建立县级行政综合执法局的探析.doc

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1、建立县级行政综合执法局的探析 董存良 【内容提要】行政执法体制改革是政府体制改革的重要组成部分，也是其关键一环。随着行政体制改革的不断深入，行政执法体制方面的改革也在不断地向纵深发展。近几年主要是进行了相对集中行政处罚权的推进工作，相继成立了城市管理行政执法局、文化综合执法局等综合执法机构。但是这些机构仅仅是几个部门执法权限的整合，难以从根本上解决行政执法存在的重复执法、执法软弱等弊病。按照党中央和国务院行政体制改革的总体思路和战略部署，行政执法体制改革的最终目标就是要按照行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩的原则建立起独立的行政综合执法机构，以从根本上解决行政执法的乱象和软弱涣

2、散的局面。落实到基层就是要建立县级行政综合执法局。十八大以来，党中央加快了全面深化改革的步伐，并且开始啃硬骨头，向最难改的地方开刀。行政执法多年来一直受到社会的诟病，现实中确实存在着多头执法、重复执法、执法软弱等问题。这些问题的产生既与历史形成的政府机构职能重叠交叉、部门职责分工错乱有关，还与行政机关执法力量薄弱、执法不规范有关。行政执法的软弱涣散导致了公众对法律的漠视，造成了对法律的消解。这种状况与建设社会主义法治国家的要求背道而驰，造成对法制建设的极大破坏。因此，从建设社会主义法治国家的要求出发必须加强行政执法，维护法律的尊严和权威，靠行政执法的严肃性和刚性来重塑公民对法律的敬畏，为全面推

3、进依法治国奠定良好的公民基础。而行政机关的执法现状不管从执法队伍、执法装备、执法的严格规范等方面都不能胜任这一神圣而繁重的任务。必须对现有行政执法体制进行改革，整合执法力量，把分散在各部门的行政执法资源整合在一起，形成拳头，有效解决行政执法软弱涣散的问题，使违法者必受处罚，树立起法律的权威，强化公众遵法守法意识。具体措施就是要在基层建立县级行政综合执法局。一、建立县级行政综合执法局是深化行政执法体制改革，实现依法行政，建设法治政府的必然选择。党的十八大提出，“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，到2020年实现“法治政府基本建成”的目标。十八届三中全会决定又提出明确要求：“整合执法主

4、体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”在我国，80%以上的法律法规由行政机关实施，但我们的行政执法工作与依法行政的要求相比还存在着很大差距。对此，行政处罚法、行政许可法、行政强制法以及国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定、国务院全面推进依法行政实施纲要、国务院关于加强法治政府建设的意见等作出明确规定，要求按照行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩的原则，理顺行政执法体制，规范行政执法行为，相对集中执法权，推进综合执法，提高依法办事的能力和水平。根据党中央和国务院的一系列要求，整合执法主体，凝聚执法力量，

5、推进综合执法，落实到基层，就是要建立县级行政综合执法局。二、建立县级行政综合执法局是解决目前行政执法存在的诸多弊端，实现严格执法、刚性执法，推进全面依法治国的必然选择。目前我国行政执法存在的问题长期以来受到人们的指责和攻击，由于历史等多方面原因，我国的机构设置存在着职能重叠交叉边界不清的问题，表现在行政执法上就是多层执法、多头执法、重复执法，一定程度上影响了行政执法的公正性和统一性，损害了人民群众的利益和政府的形象，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序。同时，行政执法还存在许多缺位的现象。目前县级行政执法力量分布在建设、交通、环保、工商、食品药品、林业、农业等二十多个部门，致使力量分散。各部门的

6、行政执法队伍参差不齐，相对强势部门的执法队伍还能勉强应付，但是大部分部门的执法队伍软弱涣散，甚至有的部门连执法人员都没有，执法装备更是落后破败，这就造成行政管理的许多领域有法不能执、不敢执，致使管理不能真正到位。行政执法的软弱涣散直接导致了人们对法律法规的漠视。法律的严肃性和刚性不能通过严格执法表现出来，使人们觉得除刑法之外的其他法律法规都是软法，遵不遵守都无所谓。使人们失去了对法律的敬畏，消解了法律在社会治理中应起的作用，造成人们法制意识的淡薄。这与我国全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的战略目标是背道而驰的。要全面提高公民的法制意识，实现全民知法、守法、尊法的目标，只靠单纯的教育是不够

