地方政府学 精品课课件.ppt

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1、地方政府学教学方法l l课堂讲授+课堂练习l l教学宗旨：原理与案例相结合；要求学生举一反三、触类旁通、灵活运用，而不是死记硬背。学习与研究方法l l历史文献法l l比较法l l实地研究法学习目的与意义l l认识和把握地方政府及其活动特点，探索其活动规律，为认识和把握地方政府及其活动特点，探索其活动规律，为推进社会主义政治体制改革，尤其是地方政治体制改革，推进社会主义政治体制改革，尤其是地方政治体制改革，加强地方政府的社会主义民主政治建设，提供正确的理论加强地方政府的社会主义民主政治建设，提供正确的理论指导。指导。l l从当代中国的实际需要出发，结合中国国情，通过中外地从当代中国的实际需要出发

2、，结合中国国情，通过中外地方政府的比较研究，认识地方政府发展的规律性以及不同方政府的比较研究，认识地方政府发展的规律性以及不同国家地方政府的异同、特点与优点，为建设由中国特色的国家地方政府的异同、特点与优点，为建设由中国特色的地方政府模式提供理论依据与经验。地方政府模式提供理论依据与经验。l l提供地方政府各级工作人员的知识和理论水平，提供地方提供地方政府各级工作人员的知识和理论水平，提供地方政府整体活动能力、工作能力和社会效益，推动地方政府政府整体活动能力、工作能力和社会效益，推动地方政府改革。改革。考核方法l l出勤考核：占全部成绩的10%，如果全勤将无条件得到10分。l l无故缺课将影响

3、成绩，超过3次将视为自动放弃选修，取消全部成绩。l l平时考核：占全部成绩的10%，主要包括平时课堂练习、提问、发言l l课程考试：占全部成绩的70%第一章地方政府的涵义及作用第一节 地方政府的界定l l一、对地方政府的不同理解l l国际社会百科全书国际社会百科全书l l“地方政府地方政府”大致可定义为：在全国政府或地区政大致可定义为：在全国政府或地区政府的一小块领土上，拥有决定和管理有限范围公府的一小块领土上，拥有决定和管理有限范围公共政策的一种公共组织。在金字塔式的政府结构共政策的一种公共组织。在金字塔式的政府结构中，地方政府处于最低层，顶端是全国政府，中中，地方政府处于最低层，顶端是全国

4、政府，中间政府（州、地区、省）占据中间一层。间政府（州、地区、省）占据中间一层。l l在此，地方政府相对全国政府，中间政府而言是在此，地方政府相对全国政府，中间政府而言是最低层政府，即中国的基层政府。最低层政府，即中国的基层政府。l l新百科全书新百科全书l l地方政府地方政府城市政府城市政府l l地方政府包括城市政地方政府包括城市政府以外的地方行政单府以外的地方行政单位和州位和州l l因此，地方政府包括因此，地方政府包括除全国政府以外的所除全国政府以外的所有层次的政府有层次的政府l l美利坚百科全书美利坚百科全书l l地方政府，在单一制地方政府，在单一制国家里是中央政府的国家里是中央政府的分

5、支机构，在联邦制分支机构，在联邦制国家里则是联邦成员国家里则是联邦成员政府的分支机构。因政府的分支机构。因此，联邦国家的成员此，联邦国家的成员政府（如美国的州）政府（如美国的州）不属于地方政府的范不属于地方政府的范围。围。l l拉鲁斯百科全书拉鲁斯百科全书l l领土行政单位，既领土行政单位，既适用于单一制国家适用于单一制国家的地方行政单位，的地方行政单位，也适用于联邦制国也适用于联邦制国家内拥有主权的州家内拥有主权的州l l辞海辞海l l地方政府是中央政府地方政府是中央政府的对称。设置在地方的对称。设置在地方各级行政区域内负责各级行政区域内负责行政工作的国家机关。行政工作的国家机关。l l地方

6、政府定义为地地方政府定义为地方国家行政机关方国家行政机关l l把除中央政府以外把除中央政府以外的所有政府都归于地的所有政府都归于地方政府方政府l l政治学词典政治学词典丘晓丘晓l l在联邦制国家，构成在联邦制国家，构成联邦的各成员国或州、联邦的各成员国或州、邦政府都不是地方政邦政府都不是地方政府府中外政治制度大辞典中外政治制度大辞典广义地方政府是与中央政府广义地方政府是与中央政府的对称，从这个意义上讲，的对称，从这个意义上讲，除中央政府以外的各级政除中央政府以外的各级政府都称为地方政府府都称为地方政府狭义的地方政府则是直接治狭义的地方政府则是直接治理一个地域及其居民的一理一个地域及其居民的一级

