论农民工子女受教育福利权的政府保障.doc

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1、论农民工子女受教育福利权的政府保障论农民工子女受教育福利权的政府保障何杰摘要:农民工子女作为社会弱势群体,在接受义务教育的过程中,应该享有更多的受育福利权的视角,分析农民工子女受教育福利权受损的症结,提出中央政府,农民工流入地政府为保障农民工子-Jt-实享有受教育权,在制度,经费等方面进行改革的政策建议.关键词:农民工子女;受教育福利权;政府保障中图分类号:G40文献标志码:A文章编号:16739094(2021)02一O047052006年3月,中央政府公布了?国务院关于解决农民工问题的假设干意见?,要求保障农民工子女平等接受义务教育.为了实现这一目标,国务院明确提出了两为主的原那么:即以流

2、入地政府为主,负责农民工子女义务教育;以全日制中小学为主,接受农民工子女人学.?意见?强调输入地政府要承当起农民工同住子女义务教育的责任,将农民工子女义务教育纳入当地教育开展规划,列入教育经费预算,以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学.同时,要求城市公办学校对农民工子女接受义务教育,要与当地学生在收费,管理等方面同等对待,不得违反国家规定向其加收借读费及其他任何费用.但在实践过程中,我们清楚地看到,农民工子女受教育却普遍存在着上学难,居住环境差,融人难,辍学现象严重等现实问题.要真正解决农民工子女的受教育问题还有很长的路要走,还有许多困难需要克服,而政府在解决农民工子女受教育问题上那么承当

3、着首要的责任.一,农民工子女受教育福利权保障的政府责任?中华人民共和国宪法?第46条规定,中华人民共和国国民有受教育的权利和义务.受教育权是由法律规定的,公民为接受教育要求国家作出一定行为的权利,即公民从国家那里获得均等的受教育条件和时机的权利,是公民根本权利之一2_.教育权的权利主体从世界范围来看,包括所有的指依法为公民的受教育权利的充分实现提供诸种条件和义务的一方,主要包括国家,学校及其他教育机构,家庭,社会和公民个人l3J.我国?教育法?第42条规定了受教育者享有的系列权利,依据法律规定,我们可以推导出受教育权的权利体系至少应该包括以下内容:平等受教育权,受教育自由(选择)权,受教育福利

4、权.平等受教育权指一切公民不分种族,性别,身份,财产,宗教,阶级,党派,受教育的时机应当一律平等,不得以各种外加条件,剥夺公民的受权,主要是指公民作为权利主体,在接受教育的福利权,强调公民作为权利主体,为保障自己切本文系2006年江苏省社会科学规划工程苏北地区外来从业人员子支教育问题研究(工程编号:O6JsDJY0o6)局部研究成果.收稿日期:20211212作者简介:何杰,南京师范大学教育科学学院(南京,210097)博士生,淮阴师范学院教育系副教授.2021?2A教育研宪课题青研究实享有受教育权,要求国家提供受教育的时机,条件及相关救助.美国法哲学家约翰?罗尔斯提出了支配权利与义务设定,调

5、节和划分社会,经济利益的两个正义原那么:第一个原那么:每个人对与其他人所拥有的最广泛的根本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利.第二个原那么:社会和经济的不平等一贯这样安排,使它们被合理地期望适合于每一个人的利益;并且依系于地位和职位向所有人开放._5罗尔斯所提出的第一个原那么的根本要求是平等,即作为法律分配权利和义务的对象,每一个人都是平等的,所有的社会资源如自由,权利,财富等都必须平等分配;第二个原那么的根本要求那么是对不平等的补偿,认为社会和经济的不平等,只要其能给每个人特别是能给那些处于最弱势地位的社会成员带来补偿利益,它就是符合正义原那么的.教育是公共产品中最重要的一个类型

