MPA专业硕士学位开题报告书.doc

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1、一、论文题目及关键词（一）题目公务员绩效考核制度对政府公共服务职能的影响研究（二）关键词公务员 绩效考核 公共服务 绩效管理 制度建设二、论文研究的主要问题、核心概念界定与研究意义（一）研究的主要问题本文主要对公务员绩效考核制度对政府公共服务职能的导向作用、影响程度进行研究；在此基础上，结合我国公务员绩效考核制度的现状，对其存在问题提出改进对策。（二）核心概念界定公务员是指代表国家从事社会事务管理、行使国家主权、履行国家公务的人员。公务员绩效考核是指国家行政机关按照法律规定权限，依照国家公务员管理的法律、法规和其他规范性文件，对所属公务员的工作成绩、能力、态度等进行的考核和评价的活动。绩效，从

2、语言学的角度来说，包含有成绩和效益的意思，它最早用于投资项目管理方面，后来在人力资源管理方面又有广泛应用。政府部门在微观层面的绩效可分为个人绩效和组织绩效。个人绩效包括个人的工作表现，工作成绩，工作态度，以及专业知识，熟练程度等。组织绩效是以特定的政府机构或公共部门为关注对象，体现为这些单位的工作成就或效果，具体以效率、效益、服务质量等来衡量。绩效考核，是指某个机构为了实现管理或经营目的，运用一定标准和指标，采取科学的方法，对承担生产经营过程及结果的各级人员完成任务的工作实绩和由此作出的诸多效果做出价值考察和判断的过程，它是实施绩效管理的重要环节。公共服务，是相关机构或个人为满足社会公共需要、

3、向社会提供公共产品的劳务和服务行为的总称。其行为的主体内涵广泛，可以是政府机构、自然人、私人企业、非营利组织等。本文将仅限以政府部门的公共服务行为作为研究对象。政府公共服务职能，指政府运用其所管理或占有的社会公共资源，向社会提供公共产品的劳务和服务行为的职责，“公共性”和“广泛性”是其的显著特点。政府公共服务的范畴最初是为社会共同生活所必须、但是私人或者民事机构客观能力上不能提供，或者经济效率上不以提供的服务事项；后来随着社会矛盾、社会需求和社会正义观念的变化，原属于私人领域的事项开始逐步转入公共领域，政府遂随之承担起组织、支持、帮助或者直接提供的职责。（三）研究意义在行政改革实践中，绩效考核

4、作为一种先进的管理机制、技术和工具，对于提高政府工作效能、激发公务员工作热忱起着巨大的推动作用。为公民和社会提供优质高效的服务，是政府的根本职责，亦是政府进行公共管理的最终目标。公务员作为政府职能的执行者，在很多时候和场合就是政府的化身，其一言一行，在普通公民看来，就天然的代表了政府。因此，公务员执行政府职能的能力、水平、成果以及效率，对政府实施公共管理的效果起着举足轻重、甚至是决定性的作用。由此，公务员绩效考核作为一项有用的管理措施，向来在公共行政中受到广泛的关注。在西方，自二十世纪70年代以后，随着政府成本意识的强化和公民监督意识的加强，公务员绩效考核更是作为一项重大的政治活动而蓬勃展开。

5、而在中国，随着政府目标责任制的推行，政府公务员绩效考核问题也开始引起了广泛的重视。通过对公务员绩效考核与实现政府公共管理职能二者间的关系以及前者对后者影响程度的研究，并由此找到改进的途径和方式，对进一步建立和完善公务员绩效考核机制，构建科学、合理、高效的公共行政体系，具有重要的理论意义和现实意义。三、研究文献综述（一）关于我国公务员考核现状1、考核内容和指标1993年，国家公务员暂行条例的颁布标志中国公务员制度的正式建立。谢亚红（2001）认为考核标准笼统模糊。公务员的考核标准按照国家公务员暂行条例的规定是德、能、勤、绩四个方面，其中以工作实绩为考核重点。而现行的考核标准却无视这些差别，笼统地

6、以德能勤绩的标准来要求，其结果只能是千篇一律，使得考核难以起到应起的作用。朱玉知、乐治洲（2004）也认为考核指标过于笼统。一般说来，考核制度应以职位分类为基础，不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同考核指标体系，以全面、具体的反映公务员在工作中的各方面表现。而现行的考核标准将考核内容分为“德、能、勤、绩、廉”五个部分，考核标准也只是定性地作了些说明，但许多单位即以此作为考核依据，考核内容大体相同，没有体现不同类型、不同层次公务员的基本要求。在实践中，一方面缺乏评价实绩的客观标准，从而使注重实绩这一考核原则变得模糊；另一方面，公务员的考核仍以定性的居多，而定量的太少，政治性评价的作用仍