7、政府，即基层政府。与级政府，即基层政府。与之相对应的是在中央政府之相对应的是在中央政府与地方政府之间的中间政与地方政府之间的中间政府，也称区域政府。府，也称区域政府。总结：地方政府l l地方政府泛指我们通常称为的基层政府l l地方政府包括单一制国家中除中央政府外的其他各级政府，但不包括联邦制国家的成员政府l l联邦成员政府也属地方政府范围l l地方政府的界定l l（一）地方政府所指范围l l地方政府：是中央管辖下，由中央政府设置的治理国家部分地域的政府。l l（二）地方政府单位的组成l l由地方议决（立法）机关和地方行政机关组成。因为地方不拥有军队，不存在地方的军事机关。司法系统独立，不属于地

8、方。l l（三）地方政府的界定l l地方政府是指由中央政府依法设置的，治理国家部分地域或部分地域某些社会事务的政府。地方政府通常由地方权力（决议或立法）机关和地方权力执行机关（行政机关）组成，不包括设置在本地域内的地方军事机关和地方司法机关。第二节 地方政府的地位与作用l l一、地方政府的不可取代性l l地方政府的不可取代性，是指它作为国家政治体制组成部分的不可取代性。l l二、地方政府的基本性质l l地方政府具有以下基本性质：l l第一，权利的非主权性。l l第二，治理的局部性。l l第三，主要职责在于地方事务的管理。l l三、地方政府的作用l l1、地方政府是实现国家政治统治的基石。l l

9、2、地方政府是实现民主政治的基础。l l3、地方政府是沟通联络中央政府与民众的渠道。l l4、地方政府是推进社会发展进步的力量。第三节 地方政府学研究l l一、研究的意义与目的一、研究的意义与目的l l二、研究的内容二、研究的内容l l1 1、地方政府原理研究、地方政府原理研究l l2 2、地方政府的外部环境、地方政府的外部环境l l3 3、地方政府的内部环境、地方政府的内部环境l l4 4、地方政府的活动、地方政府的活动l l5 5、地方政府的比较、地方政府的比较l l三、研究的方法三、研究的方法第二章 地方政府角色与作用及其相关理论l l“地方法团主义”（Local state corpo

10、ratism)-戴慕珍：“地方政府具有公司的许多特地方政府具有公司的许多特征，官员们像一个董事成员那样行动，这种政府与经济结合的新制度征，官员们像一个董事成员那样行动，这种政府与经济结合的新制度形式，我称之一地方法团主义形式，我称之一地方法团主义我所说的地方法主义是指一个地方我所说的地方法主义是指一个地方政府协调其辖区内各经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业政府协调其辖区内各经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司公司”l l“地方政府即厂商”魏昂德（魏昂德（Andre Andre walder,1995:276)walder,1995:276)：地方政府可以把公有企业当做一个多样

11、的市场取：地方政府可以把公有企业当做一个多样的市场取向的公司来管理，地方官员成了市场取向的代理人和行动者。向的公司来管理，地方官员成了市场取向的代理人和行动者。l l“地方性市场社会主义”（Local Market Socialism)林南（林南（19961996：6969）以大邱庄为例，认）以大邱庄为例，认为应从科层协作、市场调节和地方协调来分析改革中的地为应从科层协作、市场调节和地方协调来分析改革中的地方政府角色与作用，其中地方协调的角色至为关键。他特方政府角色与作用，其中地方协调的角色至为关键。他特别强调以扩大家庭关系基础的社会网络的重要性，认为地别强调以扩大家庭关系基础的社会网络的重要

12、性，认为地方协调的建构基础是地方关系网络（主要包括家庭亲属关方协调的建构基础是地方关系网络（主要包括家庭亲属关系）系）l l“谋利型政权经营者”杨善华、苏红杨善华、苏红“代理代理型政权经营者型政权经营者”和和“谋利型政权经营者谋利型政权经营者”。第三章 地方政府的产生、发展与分类地方政府形成的基础l l一、国家与氏族的区别l l第一，国家按地域划分居民，氏族则建立在血缘亲属关系上。l l第二，氏族社会中部落联盟的社会公共权力，在进入国家时成为与人民大众相分离、脱离社会、高于社会的强制性的国家权力。这一公共权力的掌握者成为国家的统治者，存在于人民大众相分离的社会公共权力，即国家性质。l l二、国