6、,无论哪个国家,公共产品都主要依靠政府的投入和支持.合理定位政府的角色和功能,对于公民受教育权的实现具有决定性的意义;并且这也是一个国家的教育制度合理建构,教育资源合理配置的源,无差异地获取享受教育资源的时机,在制度受教育权领域,应当更多关注结果公平,实现社会资源,公共资源的扶贫济弱的倾向,给予弱者倾斜性的保护.因此,农民工子女作为受教育的弱势群体,有权要求政府提供进一步的资助以消除他们在实现受教育权方面所存在的事实上的种种差异,尤其为他们与社会强者的平等竞争提供前提条件和物质保障.具体而言,要保障农民工子女受教育的福利权,政府必须承当以下责任:(1)提供农民工子女接受教育的时机.政府应该开展

7、教育事业,兴办学校,使农民工子女有时机获得各种层次的教的义务教育是农民工子女受教育权保障的重要民工子女不仅有权接受教育,还有权要求国家为其接受教育提供根本的,相对均衡的教育设施条件.这些条件既包括校舍,场地,设施设备及图书资料等物质条件,也包括合格的师资,科学规划设置的课程以及良好的学校制度环境和校园文化.(4)要求政府对农民工子女提供必要的帮助持,而处于弱势地位的农民工子女由于自身可支2oo9?2A配的资源有限,在具体接受教育的过程中经常面I临很多障碍,导致他们法定的权利难以变为现实的权利.因此,他们有权要求政府为其受教育提供必要的帮助和扶持.二,农民工子女受教育福利权受损的症结分析农民工子

8、女作为社会弱势群体,在其接受教育的过程中,各级政府应提供受教育的时机,条件及相关救助,以切实保障他们的受教育福利困难和问题:(一)农民工子女受教育的现状1.农民工子女人学时机缺乏,就学困难2006年发布的?国务院关于解决农民工问题的假设干意见?要求做到与当地学生在收费,管理等方面同等对待,不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用.各地政府部门在具体实施过程中,为解决农民工子女入学问题作了很多工作与努力,比方各地公办学校通过不断挖掘潜力,提高接收农民212子女就学的能力.但地方教育资源还是赶不上外来生源的快速增加.由于先前,政府建造公办学校,无论是其校舍,师资,还是其他根本的教学设施

9、都是按照本地适龄儿童的数量确定的,因此,随着农民工子女的日益增多,接收这些农民工子女的公办学校显感到接收农民212子女的负担太沉重.此外,有些学校他们接收农民工子女入学的积极性不高,甚至以名额满为由拒收农民工子女,让本来就求学不易的农民工子女更感艰难.2.教育开支大,辍学现象严重国务院转发的六部委?关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见?规定,市公办学校教学质量高,教学环境好,是农民212子女就读的很好选择.但是深入其中就会发现,城市公办学校高额的学习开支对收入微薄的农民工来说,往往是一道难以翻越的大山.城里的生活开支比农村高,加上其他学校中的各种开支,如校服费,活动费,午餐费等

10、等,一个小孩在城里上学必需的生活学习支出比农村高出许多,这对经济能力不强的农民工来说,无异于碰到一只拦路虎.这也在一定程度上导致了农民工子女辍学率高,辍学现象严重.3.民工子弟学校办学条件差,教育质量不高民工子弟学校主要由私人集资办学,多数没有合法办学手续,脱离政府教育行政部门的督导和管理,其主要经费来源是学生的缴费.一方面,所收学费本身比拟低,且经费总量有赖于学生数,具有不稳定性;另一方面,办学者为了获得相对较高的办学利润,又很难把经费全部投入到教在办学条件差,教育质量低的不良状况.(二)农民工子女受教育福利权受损的症结1.中央政府职责不明,教育投入不合理受教育权的性质决定了国家应该为公民实