7、的。要实现人们对法律的敬畏，严格到位的执法是必不可少的。新加坡的经验就充分证明了这一点。从目前行政执法的现状来看，其执法队伍、执法方式、执法效果等方面都不能担当起全面推进依法治国的重任，甚至会起到负面作用。同时我国要全面提升社会治理水平，实现社会治理的现代化，也离不开严格规范的行政执法。因为社会管理方面的法律法规八成以上都是靠行政机关来监督执行的，行政执法的现状不足以形成社会治理的规范有序，甚至成为了社会治理的软肋。因此，必须相对集中执法权，推进综合执法，组建相对独立、集中统一的行政执法机构，建立起强大有力的行政执法机构，将行政管理的职责落实到位。这就要求在县级建立行政综合执法局，使其担负起这

8、一重要职责。三、建立县级行政综合执法局的机构设置构想。目前由于各部门组建独立执法队伍、分散进行执法，致使出现了队伍素质参差不齐、人员编制和执法经费不足、执法制度和程序不完善等问题。只有实行综合行政执法，把分散在各部门的执法资源整合起来，把“五根指头”捏成“拳头”，集中保证编制经费，优化机构设置和装备条件，加强培训上岗和日常管理，切实增强执法队伍力量，实现行政执法的规范化和正规化。从城市管理行政执法局成立以来所取得的成效来看，综合统一执法确实比以前分散执法在执法的严肃性、规范性以及执法水平和执法方式上都有了明显提升。其队伍整齐、纪律严明、程序规范是有目共睹的，为维护城市的秩序，提高城市的文明程度

9、做出了巨大的贡献，这一点我们必须承认。虽然城市管理行政执法局自成立以来就受到社会各方面的指责，其负面消息频出。对此我们应有正确认识，因为城市管理行政执法局面对的是城市基层市民维持生计的流动商贩，占道经营是他们的习惯，要使他们服从管理是很难的，因为这直接危及到他们的生计。在执法中一旦发生冲突，舆论往往会偏向于弱势一方，不管执法者有没有过错都成为被指责的一方。致使城市管理行政执法局在执法中也是缩手缩脚，小心翼翼，恐怕引起冲突，甚至有的地方采取了柔性执法、温情执法等许多不伦不类的执法方式。这更使部分不法商贩目无法律，嚣张跋扈，成了没人敢管的人，造成社会上违法对守法的驱逐。因此我们不能怂恿舆论对执法局

10、不明真相的一味诋毁，特别是各种媒体要负责任地客观公正地进行报道，不能受舆论情绪化的误导。“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”，良法不足以自行，所以执法环境的改善、公民法制意识的提高最终还是要靠严肃执法、严格执法来完成。具体到县级行政综合执法局的组建有两个思路两个方案。一是将分散在各部门的执法资源统一整合为一个新的行政综合执法局，其职责为除公安和城市管理行政执法局以外的所有社会管理方面的法律法规的监督执行。二是在现城市管理行政执法局的基础上进行整合，充分利用原有资源组建新的行政综合执法局，将分散在其他部门的执法权都划归给它。这样在一个县域内就只有公安和行政综合执法局两个具有行政执法权的机构。这就能

11、使政府部门与行政执法机构的职责权限彻底划分清楚，实现政策制定与服务职能同监督处罚职能相对分开，将县级政府部门的主要职责定位为审批服务和政策落实。新组建的综合执法局应定性为行政机关，要把分散在各部门的行政执法方面的行政编制收回，统一分配到新的综合执法局，执法人员实行公务员管理，工作经费由财政统一核拨，所有收费、罚没收入全部上缴财政,不得作为经费来源，以保证执法工作的正常性和连续性，保证执法人员的公正与廉洁。要配备高素质年轻的执法人员、配齐配强执法装备，将行政综合执法局打造成为现代化的精简、高效的行政机构，使行政执法人员挺直腰杆，勇于执法、敢于执法。此外在法律层面上，要赋予综合执法局更多的强制执行权，以保证行政执法的及时有效。虽然行政强制法赋予了行政机关部分强制执行权，但还有很多领域的行政执法没有强制执行权，必要时还需申请法院执行，这就使行政执法的效果大打折扣，不能及时有效地震慑违法行为以教育群众。应该赋予行政执法机关在所有执法领域内除限制人身自由的所有强制执行权，使行政综合执法局能够独立完成执法全过程，减少对行政执法的掣肘，实现行政执法的高效、便捷，及时有力地震慑违法行为，从而营造全民守法尊法的局面，促进法治社会的早日建成。【关键词】 行政执法 综合执法 体制改革作者单位：山东省昌邑市委党校行政学教研室主任 高级讲师 邮编：电话：邮箱：