13、家的组织形式l l国家组织形式，即围绕国家权利体系结构横向分配而形成的国家组织体制，是围绕国家权力（社会公共权力）的安排形成的，权力的横向配置与组合在国家层面上形成不同的国家机关，确定了相互的关系与运作规范。l l国家的结构形式l l国家结构形式围绕着按地域分居民的安排形成的，构成了整体与部分的关系。换句话说是指国家作为一个完整的政治实体，以何种形式由那些低于国家层级的地域性政治实体组合而成。一定地域的居民在国家内部构成的政治实体，是构成国家的结构单元。国家是由这些大大小小地域性政治实体以各种关系组合构成的第二节地方政府的产生与发展l l一、地方政府的产生l l地方政府是由中央政府设置，是随着

14、中央集权体制的形成而产生的l l二、早期国家的地方政府（封建国家或资本主义国家）l l三、近代国家的地方政府l l四、近现代中国的地方政府l l（一）中华人民共和国成立以前l l（二）中华人民共和国成立以后l l人民政府委员会时期：高度集权体制，行政体l l人民委员会时期：54年宪法，混合体地方政府l l革命委员会时期：1966年1975，行政体l l（三）改革开放以来的变化：1978年第三节 地方政府的类型l l一、类型的划分l l（一）依据地方政府在行政体制中所居位置，地方政府可以分为基层地方政府、高层地方政府和中间层地方政府三类l l（二）依据地方政府在行政中的功能，可将地方政府分为一般

15、型地方政府和特殊型地方政府l l（三）依据在政治体制中的地位不同，可以分为行政体、自治体和混合体地方政府l l行政体地方政府l l行政体地方政府的基本特征是：地方政府是中央和上级政府的下级行政机关，不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关。l l行政体地方政府实质上是集政治统治权、行政管理权于一身的实体。l l优点：案例1 建国初期的建设l l弊端：案例2 计划经济沙特阿拉伯大炼钢铁l l三、自治体地方政府l l自治体地方政府的基本特征是：国家对纯属地方的事务，不由自己任命行政长官来管理，而由当地公民选举产生的自治体地方政府来管理l l拥有的权限l l优点：案例3l l弊端：案例4l l四、混合

16、制地方政府l l混合制地方政府的基本特征是：地方存在由当地居民选举混合制地方政府的基本特征是：地方存在由当地居民选举产生的、代表当地居民意愿的代议机构，并由代议机构选产生的、代表当地居民意愿的代议机构，并由代议机构选出执行机关和行政机关，与此同时，地方行政机关是中央出执行机关和行政机关，与此同时，地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表，是它们的下级机关。在各和上级行政机关在当地的代表，是它们的下级机关。在各级权力机关之间不存在上下隶属关系，只存在法律监督和级权力机关之间不存在上下隶属关系，只存在法律监督和指导关系。行政机关为权力机关的执行机关，在接受上级指导关系。行政机关为权力机关的执行

17、机关，在接受上级行政机关领导的同时，又对产生它的地方权力机关负责，行政机关领导的同时，又对产生它的地方权力机关负责，并接受其领导。并接受其领导。l l中国地方政府；中国地方政府；”条条条条”与与”块块块块”的关系的关系第四章 地方政府体系的结构第一节 层级结构l l一、层级结构的含义l l层级结构是指各地方政府单位在纵向上分为若干层次，并依上下隶属关系组合而形成的结构l l地方政府层级正是由地方政府单位间的隶属关系而形成的，层级结构的具体表现也就是由这种隶属关系构成的地方政府体系的层级数。l l二、层级政府单位的类型与设置l l地方政府单位从层级上通常分为三类：第一，直接与当地居民发生关系、承

18、担治理职责的地方政府；第二，直接与中央政府发生关系，受中央政府直接监督指挥的地方政府，称为最高层级地方政府；第三，介于前述两者之间的地方政府，称中层地方政府。l l三、不同层级地方政府单位的设置l l（一）基层地方政府单位的设置（一）基层地方政府单位的设置l l应遵循两个基本原则：第一，要便于当地居民行使管理国应遵循两个基本原则：第一，要便于当地居民行使管理国家事物的民主权利；第二，要利于地方国家行政机关充分家事物的民主权利；第二，要利于地方国家行政机关充分履行其职责，发挥其行政效率。履行其职责，发挥其行政效率。l l（二）最高层地方政府单位的设置（二）最高层地方政府单位的设置l l最高层地方

19、政府并不直接面向居民，而与中央政府直接发最高层地方政府并不直接面向居民，而与中央政府直接发生关系，具有较多的政治性质。因此，最高层地方政府的生关系，具有较多的政治性质。因此，最高层地方政府的设置应从国家政治需要出发，遵循确保国家统一和政治稳设置应从国家政治需要出发，遵循确保国家统一和政治稳定的原则。定的原则。l l中间层政府单位的设置l l中间层单位则介于两者之间，其设置或基于管理需要，或中间层单位则介于两者之间，其设置或基于管理需要，或基于政治因素。基于政治因素。l l从功能类型看，中层单位中的一般地域型政府单位的设置，从功能类型看，中层单位中的一般地域型政府单位的设置，主要基于行政上的考虑