11、现受义务教育权承当全部的责任.在我国,中央政府负有保证公民特别是未成年人受教育权的责任.中央政府不仅应担负检查,催促学龄儿童入学的义务,同时也应承当为所有依法应接受义务教育的学龄儿童解决学费问题的义务,这一点对农民工子女尤其显得重要.2006年修订的新?义务教育法?提出:义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省,自治区,直辖市人民政府负责统筹落实的体制.农村义务教育所需经费,由各级人民政府根据国务院的规定分工程,按比例分担.但是,目前中央的义务教育经费在转移支付时,仍以学生的户籍为准,即将义务教育经费支付给学生户籍所在地,而不是支付给他们实际接受义务教育的所在地.农民2

12、12流动了,他们的子女也跟着流动,但是中央政府支持的教既脱离了原户籍所在地的教育系统,又不被流人地教育系统无条件地接纳;既享受不到输出地政府的财政补贴,又没有资格享受流入地政府的优待.从根本上说,中央实行的以学生户籍为准的教育经费支付政策,脱胎于方案经济时期,早已不能适应市场经济条件下人口频繁流动,特别是大量农民工及其子女进城的形势的需要.换言之,中央的教育经费转移支付政策,应当适时地从以学生户籍所在地为准,调整为以学生实际接受义务教育所在地为准,将义务教育经费支付给流人地政府,而不是支付给学生户籍所在地政府.2.流入地政府认识缺位,教育接纳性缺乏在户籍制度和城乡二元化社会管理体制的长期影响下

13、,农民工成为社会的弱势群体,流人地政府普遍存在无视他们的倾向,对解决农民工然中央和地方各级政府文件已经明确农民工子女义务教育由流人地政府负责,但在实际中,流人地政府往往并不能真正从思想上将其纳入本对农民工子女受教育权的实现承当责任,除了财政上拨款体制上的原因,也受不正确执政理念的影响.首先,他们认为改善对农民工子女就学的教育效劳,会导致更大规模的流动人口,从而超过城市的接纳力.第二,流动人口给城市社会管系列的社会问题,长期以来政府对流动人口花在管理上的精力远远超过花在效劳上的精力,政府看到的往往是流动人口大量流入带来的社会动荡,而不是其对当地经济社会开展做出的突出贡献.因而政府往往着力设置流动

14、人口进城的门槛,限制流动人口接受教育就是诸多门槛之一.法规长期以来,农民工子女教育处于国家放任自流,劳动力流出地政府无力顾及,劳动力流入地政府无心顾及甚至一再打压的状况之下,三方保障农民工子女受教育权的义务观念淡薄,使其实际处于三不管的真空状态.从目前来看,我国涉及到农民工子女上学的全国性法律和法规主要有?中华人民共和国义务教育法?及其?实施细那么?,1998年3月2日国家教委,公安部发布的?流动儿童少年就学暂行办法?,2003年国务院办公厅先后发布的?关于做好农民进城务212就业管理和效劳工作的通知?,以及?关于进一步做好进城务工就业农民子女义务民32子女入学提供了支持,但也存在一些法律空白

15、地带以及不明确,不合理以及相互冲突的地障.从平等权理论来看,现代平等思想已经从强调起点的时机平等转变为面对实际存在的不弱势群体实行倾斜性的保护措施,以实现实质平等,不再仅止于消极禁止国家对国民的差异待遇,而是积极保障社会权,要求国家必须努力架构实现实质平等的法秩序l6.从我国的立法实践来看,我国先后制定了?妇女权益保护法?,?未成年人保护法?,?残疾人保障法?等等,对社会弱势面,实质上也是处于弱势群体的地位,也需要国家出台相应政策保障其受教育权的实现.三,保障农民工子女受教育福利权的政策建议保障农民工子女的受教育福利权,根本方向应是调整义务教育财政体制,将义务教育资源配置的重心逐步上移,构建国