7、很大，这样就给划分等次带来很大的困难。2、考核方法祝建兵、王春光（2003）认为公务员考核方法简单和不科学主要表现在：一是重视领导考核，轻视群众考核。二是重视年度考核，轻视平时考核。三是重视定性考核、轻视定量考核。顾茜茜（2008）认为考核方法不够灵活。平时考核较少。虽然公务员法规定以平时考核为基础，但平时考核具有时间长，内容繁琐的特点，因此平时考核形同虚设。其次，定量考核较少。宏观抽象的考核较多，体现不同职位特点的分类型、分层次的考核指标较少。再次，动态考核较少。缺少实地跟踪的动态考核，使考核者对拟提拔的国家公务员各方面情况的掌握及最终的评价不够全面、缺乏深度。3、考核特征姜晓萍（2005）

8、认为一是考核的法定性。指对公务员的考核必须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据，由法定考核主体依法定程序考核。二是考核标准的多样化。公共管理和服务的宗旨与私营组织的目标有本质不同，公共部门的宗旨是维护公共秩序、促进公共福利，其绩效往往承担政治统治、经济效益、社会公正、道德教化等多重责任，也导致了公务员绩效考核标准的多样性。三是考核过程的社会参与性。公共部门与公众有天然的密切联系，并时刻与公共保持互动，故公务员的绩效考核不能回避公众的参与。四是考核的公开性。虽然公务员考核仅仅是行政机关内部管理行为，但政府行为的公共性以及透明政府的理念推动了考核向社会大众的公开化。（二）关于我国公务员考核存在的

9、问题1、考核法律法规体系不够安全顾茜茜（2008）认为中国公务员考核制度推行了十多年，虽然出在台了相关法律法规方面积累了一些宝贵经验，但考核制度不完善，考核体系不健全仍是现存的主要问题之一。相比于日本的法规，中国的公务员法显得单薄。2、考核意识单薄张宏伟，陈然然（2009）认为，领导干部认识不到位，目的不明确。认为考核是上面的事。3、考核主体设置不合理 秦立春（2002）认为，目前公务员考核主体责任不清、失职失误无法追究。以至于在考核实践中，一些考核客体客体（被考核者）未履行岗位职责或有严重问题的仍然在考核中轻松过关，考核主体或碍于情面、做好人，或与考核客体有私交，于是在考核中睁一只眼、闭一只

10、眼，使得公务员管理的一个重要把关环节变得没有实际意义。罗章、何家利（2002）提出，事实上考核人员的素质也会影响到考核结果的质量。如果考核者仍仅仅是凭借经验、习惯乃至直觉实施考核，其结果就难免为个人好恶所左右，犯下“推己及人”的错误，无法实现考核结果所要的公正、客观，也降低了考核的整体效果。樊宏、戴良铁（2004）认为，公共部门进行绩效考核时，大多数由上级公务员对领导进行考核和评估。这种考核方式由于信息面较窄，难以保证考核的客观性和公正性。同时提出，目前公务员考核在考核对象错位问题。另外，只重视对公务员绩效的考核，忽视对部门绩效的考核，致使公务员各自为政，削弱部门团队合作精神，影响部门工作效率

11、和对外服务质量。4、考核等级评定缺乏层次性对不同职级干部的评价上下一般粗，职责和权力不清，制约了考核工作激励作用的发挥。考核结果干部的使用存在脱节现象。虽然人事部2000年下发的关于进一步加强国家公务员考核工作的意见，将考核等次由原来的三个增加为四个，即优秀、称职、基本称职、不称职，但仍然偏少，考核评价结果布不甚理想。周晓玮（2003）亦认为考核等次偏少，仅有优秀、称职、基本称职、不称职四个档次。给实际工作造成极大的不便。由于考核制度中规定优秀比例不能超过15%，而真正不称职的也只是极个别的公务员，所以大多数公务员都集中在称职这一等次上。5、考核程序流于形式顾茜茜（2008）认为虽然公务员法规

12、定“对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先有本人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导听取群众意见后，提出考核等次意见，由本机关负责人或授权的考核委员会确定考核等次”。但在实际操作中，有些单位为“图方便”，往往省略这些程序。宋晨（2008）认为公务员考核程序流于形式，民主化、公开化程度不高。（三）完善公务员绩效考核的对策1、明确考核目的，转变考核理念孔杰（2010）认为，应当准确定位目标，设定合理、科学、灵活的目标管理体系，通过考核发现问题，提出改进方法，从而通过公务员的工作能力。2、建立公务员定量与定性相结合的考核指标体系朱玉知、乐治洲（2004）认为，建立具体化的考核指标体系