20、，而不是直接出于政治上的需要，主要基于行政上的考虑，而不是直接出于政治上的需要，如：县的设撤分合，很少具有政治意义，与其相关的地理如：县的设撤分合，很少具有政治意义，与其相关的地理形势，历史背景等因素所带来的影响，也主要表现在行政形势，历史背景等因素所带来的影响，也主要表现在行政管理上。与之不同，中层单位中的民族区域政府单位的设管理上。与之不同，中层单位中的民族区域政府单位的设置，则主要基于政治上的考虑。置，则主要基于政治上的考虑。l l四、层级体制形成l l一国地方政府层级结构的形成，是一国国情的客观产物，取决于一系列复杂的因素：人口、地域面积、民族、历史、权力体制安排、社会发展水平等等l

21、l专题一：中国的市管县与省管县第二节 功能结构l l一、产生的原因和类型划分l l国家是按地域划分其居民的，地方政府正是国家治理一部分地域而设置的，因此，地域治理就是地方政府主要的、基本的功能。但在现实中，为维护国家统一、政治稳定，便于管理等较为突出的具体需要，国家有时不得不基于某种特殊需要而设置一种与一般地方政府有所不同的特殊地方政府l l1.按地域划分居民设置的一般型地方政府，主要是为了满足维护政治统治和社会管理这种一般性的共同要求。l l2.特殊型地方政府从其产生原因、设置目的及功能看，尽管从根本上讲是出于政治统治的需要，但从具体产生原因上看，它可分为两种情况，从而构成两小类：基于维护政

22、治统治的考虑而设置；基于行政管理需要二专门设置。l l特殊型地方政府的特点l l第一，从数量上看，在同一层级中，特殊型地方政府为数较少。l l第二，从必要性上看，尽管特殊型地方政府的数量少，但这类地方政府历代都有，而且从世界范围看，也几乎各国都有。l l第三，从稳定性上看，特殊型地方政府通常不够稳定l l中国古代的特殊型地方政府l l1.设置在少数民族聚居地区的特殊型地方政府l l2.为突出首都、陪都政治地位而设置的地方政府l l3.边境地区为巩固边防与内地统治而设置的军、军民卫所l l4.为解决统治阶级内部矛盾和维护政治矛盾而设置的特殊型地方政府专题一：“市管县”与“省管县”l l中国中国“

23、县县”的设置历的设置历史史l l从春秋初期从春秋初期(公元前公元前688688年年)，中国开始置，中国开始置县，中国的行政区划县，中国的行政区划至今已有至今已有25002500多年的多年的历史，行政区划系统历史，行政区划系统也在不断演变之中。也在不断演变之中。l l 秦汉：郡秦汉：郡/县二级制县二级制魏晋南北朝：州魏晋南北朝：州/郡郡/县三级县三级制制隋代：州隋代：州/县二级制县二级制唐、宋：道唐、宋：道(路路)/)/府府(州州)/)/县县三级制三级制元：行省元：行省/路路/府或州府或州/县四县四级制级制明朝：省明朝：省/府府/县三级制县三级制清代省清代省/府府/县三级制县三级制 建国之后“市

24、管县”l l 市管县体制市管县体制(又称市领导县体制又称市领导县体制)指由直辖市和较指由直辖市和较大的市领导县的行政区划体制。大的市领导县的行政区划体制。l l建国初期，我国就有少数城市实行市领导县体制。建国初期，我国就有少数城市实行市领导县体制。l l此后，实行市领导体制的城市逐渐增多，此后，实行市领导体制的城市逐渐增多，5050年代年代末达到第一次高潮，末达到第一次高潮，l l6060年代初开始回落并进入低潮，年代初开始回落并进入低潮，l l7070年代又逐渐复苏。年代又逐渐复苏。l l从从19821982年开始，我国又掀起新一轮的市管县体制年开始，我国又掀起新一轮的市管县体制改革浪潮。目

25、前，市管县体制已成为我国大多数改革浪潮。目前，市管县体制已成为我国大多数地区的行政区划体制。地区的行政区划体制。“市管县”l l按照按照中华人民共和国宪法中华人民共和国宪法第三十条规定，我国的地方第三十条规定，我国的地方行政区域被划分为省（自治区、直辖市）、县（自治县、行政区域被划分为省（自治区、直辖市）、县（自治县、自治州、县、市）、乡（民族乡、镇）三级制。自治州、县、市）、乡（民族乡、镇）三级制。l l但是，在现行的行政管理体系中，我们常常看到在省、县但是，在现行的行政管理体系中，我们常常看到在省、县之间又多了一级建制之间又多了一级建制地区或地级市，并逐渐演变成了地区或地级市，并逐渐演变成