16、家义务教育体系;同时明确流人地政府职责,加大财政投入,并构建2021?2A青研究49政府间的财政转移支付是由一系列的财政拨款来完成的,最根本的财政拨款类型有两种:有条件拨款和无条件拨款.有条件拨款,也即专项拨款,是指对所拨出的资金规定了使用方向或具体用途的转移支付方式,如要求专门用于教款主体是否要求受援地政府提供配套资金,分为拨款,主要是用于平衡地方财政预算缺口,不另规定具体用途的转移支付.目前,要保障农民212子女受教育福利权,中央政府可以采用有条件配套拨款的方式,按照确定的受援地区标准单位教育本钱和标准财政收入计算得出专项拨款资金分配数额,并根据受援地区不同的人均财力水平确定有差异的资金配

17、套比例,增加对农民工流人地政府的财政拨款,一方面补充流入地政府财政教育资金的缺乏,另一方面可以此为手段鼓励流时,还要建立相应的效果评价和监督机制以及相应的评价指标体系,对转移支付的社会效益和经济效益进行评价,保证转移支付资金使用到达政策要求,提高转移支付资金的使用效率.(二)明确流入地政府的职责,加大对公办学校的投入从短期来说,农民工子女在流入地入学,保证了公平,似-T-加重了流入地政府或公办学校的教育投资负担,牺牲了该地区的利益.但是,长远地看,提高农民工子女的素质,对于提高整个国家以及当地的人口素质,稳定流入地的社会治安,都是有益的.因此,流人地政府应该贯彻中央精神,承当起保障农民212子

18、女义务教育的主要责任,出台与国家教育部文件相配套的实施细那么并贯彻落实,不能以收取借读费,赞助费等为名,将农民-I-_子女排斥在教育体制之外或以此到达盈利的目的.随着择校费,借读费的陆续取消,以及一费制收费方法的推行,要实现流人地政府对农民工子女教育的平等地接纳,不是简单地一句话的支出责任,加大对公办学校的财政投入,以便为农民工子女就学提供最根本的经费保障,使每一个农民工子女都能受到良好的教育.农民32子女就学所需的教育经费,流人地政府应根据中小学运转所必须的公用经费最低支出20o9?2A立专款工程,对农民工子女义务教育适龄儿童入学总数较大的城郊区县,给予专项补贴;区县政府也专项拨出一点;农民

19、工较多的乡镇,一般均为私营,个体企业较多的乡镇,那么乡镇政府也应从税收中拿出一点,用于农民212子女人学经费.通过以上三个一点政策,加上中央政府的转移支付,以弥补农民工子女受教育经费的缺乏.(三)制定针对性法规,提供农民工子女受教育补助我国义务教育法的对象是一切适龄儿童,少年,因此,凡属于我国公民的适龄儿童,少年都有受教育情况看,以立法的方式明确农民工子女义务教育的地位和政府责任,制定一部切实保护流动儿童,少年受教育权的专门法律或者法规,将能有力保障农民32子女受教育权的落实.农民工由于文化素质较低,技术单一,以及所从事的职业类型,往往经济收入低且不稳定,这就直接导致了他们用于子女教育的资金缺

20、乏.因此,为照顾农民工子女,特别是他们中的贫困者,使之能平等地接受义务教育,需要流人地政府为其提供补助,而补助的主要方式可以采用教育券制度.教育券制度是20世纪90年代以来,美国公共教育在实现私有化与市场化改革过程中采用的一种新的教育资助方式.1955年,弥尔顿?弗里德曼在?政府在教育中的作用?一文中正式提出了教育券理论.教育券(又译作教育凭证),是政府把教育经费折算成一定数额的有价证券,向学龄青少年家庭颁发的,说明其受教育权利的一种价值凭证.弥尔顿?弗里德曼认为以教育券的形式对教育进行财政投入,一方面能保证政府对教育进行自上而下的有效投入;另一方面也赋予了受益方一定的自主选择权,理论上有利于

