浙江大学 公共政策学 李老师课件 第一章.ppt

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1、第一章：现代公共政策学的发展1公共政策内涵与本质2公共政策研究的发展3公共政策分类与功能1第一节：公共政策内涵与本质拉斯维尔、凯尔斯、托格森、加森、菲什曼、安德森等对公共政策有不同的表述 1.政治学学者伊斯顿（David Easton）1953：公共政策就是对全社会的价值价值作权威的分配隐含基本的政治学假设：利益与利益关系是人类社会活动的基础，而政府的基本职能，就是对利益进行社会性的分配。公共政策就是政府进行社会利益分配的主要形式，决定了什么人得到什么、得到多少。2但忽视了公共政策的3个主要问题：从社会发展的意义上来说，公共政策的功能不仅在于社会价值的分配，更在于社会价值的创造从逻辑上来说，政

2、府首先必须建立起自身的价值标准，才可能对社会价值进行分配，也就是说，政府根据什么标准分配社会价值，才能使得分配具有公信力？最政府通过什么方式分配社会价值，才能被社会普遍认同接受，并使自身的权威地位得以延续？这三个问题分别关系到公共政策的目的、价值标准和行为方式，进而关系到权威分配的可能性。32。把公共政策作为一个学科而不是政治学的一个内容，进而对之予以界定，最著名的，也许也是最简略的定义，是托马斯戴伊(Thomas Dye)1972年形容的：“政府选择的任何做什么或不做什么政府选择的任何做什么或不做什么”的决定。意义：明确了公共政策的制定者是政府机构。戴伊勾勒了这么一个事实：公共政策涉及的一个

3、根本问题，是政府决定要做什么或不做什么。43。威廉琼金斯（William Jenkins）：某个政治人（决策者）或一群政治人作出的、关于目标选择和如何达到目标的一系列相互关联的决定。这些决定原则上必须在这些行为者许可的权力范围之内。（1978）5琼金斯很明确地将公共政策制定视为一个行动过程，而不是像戴一样只是将它作为一个简单的“选择”；认为公共政策通常是“一系列相互关联的决定”，换句话说，政府很少会为一个单独的问题作出一个单独的决定，绝大多数政策都涉及一系列的相关决定，其中有些也许看上去并没有多大关系，但这些多少有些关联的决定最终形成了一个政策的组成部分。在戴伊关于政府决定的基础上，琼金斯进一

4、步指出政府的执行能力和范围问题。他的定义界定政府政策的范围，即政策的制定必须是在“行为者权力范围之内”。权力范围，有时我们也可理解为能力范围。例如，一项政策的出台不仅要有相应的权力基础，同时也要有相应的财力保障。琼金斯还在他的定义中提出了公共政策中政府的目标导向问题。这就给出了一个衡量公共政策的标准：目标。一项公共政策中，政府应该对该项政策所应实现的目标和为了实现这个目标所必需的方法、途径、财力等予以明确，尽管这个定义并没有涉及目标及手段的性质 64。詹姆斯安德森(James Anderson)1984：政策是一个有目的的活动过程，是由一个或一批行为者，为了处理某一问题或有关事务而采取的活动。

5、与前二者相似，但增加了公共政策的一个要素：政府的行为与认知之间的连接：认识到某个问题必须解决，就需要相关的一系列活动或行动。这是个解决问题（Problem-solving）的视角，这个视角就公共政策的制定来说是非常重要的，就政策分析作为一个学科的确立也至关重要。7四个定义中，后三种定义可以说是一脉相承之中逐渐发展，明确了公共政策的范围，在后来的研究者的发展充实下，逐渐确立了公共政策作为一个学科的地位。但在第一个定义中，伊斯顿却给我们揭示了公共政策的本质本质，即公共政策是对社会公共利益的权威性分配。政府在公共领域实施的管理，最终目的都是社会成员的公众利益。任何一个民主社会都承认权利的最终来源都是