26、了“市管县市管县”的格局。这种体制在计划经济时代曾发挥过重的格局。这种体制在计划经济时代曾发挥过重要的作用，它通过加大行政层级，强化了中央集权，确保要的作用，它通过加大行政层级，强化了中央集权，确保了国家经济指标与政治指令顺利的下达和执行，同时，也了国家经济指标与政治指令顺利的下达和执行，同时，也在一定程度上形成了以中心城市为核心的经济辐射能力，在一定程度上形成了以中心城市为核心的经济辐射能力，带动了周边地区经济的发展，促进了政治的稳定。带动了周边地区经济的发展，促进了政治的稳定。省管县是什么l l中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见的文件l l是改革开放以来第1

27、1个以“三农”为主题的中央一号文件，也是首次连续6年发布关于“三农”工作的一号文件。其中要推进省直接管理县(市)财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。l l“省管县”的主要内容，是省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限下放到县。毫无疑问，这一改革既使县以及县以下政府更好控制，也将使县一级的权力大为增加。行政系统的缩减，能够有效地在基层营造基层自治的制度环境。l l早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强力推动下

28、，313项本该属于地级市经济管理的权限被“空降”至20个县级政区。l l据中国社会科学院财贸所副研究员张斌介绍，“省管县”有两层含义：一是财政意义上的省管县。在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上，也由省对县直接划分；二是政府管理体制上的“省管县”，市县平级，不仅是财政体制，在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道。l l2222个地区实行个地区实行“省管县省管县”据财政部向据财政部向中国经济周刊中国经济周刊(国内邮发代号国内邮发代号2-977)2-977)提供的资料显示，截至到目前，全国实行提供的资料显示，截至到目前，全国实行财政财政“省管县省管县”的有河北

29、、山西、海南、辽宁、的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等山东、河南等1818个省份，加上北京、上海、天津、个省份，加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市，共有重庆四个直辖市，共有2222个地区实行了个地区实行了“省管县省管县”。为什么省管县省直管县:推进的必要性和实施途径l l政府层级过多不符合信息化社会行政组政府层级过多不符合信息化社会行政组织结构扁平化趋势织结构扁平化趋势 l l“市管县体制市管县体制”的弊端的弊端l l省直管县体制对问题的解决省直管县体制对问题的解决不符合表扁平化趋势l l19821

30、982年年,中央下发中央下发5151号文件号文件,提出要全面改革地区体制提出要全面改革地区体制,在在“地市合并地市合并”的基础上推行以地级中心城市管理下属县市的的基础上推行以地级中心城市管理下属县市的“市管县市管县(市市)”体制。在此之前体制。在此之前,中国绝大部分县市都是由中国绝大部分县市都是由省级政府派出的专区专员公署或是地区行政公署代为管辖。省级政府派出的专区专员公署或是地区行政公署代为管辖。从从19821982年推行市管县体制以后年推行市管县体制以后,我国政府层级已经由四级我国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主制为主变成五级制为主,即中央政府即中央政府省级政府省级政府(省、省、直辖

31、市、自治区、特别行政区直辖市、自治区、特别行政区)地级政府地级政府(地级市、地级市、地区、自治州、盟地区、自治州、盟)县级政府县级政府(市辖区、县级市、县、市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区自治县、旗、自治旗、特区、林区)乡镇政府乡镇政府(乡、乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木民族乡、镇、苏木、民族苏木)。l l一般来说一般来说,政府层级过多政府层级过多,会造成以下弊端会造成以下弊端:l l一是信息传递不畅通一是信息传递不畅通,信息传递成本加大；上情难信息传递成本加大；上情难以及时准确地下达以及时准确地下达,下情也难以及时准确地上达；下情也难以及时准确地上达；l l二是权力运行机制

32、不畅通二是权力运行机制不畅通,容易形成压力型体制容易形成压力型体制,地地方特别是基层的自主权难以得到落实；方特别是基层的自主权难以得到落实；l l三是不符合信息化社会条件下行政组织结构扁平三是不符合信息化社会条件下行政组织结构扁平化的发展趋势化的发展趋势,不利于调动县级基层政府的主动性、不利于调动县级基层政府的主动性、积极性和创造性积极性和创造性,不利于提高行政效能。不利于提高行政效能。市管县弊端l l一是“市管县”体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制,原本虚设的地区一级变成了实设,不仅增加了政府层级,降低了行政效率,而且与宪法中有关地方行政架构的规定相违背；l l二是在市与其所辖的