21、教育竞争,提高办学质量,对我国义务教育的实施具有借鉴意义.其具体做法是:教育行政部门对农民工子女或符合条件的贫困者就学提供补助,可以将补助额以教育券的形式发给他们,以此来抵充其就学教育券给了农民工子女,由其将教育券交给学校,学校再凭教育券到发行部门兑换成相应数量的教育费.如此,这一笔经费既可以顺利地投入到教育中,又保证了经费的使用效率.(四)设置民工子弟学校办学标准,引导和扶.持民工子弟学校开展民工子弟学校能够产生并在相当大的范围内存在并开展,说明其存在是有一定合理性和必要性的.当然由于现实条件的制约,民工子弟学校办学的硬件和软件设施与当地公立学校有较件的限制,除非由国家财政负担或补贴,否那么

22、不应该要求私立或民办的农民工子弟学校到达当的教育标准,责任计量以及教育监督,各地政府可以在国家规定的最低标准之上根据本地区的经济开展情况设立更高的办学标准,但不能以这样的标准来要求民工子弟学校,民工子弟学校只要符合国家最低行业标准那么应该成认其合法地位.因此,政府要对民工子弟学校的开办制定明确的设置标准和审批方法,摸清民工子弟学校的生存现状,对民工子弟学校区别对待,审批清理.由于现实条件的制约,民工子弟学校的办学标准可以酌情放宽,适当低于城市公办学校,民办学校的设置标准.当然,在民工子弟学校的设置标准上,由于现实条件的制约,要对办学过程中最根本,最重要的因素作出原那么性的硬性要求,划定下限标准

23、;其他因素那么可以作出参考性的弹性要求,在满足硬性根本要求的根底上作相应的提升.按照新?义务教育法?的规定,国家应当承当为农村义务教育进行了两免一补.因此,在城市的民工子弟学校有权同公办学校一样享受国拨款主要投向公立学校,民办学校及民工子弟学校并没有获得必须的财政支持.事实上,私营民工子弟学校也分担了政府义务教育的责任,也有权获得相应的财政支持.尤其是在现代社会中,义务教育作为一种特殊的公共产品主要由国家和政府投入.但是,这种投入并不一定必须投入选择民办学校的学生来说,他们也有权利获得公立学校学生所获得的相同的公共财政的支持.当地政府应该把民工子弟学校纳人地方义合条件的农民工子弟学校要及时颁发

24、办学证,对于暂时未批准而有农民工子女就学的,要落实具农民工子弟学校不应征收营业税.在师资培训,教师资格认证,教学管理和设备购置等方面给予支持.要根据实际情况,降低民办学校的办学门槛,鼓励社会力量参与创办更多的学校以接纳更种教育机构,鼓励和支持公办民助,民办公助,国有民办,公办学校转制等等多元办学形式,发动和吸引社会资本参与农民工子女义务教育的投入,逐步实现民工子弟学校由市场盈利向公共服务的功能转变.参考文献:1高昕.农民工子女平等受教育权之法律保障J.山西高等学校社会科学学报,20o8(1).2顾明远_舀教育权词条.教育大辞典M.上海:上海教育出版社,1998.1439.3李风堂.论公民受教育

25、权利的法律保护J.天津教科院学报,2oo2(1).4申素平,崔品.从受教育权保护的视角看新的?中华人民共和国义务教育法?J.学校法制,2004(3).5儿美约翰?罗尔斯.正义论M.何怀宏等译.北京:中国社6朱应平.论平等权的宪法保护M.中国社会科学出版社,20o3.123.基于教育券的分析J3.湖南农机,20o7(5).GovernmentalProtectionofMigrantChildrenSRightsinEducationandWelfareHEe(SchoolofEducationNa.jingNormalUniversity,Nanjing210097,China)Abstrac

26、t:Migrantchildren,asweakgroups,shouldsharemorerightsineducationandwelfare.Thispaper,fromtheangleofeducationandwelfarerights,analyzesthecausesoflossinthisaspect,suggestingthatgovernmentsofalllevelsshouldmakeareformininstitutionsandfundstoguaranteemigrantchildrenSrights.Keywords:migrantchildren;educationandwelfareright;governmentalprotection20o9?2A青研究51裔题.博.