6、人民。8 政府做的决定，常常并不告知原因；或者公开承认的原因可能不是真实原因。分析家：为什么一个特定方案被选择，常常地，为什么一些其他看起来更有吸引力的方案不被选中？。对这些问题如何研究涉及方法论9 第二节：公共政策研究的发展第二节：公共政策研究的发展政策科学是二战后在北美和西欧新出现的一门学科。由于原先的许多古典的或经典的政治理论已经很难解释二战后出现的许多现象，因此一些研究者从原来关注政府结构、政治人（political actor）行为、政府应该做什么、必须做什么、不应该做什么。等方面转向更关注政府实际在做什么。这些学者研究公共政策、公共政策制定及其因由和结果。政策学曾经试图取代传统的政

7、治学，但由于政策学有其自身的一些规律和理论，逐渐地发展成了一个新的学科。10拉斯韦尔认为公共政策学与之前的政治学比较，有三个显著的特点：多学科交叉问题取向：认为政策科学必须有严格的测度事物关联性的一套准则，并使这些准则对找到现实问题的解决方案有所助益，不能只关注纯粹的学术争辩。研究的规范性：认为政策科学不应该披着“科学客观性”（scientific objectivity）的外衣，而应该承认目标和手段的不可分割性，或者说，在研究政府活动时，价值目标和技术手段往往是不可分割的。期望政策分析者必须清楚明白地表明那个方案比其他方案更可取。11随着时间的推移，拉斯韦尔所描述的公共政策学的三个特点有了深

8、刻变化首先，多学科交叉的特点仍然是政策学的一大特征，大量的对公共政策的研究已经使公共政策学本身成了一个“学科”，有其自身特有的一系列概念、专有词汇、分析方法和关注的核心问题。许多政策研究这已逐渐抛弃了纯粹的问题导向研究思想和研究方法，而是转向研究政策制定的全过程以及政策结果。规范特征也有所变化，许多政策研究者拒绝在他们的研究中将“价值”从技术方法、技术手段和政策制定过程中剥离出来，不认为政策是“价值中立”的 12拉斯韦尔的政策过程：7阶段“功能过程理论”（政策）信息收集、推动、（政策）问题界定、规则、执行、中止和评估 布鲁威（Brewer）的6阶段：提出问题、预测、选择、执行、评估和终止 13

9、政策周期的五步骤与“解决问题”逻辑关系的应用 解决问题原则的应用政策周期的步骤1对问题的认知和界定1议程设定2解决方案的建议2政策形成3方案的选择3决策4在现实中应用选择的方案4政策执行5观察监视方案的应用结果5政策评估14第三节：公共政策分类和功能为什么要对政策进行分类公共政策所要解决的问题是多种多样的，所采取的方法、步骤和手段也不尽相同，相应地，公共政策的类型有很多。不同的角度有不同的分类方法。但针对公共政策进行归类于与分析到底有什么意义呢？从学术发展角度而言，由于一个社会或一个国家的公共政策数量实在太多，先行建立某些具有理论推演意义的概念框架，然后针对各种政策的不同性质加以归类，是社会科

10、学中“类型建构”（typology construction）的必要工作。从现实的角度出发，适当的政策类型建构可帮助政策制定者掌握政策的发展方向与设计蓝图，厘清政策的性质与特点，从而提升政策制定的品质或质量。15一、罗威-萨利斯贝利类型政策学者罗威（Lowi，1972）与萨利斯贝利（Salisbury，1968）从类型建构角 度提出四种类型。他们认为，各种政策类型因为其属性不同而具有了自己固有的政治类型，也就是说，不同的政策类型对应不同的政治行为。顺利成章，他把理论分析的重点放在了特定的利益集团和精英为了保护自己的权力和利益是如何对政策过程产生影响的这一问题上。这一研究途径不同于以往的政治学者

11、，在罗威的思路中，政策被视为自变量，而政治反而成了因变量。罗威划分政策类型的主要依据是强制对象和强制可能性。当强制对象限于个人时，政策及其结果可以分散和个别化，而当强制对象是整个政治共同体时，政策及其结果则会更加广泛而集中。另一个依据强制可能性则关系到政治形态的冲突与否的问题。16管制性政策（regulatory policy）权威部门制定一致性的管制性规则或规范，以指导政府部门或目标群体的行为，例如污染控制政策，管制者是环保当局，被管制者是涉及污染的所有单位。有些学者指出，可以从博弈理论的角度分析管制政策的特征。由于被管制者受到管制规则的限制，比那些未受管制的人或单位可能负担更多的义务或得到