33、县二是在市与其所辖的县(或县级市或县级市)竞争发展过程竞争发展过程中中,加剧了各个县加剧了各个县(或县级市或县级市)与市之间在人、财、与市之间在人、财、事三方面的矛盾事三方面的矛盾,加大了市所辖各个县加大了市所辖各个县(或县级市或县级市)之间的离心力。在我国经济发达的一些地区之间的离心力。在我国经济发达的一些地区,由于由于乡镇工业的兴起和繁荣乡镇工业的兴起和繁荣,有些县级市的实力甚至已有些县级市的实力甚至已经与地级市本市区的经济实力相当经与地级市本市区的经济实力相当,各县为了自身各县为了自身的发展不惜在资源、市场、人才、投资等方面与的发展不惜在资源、市场、人才、投资等方面与中心城市展开竞争中心

34、城市展开竞争,为争取到项目为争取到项目,市县争相到省城市县争相到省城跑计划、跑指标跑计划、跑指标,为争取投资为争取投资,竞相进行政策攀比的竞相进行政策攀比的事情也时有发生事情也时有发生l l三是由于“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因,一方面导致中心城市的极度扩张,城市发展没有边界,没有止境的土地征用和旧城改造；另一方面,市所辖县的城市化水平极度落后,虚假城市化现象严重,整体上影响了城市化的进程,更加剧了城乡“二元化”结构；l l四是普遍推行“市管县”体制,在经济发展落后地区严重导致了“小马拉大车”的现象。经济发展落后地区的地级城市普遍能量不足,对周边管辖的广大农村地区无法产生足

35、够的辐射能力；但由于实行“市管县”体制,不得不管辖自己无法带动的县(或县级市)。省管县对问题的解决l l一是实行省直管县体制,减少了政府层级,实现了政府组织结构的扁平化；在管理流程上,由省直接对县进行管理而不再经过市(地)这个中间环节,降低了政府交易成本。l l二是省直管县实现了扩权强县,在行政上弱化了市对县的领导,避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲,大大提高了县域经济发展的积极性、省级市场化水平和市场竞争的有效性。在省直管县体制下,地级市的管理范围只是市区和郊区,不再管理周边的广大农村区域；市(地)与县之间,不再具有领导与被领导的关系,而是一种平等、协商与合作的关系。l l三是增强了

36、城乡统筹发展的能力,省管县财政体制实现了省直接对市、县市的管理,增强了省级财政的直接调控能力,有利于有效分配和利用各种公共资源,使县市政府更有能力、有财力发展县域经济,更有实力统筹城乡发展、加大对农村地区的资源投入、发展各种社会事业、加强基础设施建设、改善农村环境面貌、推动农村经济发展和提高农民生活水平。l l四是省管县体制下的财政体制,有利于一个省各地区间均衡发展水平的不断提升。如何省管县“省管县”改革值得重视的三大难点和三大重点界定各自权限加强绩效考核提高调控能力管理幅度大小难以管理幅度大小难以“一刀切一刀切”l l难点之一是管理幅度大小问题。省级越过地级市直接难点之一是管理幅度大小问题。

37、省级越过地级市直接管县管县(市市),),在管理体制上意味着减少管理层次、扩大管理幅在管理体制上意味着减少管理层次、扩大管理幅度。这在理论上度。这在理论上,有利于加快沟通速度、提高信息的真实有利于加快沟通速度、提高信息的真实性性,也有利于降低管理成本、提高办事效率。但实际效果也有利于降低管理成本、提高办事效率。但实际效果如何如何,还取决于管理幅度的大小。还取决于管理幅度的大小。“省管县省管县(市市)”的幅度多的幅度多少才合适呢少才合适呢?有学者认为有学者认为5050个左右最有效。我国目前有个左右最有效。我国目前有27002700多个县多个县(含县级市含县级市),),按照一个省区管辖大约按照一个省

38、区管辖大约5050个县算个县算,我国的省级行政区划应该重新划分为我国的省级行政区划应该重新划分为5454个。但实际上不能个。但实际上不能如此简单地操作如此简单地操作,幅度的多少不能一刀切幅度的多少不能一刀切,起码要考虑如下起码要考虑如下因素因素:l l一是同一区域内县级单位原有经济水平一是同一区域内县级单位原有经济水平:理论上是理论上是经济发达县越多经济发达县越多,管理幅度可以越大管理幅度可以越大,但实际上还必但实际上还必须考虑同一区域内发达县与落后县的比例。二是须考虑同一区域内发达县与落后县的比例。二是县级单位的自主权和能力县级单位的自主权和能力:自主权越大、能力越强自主权越大、能力越强,意

