%的历史最高水平。未来PPP的市场规模会在一个日趋规范化、法制化、合理化的政策环境下继续稳步增长，而未来政策的导向也将向着规范管理与大力支持并行的方向前进。受此影响，未来管理库规模或将继续呈稳步增长趋势，而识别库规模也或将很快迎来止跌回升的拐点。3、评估PPP项目时，应有效规避的28类违规表现根据北大法律信息网归纳，可将我国PPP项目的“清库”目标特征归纳为如下7个大类，28个子类。从清库标准可以总结出以下几点：评估政府方风险时主要关注其财承能力与是否存在违规担保；评估社会资本方风险时主要关注其公司形式与资本金的情况；针对具体项目则

10、要关注其运营内容及物有所值评价情况。二、PPP市场特征要求项目参与方具备较强的融资能力、运营能力与政府话语权我国PPP市场的主战场在基础设施建设领域。2019年7月我国基建类PPP项目累计金额已高达14.92万亿元，占比全PPP市场已高达85%。而根据市场公开数据，早在2017年，以PPP模式开展的基建项目占全市场比重就已超过了13.6%。可以说，我国的PPP市场是与基建行业市场紧密相连的。据统计，我国有近85%的PPP项目周期长达11年以上，超过30%的项目周期长达21年以上。较长的运营周期是我国PPP项目的第二大特点，这也为参与PPP项目建设的社会资本方提出了更高的要求：除具备基础设施建设

11、能力外，还必须具备专业的运营能力。截至2019年7月，我国PPP项目采用政府付费模式的占比约28%，可行性缺口补助模式的占比约63%，而单一采用使用者付费模式的PPP项目仅占比9%。从市场情况了解，多数可行性缺口补助类PPP项目中，政府所承担的补助比例高达7080%，甚至更高；换而言之，整个PPP市场中政府的支付责任或将高达1011万亿元，占比或将高达72.178.4%。1、基建类PPP项目规模已达14.92万亿元截至2019年7月，我国全部PPP在库项目（含识别库）共有12543个，金额共约17.63万亿元；其中以基础设施建设为主体内容的项目共计9699个，占比总数77%，金额共约14.92

12、万亿元，占比总量高达85%。分行业来看，基建类项目为PPP模式的绝对主战场。截至2019年9月，我国在库PPP项目中，基建类项目数量占比总体约为77%，金额占比总体约为85%。从细分领域来看，交通运输、市政工程、片区开发与生态环保四大类项目在整体金额中占比较高；其中，交通运输与片区开发类项目的单体项目金额最高，分别约为30.58亿元与28.84亿元；而市政工程类项目的机会数量最多，截至2019年7月份，总量以达到4726个，占比PPP总体高达38%。仅从行业分布角度考虑，综合衡量项目规模与业务机会，交通运输类、市政工程类、片区开发类以及生态建设与环境保护类均可视作银行较适宜参与的长期资产项目。

13、我国PPP项目主要用于投资规模较大，回报周期较长的公共服务领域，而市政建设和交通运输领域中，项目一般投资规模较大，但是收益较为稳定，项目合同年限较长，在PPP中占比最大。根据财政部数据显示，2019年上半年，全国管理库净增项目投资额前五位是交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护、林业，分别是2996亿元、648亿元、646亿元、409亿元、282亿元。但从净增项目数量来看，2019年上半年，全国管理库净增项目数量前五位是市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、城镇综合开发、林业，分别是217个、53个、41个、19个、14个。2、我国PPP项目运营周期多长达1525年92号文明确

14、指出，仅涉及工程建设而无运营内容的项目，或采用建设-移交（BT）方式实施的项目，均不可进入PPP项目管理库；由此可见，合理有效的运营是PPP项目合规的核心重点。而基建类项目通常具有较长的运营周期，这也就对参与基建类PPP项目建设的民营资本方提出了运营方面的要求。根据统计，有超过50%的PPP项目周期为1120年，另有超过三分之一的PPP项目周期为2030年。若考虑基建类项目的建设周期为35年，那么多数PPP项目将具有长达1525年的运营周期。可见，运营期内的项目经营与成本控制将直接关系到最终的盈利水平，银行在考虑介入PPP项目时，需要重点评估社会资本方在项目行业方面的运营能力。3、我国PPP市

15、场中政府支付责任占比或将高达75%PPP模式最早起源于上世纪90年代的英国，主要用来解决无法采用使用者付费的公共品项目的融资问题，私人资本退出通常依靠政府购买来实现。截至2019年7月，我国PPP项目采用使用者付费模式的PPP项目无论是从金额还是从数量上均占比总体市场9%。回溯至2017年尾，彼时的使用者付费项目的数量占比仍有18.5%，而金额占比也有14.7%。纯粹的使用者付费的PPP项目占比正在快速降低，而政府在PPP项目退出机制中所承担的支付责任正逐年加重。单纯考虑金额的话，目前可行性缺口补助项目占比约为63%，通过市场调研发现多数可行性缺口补助项目中的政府补助责任高达70%80%，则对应当前整个PPP市场中的政府承担的支出责任约为1011万亿元，占比总量约72.178.4%。可见，目前我国PPP项目退出形式中，政府承担了主要的支付责任。此外考虑到政府付费部分通常周期较长，银行在评估可行性缺口补助型PPP项目时还需要重点关注政府补助部分是否与项目产出绩效建立起互相挂钩的付费机制，政府补助部分的支出是否为平滑、连续的支出行为，以确保项目运营期内现金流的可持续性。