12、更多利益，会形成一种不是得就是失的格局，即所谓零和关系，具有义务或利益的排他性，从而有人将之成为博弈型政策。这种政策所表现出来的政治形态是同利益集团密切相关的多元主义政治17自我管制政策（self-regulatory policy）权威部门并未设定严格的、一致性的管制性规则，仅仅制定了原则性的游戏规则，然后委托各政府机构或目标群体自行决定采取何种行动，权威部门在设定的原则下不会干涉具体的行动。这类政策基本上不会影响管制者与被管制者之间的利益关系，没有利益或义务的排他性，所以相对第一种政策，它不是零和的政策形态。与之对应的政治形态主要表现出接受的性质。18分配政策（distributive p

13、olicy）权威当局将利益或义务分配给不同政府部门或目标群体享受或负担的政策类型。如中央政府对各省市进行的财政性农业补贴政策。与第二种类型一样，这类政策不是零和形态，而是是一种“有福共享，有难同当”的政策形态。该政策对应的是基于接受、协作、互不干涉主义的次级政治形态。19再分配政策（redistributive policy）权威当局将某一目标群体的利益或义务，转嫁给另外的目标群体享受或承担的政策。最典型的是所得税累进税率，其征税对象理论上是富裕阶层的财产，通过累进税率的课征，富有阶层的部分财富转移到政府手中，再通过别的政策，转移给贫困阶层。这种政策，对富裕阶层而言是失，对贫困阶层而言则为得，

14、因此是一种零和形态的政策。20对罗威政策分类的批评在西方影响较大，批评也多。批评主要集中在两个层面。首先在概念上，一方面罗威划分政策的主要依据是基于政策参与者的认识、期望、态度等主观判断，难以衡量；另一方面批评者指出政府对社会产生影响力，除了强制手段，还存在激励机制。其次是分析层次上，一些学者认为罗威的政策类型之间缺乏相互的排他性，难以操作化；此外，政策本身会随着时间、执行进程和法律法规的修正而改变性质。其中政策类型缺乏排他性是最为切中要害的批评，有学者将管制政策一分为二，进而把经济管制政策等同于分配政策，社会管制政策等同于再分配政策。21在政策执行与官僚一书中，得出了一个比较重要的结论：不同

15、类型的政策执行过程是不一样的。这一观点很容易从现实中找到案例。他们将公共政策分为分配政策、再分配政策、竞争型规制政策和保护型规制政策，并从政策执行过程的稳定性和日常化程度、参与者之间的关系、执行过程中冲突的程度、对官僚执行的反对程度、执行的理念性争论和人们对小政府的要求和压力的程度等六个方面阐明了不同类型政策所对应的不同执行过程 二、李普利李普利-富兰克林的政策执富兰克林的政策执行类型行类型（Ripley&Franklin）22不同政策类型的执行过程特征不同政策类型的执行过程特征政策类型稳定性和日常化程度参与者之间的关系冲突的程度对官僚执行的反对程度理念性争论的程度小政府的要求和压力的程度分配

16、政策高强低低弱低再分配政策低强高高很强高竞争型规制政策中弱中中大体上强大体上强保护型规制政策低弱高高强高23纵横分类方法纵横分类方法横向分类：并列关系政治政策 经济政策 社会政策科技政策文教政策三、我国学者的研究24纵向分类纵向分类元政策元政策 基本政策具体政策或方面政策25另一种分类（台湾伍启元）另一种分类（台湾伍启元）基本政策实质政策策略规则与程序 26价值values规范norms基本政策megapolicies实质政策Functional policies 策略Strategies&tactics规则与程序Rules&procedures 决定决策方法的政策决定如何执行政策的政策政策延续/改变/终止的政策27