39、味着可以减少省级单位的管理工作量意味着可以减少省级单位的管理工作量,因而管理因而管理幅度可以加大。三是同一区域内县级单位的差异幅度可以加大。三是同一区域内县级单位的差异性性:差异性越大意味着调控难度越大差异性越大意味着调控难度越大,协调工作量越协调工作量越大大,因而管理幅度不宜大。四是地理位置的接近程因而管理幅度不宜大。四是地理位置的接近程度和交通发达程度度和交通发达程度:如果县级单位之间的距离遥远如果县级单位之间的距离遥远,交通又不发达交通又不发达,理论上是管理幅度越小越有效理论上是管理幅度越小越有效,但实但实际上还必须考虑政治意义和省级之间的相对平衡。际上还必须考虑政治意义和省级之间的相对

40、平衡。综合考虑这四个因素综合考虑这四个因素,改革的难度可想而知。改革的难度可想而知。l l继续发挥城市支持和带动农村的作用将继续发挥城市支持和带动农村的作用将面临新难点面临新难点l l难点之二是发挥城市作用问题。1983年全面试行的“市管县”体制,对于密切城乡关系、促进城乡一体化进程,曾经起着巨大的推动作用。但也出现明显的弊端,如一些地级市随意扩张、变县为区,与县争资源、争土地、争项目,使县级单位的行政成本高、管理效能低。l l推行“省管县(市)”体制改革,有利于克服这些弊端,但如何继续发挥城市支持和带动农村的作用,将会面临新的难点:一是在财政上“省管县”、而在行政上仍然是“市管县”的情况下,

41、地级市与县的矛盾会以其他方式表现出来。二是城市之间会出现“马太效应”,比较发达的城市由于甩掉落后县包袱而“锦上添花”,而比较落后的城市则会由于失去发达县而“雪上加霜”。这两种情况,都不利于进一步发挥城市的作用。提高了省区综合调控难度l l难点之三是县域经济调控问题。实行难点之三是县域经济调控问题。实行“省管县省管县(市市)”体制体制,将使县拥有大量的经济社会管理权限将使县拥有大量的经济社会管理权限,加大县级单位作为加大县级单位作为经济发展主体的内在动力经济发展主体的内在动力,一方面增强了县域经济发展活一方面增强了县域经济发展活力力,但另一方面将提高省区综合调控的难度。一是小宏观但另一方面将提高

42、省区综合调控的难度。一是小宏观与大宏观之间的矛盾增加；县里筹集资金、增加项目与大宏观之间的矛盾增加；县里筹集资金、增加项目,甚甚至安排产业结构有了更大的自主权至安排产业结构有了更大的自主权,难免在投资方向、结难免在投资方向、结构组合和发展速度上从县区经济发展的小宏观出发而背离构组合和发展速度上从县区经济发展的小宏观出发而背离省区宏观调控的目标。二是县区与县区、县区与城区之间省区宏观调控的目标。二是县区与县区、县区与城区之间的摩擦增加的摩擦增加,其后果必然是妨碍横向经济的发展。三是县其后果必然是妨碍横向经济的发展。三是县区自身的小局利益往往导致县级政府行为短期化区自身的小局利益往往导致县级政府行

43、为短期化,以致削以致削弱长远发展的客观基础。弱长远发展的客观基础。l l重点是界定各自权限、加强县级绩效考核、重点是界定各自权限、加强县级绩效考核、提高省级调控能力提高省级调控能力一是依法界定权限问题。l l实行“省管县(市)”体制,符合我国的宪法。但停留在宪法层面是不够的,还必须从地方组织法上进一步明确省级单位与县级单位各自的权限和关系,避免把改革变成财政上“讨价还价”主体的改变而已,使北京城里的跑“部”“钱”进,演变为各省城里的跑“厅”“钱”进；也可避免省级官员和县级官员滥用权力,给权力约束和监督提供法律依据。二是加强绩效考核问题l l。财政上。财政上“省管县省管县(市市)”的直接结果是的

44、直接结果是,县级单位的县级单位的公共财政在额度上和支配权限上都会加大公共财政在额度上和支配权限上都会加大,因而绩因而绩效考核必须同步加强。为此效考核必须同步加强。为此,中央文件特别提出按中央文件特别提出按照科学发展观和正确政绩观要求照科学发展观和正确政绩观要求,把粮食生产、农把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方特别是县核地方特别是县(市市)领导班子绩效的重要内容领导班子绩效的重要内容,尽尽快制定指标快制定指标,严格监督检查。除此之外严格监督检查。除此之外,把财政管理把财政管理纳入绩效考核体系是十分重要的。纳入绩效考核体系是十分