13、。不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同的、具有针对性的考核指标。确定科学的考核指标应从以下以下几方面做起：首先，考核指标设立应实事求是，能予以量化的，均应数量化表示，不能地采用描述表示。刘晓辉、王红艳（2004）提出以定性和定量相结合的方法来考核国家公务员。我国公务员考核制度应根据公务员不同类型、层次的职位要求，参照其他国家记分考核的办法，将德、能、勤、绩、廉几个指标都进行量化、分解为若干要素，并赋予一定的分值个权数，然后确定不同类别、层次职务各要素的登记标准和分数线，汇总合计即得出某一职位的公务员的分数，对照相应的等级标准，既可得出被考核人的等级。3、增加公务员考核结果的等次林金奕

14、，徐晓丹（2007）认为，应借鉴国外公务员考核经验，将公务员考核结果的等次分成五级或七级，并规定出每个等级的考核标准、各级人员的比例以及应享有的待遇。4、以职位分类为基础建立分类考核制度顾茜茜（2008）认为，职位分类是科学考核的前提。职位分类是将适合分类的各种职位，按照工作性质、难易程度、责任大小和所需要人员的任职资格条件而进行的职位类别和等级系列的划分。职位分类有助于克服人事考核、奖惩、培训中的主观臆断性。5、积极探索具有开放性的考核制度解亚红（2001）认为，政府管理的公共性决定了它的开放性，作为政府管理的一环，公务员的考核管理应具有开放性、广泛吸收社会力量的参与。开放的考核制度首先应听

15、取服务对象的意见，通过请进来或走出去的方法了解他们对公共服务的满意程度。其次，应吸收专门的评估机构和有关专家参与，以保证考核的科学性和客观性。同时，部门也应根据整体的目标和任务的分解对公务员个人进行考核。这种考核的开放性和指标体系的科学性，必然会使考核在公务员队伍建设中发挥更大的作用。姜晓萍、马凯利（2005）实行公开考核是建立民主考核评价机制的前提条件，要做到公开考核首先要在制度建设上建立公示、告知制度。6、采用现代考核手段考核任务的繁重、复杂使得广泛应用计算机、网络、心理学等手段进行公务员绩效考核变得越来越必要。例如进行民意测验、公众反馈就是一种有益的尝试。政府部门可以利用网上调查的方式及

16、时收集民众对本部门公务员的总体绩效考核的重要参考加以利用。另外，一些西方国家所采用的一些使用成熟的考核方法也有很好的借鉴意义。例如，英国采用的因素三级法考核公务员，即事先制订考核报名表，依表内所列因素与标准分别加以考察，决定优、中、劣。美国采用人员比较法，即预先设定几项因素，各项因素分别为不同的等级尺度来对考核者做出判断。7、重视反馈环节，有效运用考核结果孔杰（2010）认为反馈考核结果是考核的一个主要环节。将考核结果及时反馈给被考核者，并指出其不足以及改进意见，能够使公务员充分认识自己的工作成果和行为方式、发现工作中的不足。四、研究方法（一）文献研究法广泛、系统的阅读我国以及世界有关国家的专

17、家学者在公务员绩效考核领域方面的著作，以及近年来国内外学者关于该课题的最新研究成果（主要是学术论文），以更多地占有资料，更深入全面的了解当前我国内的公务员绩效考核现状、特点、缺陷，以及其他国家在这一领域的好的做法。（二）比较分析法对国内与国外在同行业、同领域的公务员绩效考核情况进行横向比较，从中发现我国的好的做法和不足；对我国公务员绩效考核的历史上情况与当前现状进行纵向比较，从中发现我国通过不断改革完善相关制度和机制，促使该领域情况的发展变化。（三）理论分析与现实分析相结合充分进行对公务员绩效考核的理论进行探讨，在此基础上，结合我国实际情况进行研究，并可适当地采用数据调查、案例分析等形式获取和

18、分析一手资料，紧密结合现实。五、论文写作大纲第一章绪论1.1 问题的缘起与选题依据1.1.1 问题的提出1.1.2 选题的依据1.2 研究目的与意义1.2.1 研究目的1.2.2 研究意义1.3 文献综述与创新点1.3.1 文献综述1.3.2 创新点1.4 基本思路和指导思想1.4.1 基本思路1.4.2 指导思想1.5 资料收集与研究方法1.5.1 资料收集1.5.2 研究方法第二章公务员绩效考核制度的界定2.1绩效考核的内涵2.1.1 绩效考核的由来2.1.2 绩效考核的含义2.1.3 绩效考核的功能2.2公务员绩效考核的概念2.2.1 公务员绩效考核的含义2.2.2 公务员绩效考核的特点