45、重要的。三是提高省级调控能力问题l l。实行“省管县(市)”体制,在宏观调控主体上就只有中央部门和省级部门,所以,强化省级在承接中央调控目标基础上自主调控本省区经济社会发展的权力,提高省级调控部门的能力显得非常迫切l l省直管县改革：省直管县改革：强县扩权强县扩权既不能低估，也既不能低估，也不能高估不能高估 l l“省管县省管县”要敢要敢“切一刀切一刀”但不能但不能“一刀一刀切切”省管县改革要警惕市场分割和县域竞争l l市管县体制增加的最大成本不是行政成本市管县体制增加的最大成本不是行政成本市管县体制增加的最大成本不是行政成本市管县体制增加的最大成本不是行政成本l l市管县体制的根本弊病在于市

46、管县体制的根本弊病在于“政府政府-市场市场”关系问题。人们大都将市管关系问题。人们大都将市管县的弊病概括为所谓县的弊病概括为所谓“市县争利市县争利”、“法律依据不足法律依据不足”、“小马拉大小马拉大车车”、“虚假城市化虚假城市化”，而这只是表象而非本质。市管县体制增加的，而这只是表象而非本质。市管县体制增加的最大成本不是行政成本，而是交易成本；降低的最大效率不是行政效最大成本不是行政成本，而是交易成本；降低的最大效率不是行政效率，而是市场效率。详言之，市管县体制的根本弊病就是政府对经济率，而是市场效率。详言之，市管县体制的根本弊病就是政府对经济的过多规制和过分干预。在市管县体制下，市和县两级政

47、府均有足够的过多规制和过分干预。在市管县体制下，市和县两级政府均有足够的投资冲动和政绩冲动，动辄大兴土木搞城市的的投资冲动和政绩冲动，动辄大兴土木搞城市的“面子工程面子工程”，动辄，动辄“零地价引进外资零地价引进外资”等。等。l l务要警惕的是，市管县体制改革通过“虚化地级市”和“强县”，很可能使“婆婆管经济”变为“公公管经济”。原来无论是“大马拉小车”，还是“小马拉大车”，至少地级市还能在引导和协调县际竞争协作上发挥作用，而一旦地级市突然虚化，在省级政府管理幅度不变的情况下，很可能加剧各县之间的市场分割和县域竞争。“省管县”已是大势所趋全国22地区实行“省管县”l l据财政部日前提供的资料显

48、示，截至目前，全国实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份，加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市，共有22个地区实行了“省管县”。广东省管县改革时机已到专家认为,改革可分三步走l l第一个步骤是目前各省的强县扩权的改革试点第一个步骤是目前各省的强县扩权的改革试点,即省主要对即省主要对试点县的财政进行直管试点县的财政进行直管,直管主要干部直管主要干部,并适当下放经济管并适当下放经济管理权理权,但仍维持市对县的行政领导地位。但仍维持市对县的行政领导地位。l l第二个步骤应当是市和县分治第二个步骤应当是市和县分治,相互不再是上下

49、级关系相互不再是上下级关系,市市的职能要有增有减的职能要有增有减,县的职能要合理扩充。县的职能要合理扩充。l l第三个步骤是市的改革第三个步骤是市的改革,扩大市辖区范围扩大市辖区范围,临近镇乡或县可临近镇乡或县可改为市辖区改为市辖区,合理调整精简机构和人员合理调整精简机构和人员,这方面有北京、上这方面有北京、上海、广东的改革经验。总的方向应当是海、广东的改革经验。总的方向应当是,撤销传统意义上撤销传统意义上管县的地级市管县的地级市,市县分置市县分置,省直管县。省直管县。浙江:经济管理权限“能放都放”湖北:县享市级经济社会管理权浙江典范l l浙江通常被作为“省管县”的成功范例。2005年“全国百

50、强县”中，浙江占去30个，将近1/3。这也意味着，浙江省的36个县和22个县级市中的一半名列其中。在很多观察家眼中，浙江省强大的县域经济与“省管县”的体制密不可分，甚至有研究者将其称为浙江的“秘密武器”。l l浙江成为很多省份效仿的对象，从浙江成为很多省份效仿的对象，从20032003年开始，年开始，山东、福建、湖北、广东、河南、河北、吉林、山东、福建、湖北、广东、河南、河北、吉林、江苏等众多省份出台的加快发展县域经济的文件江苏等众多省份出台的加快发展县域经济的文件中，中，“强县扩权强县扩权”成了制订相关政策的主基调，成了制订相关政策的主基调，有的地方还迫不及待地提出了有的地方还迫不及待地提出