19、2.2.3 公务员绩效考核的价值2.3公务员绩效考核制度的涵义2.3.1 公务员绩效考核制度的核心理念2.3.2 公务员绩效考核制度的基本原则2.3.3 公务员绩效考核制度的指导思想第三章 政府公共管理职能实现的界定3.1 公共管理职能的内涵3.1.1 公共管理职能的含义3.1.2 公共管理职能的特点3.2 政府公共管理职能实现的涵义3.2.1 政府公共管理职能实现的概念3.2.2 政府公共管理职能实现的特点3.2.3 政府公共管理职能实现的价值第四章 检讨我国当前公务员绩效考核制度4.1 当前公务员绩效考核制度的情况4.1.1 当前公务员绩效考核制度的实行情况4.1.2 当前公务员绩效考核制

20、度依据的规定4.1.3 当前公务员绩效考核制度存在的弊端4.2 当前公务员绩效考核制度不足对政府实现公共管理职能的负面影响4.2.1 对政府本身体制机制的影响4.2.2 对政府内部人员心态的影响4.2.3 对政府服务受众的影响4.3 当前公务员绩效考核制度弊端产生的主要原因4.3.1 政府自利的评价机制原因4.3.2 公民监督缺位的原因4.3.3 合理评估程序缺失的原因4.3.4 相关法律法规不健全的原因第五章 解决公务员绩效考核制度缺陷的思考5.1建立公民导向的考核机制5.1.1 营造对公民负责的行政文化5.1.2 建立复合性公务员绩效考核指标体系5.1.3 全方位运用考核结果5.2建立考核

21、的公民参与机制5.2.1 实行考核结果公开听证5.2.2 建立公民调查制度 5.2.3 建立政府与公民互动的咨询委员会5.3 建立考核的监督机制5.3.1 被监督者自律监督制度5.3.2 专职的绩效考核监督委员会的监督5.3.3 独立的中介组织监督5.4 建立考核的程序机制5.4.1 确立绩效考核中的程序正义原则(平等准确公开尊严)5.4.2 建立职业化的绩效考核模式5.4.3 建立绩效考核程序制度(公布考核标准告知考核权利公开考核结果) 结论六、参考文献1、姜晓萍，马凯利.我国公务员绩效考核的困境及其对策分析.社会科学研究，2005。2、朱玉知，乐治洲.我国现行公务员考核制度存在的问题及改进

22、思路.J2004。3、周晓玮.我国公务员绩效测评的困境与原因初探.理论探讨，2003。4、刘晓辉，王红艳.论我国公务员考核制度改革.哈尔滨商业大学学报，2003。5、解亚红.公务员的考核方法待改进.晋阳学刊，2001。6、樊宏、戴良铁.公共部门绩效管理系统再造.上海市是经济管理干部学院学报，2004。7、秦立春.关于改革公务员考核制度的思考J中国行政管理.2002。8、祝建兵、王春光.论公务员考核制度改革. 江西行政学院学报，2003。9、顾茜茜.我国公务员绩效考核中存在问题的弊端及其对策分析.法制与社会，2008。10、张宏伟，陈然然.乡镇公务员绩效考核问题探究.经济研究导刊，2009。11

23、、林金奕，徐晓丹.对完善中国公务员考核制度的探讨.海峡科学，2007。12、宋晨.我国公务员绩效管理现存问题及改进策略.2008。13、韦俊华.我国公务员考核失效问题的原因分析.法制与社会，2007。14、孔杰.我国公务员绩效考核存在的问题及其对策研究.经济与社会发展，2010。15、狄雪琴.关于我国公务员绩效考核的思考.时代经贸，2008。16、张彩红，张艳臣.服务型政府绩效评估的公众参与J.学术前沿.2007(3).600。17、吴江,张雪峰,张焕英.基于科学发展观的政府绩效评估体系构建J.西南大学学报.2007(1).94-98。18、宋斌，鲍静. 科学发展观的地方政府绩效评估理念和体系探析J. 甘肃行政学院学报.2007(1).22-26。19、刘桂花. 论科学发展观视野下的政府绩效评估体系构建J.宁夏党校学报.2007(1).37-40。20、罗文剑，潘丽君.试论我国政府绩效评估制度的完善一种基于行政文化视角的考量J.湖北省社会主义学院学报.2007(1).61-63。21、满相忠.西方政府绩效评估:理论、实践及启示J.国际技术经济研究.2007(1).41-46。22、宋彭.西方政府绩效评估的理论、实践及启示J.工业技术经济.2007(1).8-12。