试论城市管理执法实践中的合理行政.doc

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1、试论城市管理执法实践中的合理行政一、 城市管理综合行政执法的基础理论（一）、概念解析中华人民共和国行政处罚法第16条规定：国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。该条是确立相对集中行政处罚权的最初依据。城管执法来源于相对集中行政处罚权的确立，是相对集中行政处罚权在城市管理领域的实践。传统观点认为“城管执法是指在城市管理领域，将一些部门的全部或者部分处罚权限集中起来由城管执法部门来行使，原执法部门不再行使集中以后的权力，即城管执法是城管执法部门执行对集中行政处罚权的行为。”城管执法的职能应包括

2、:第一，维护城市管理秩序，如维护市容环境、公共秩序；第二，保障公民的生存生活、权利和自由；第三，相对集中行政处罚权;第四，相对集中行政许可权，即参照相对集中行政处罚权，基于城市管理领域的特殊性，由原各个执法部门分别设定许可不利于降低行政成本、提高行政效率、方便公民生产生活，由城管执法部门集中行使一些部门的设定行政许可的权限，其中一个主要方面就是对于城市小商贩从事摆摊小生意的行政许可。(二)、城管执法发展现状城管执法作为一种制度从出现到发展壮大经历了一个漫长的过程。1996年行政处罚法确立了相对集中行政处罚权，这是我国第一次以法律的形式确认相对集中行政处罚权,“为改革我国现行的行政管理体制提供了

3、一条新的有效的法律途径,其意义十分重大、深远。从某种意义上说，它已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑。”到目前为止，全国大约有近200个城市在城市管理执法领域开展了综合执法的工作。由此可见，城管执法工作已在全国全面推开，相对集中行政处罚权工作已进入一个新的发展阶段。随着城管执法工作在全国的推进，城管执法领域的许多固有问题得到了有效改善。第一，在城市管理领域通过集中行使处罚权，原来“执法队”林立的现象消失了，执法人员大大减少了，提高了执法效率，降低了执法成本。第二，“罚缴分离”改变了原来那种由一个行政机关“自批、自管、自查、自罚”的管理模式，为综合执法机关与相关行政机关相互监督约束

4、创造了条件，有利于在相关的行政权之间保持一定的制约关系，防止行政权力的滥用。第三，城管执法机构的成立，顺应了国家进行政府机构改革、行政执法体制改革的大潮。全国各地纷纷成立城管执法局，统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安、交通等部门的全部或部分行政处罚权，改变了以往行政机关那种“条条”管理、各自为政的执法模式，初步形成了新的行政执法体制。二、存在的问题与分析（一）、职能范围不清开展相对集中行政处罚权制度后，城管执法集中了多个其他部门的全部或部分处罚权，但这些部门仍然保留被划转以外的其他管理职权，这使得城管执法机关与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象，要么重复执法、多头执法、要

5、么执法空白，主要表现两个方面，一是职能划分不完整。“2009年1月11日号上午十点多，在西安民乐园万达广场，发生了一幕令人难堪的场面，城管与交警为收停车费，双方争执不下，僵持了两个多小时，甚至到了动手的地步。”那么，是什么原因让两家执法部门不顾形象当众出丑？关于机动车辆乱停乱放的问题，公安交警认为，人行道、道路两侧及公共场所的乱停乱放应由公安管。而城管则认为乱停乱放是一种静态行为，凡是静态行为应由城管执法局管，交警应管好动态乱停乱放。由于对这一问题存在不同看法，导致上述事件的发生。二是职能划分出现空白。例如对于“黑车”的治理。由于警力不足以及加强对“黑车”的打击，将原来属于交通管理部门的行政执

6、法权划转给城管部门，但是并没有划定明晰的范围，导致管理出现空白。（二）、执法机构领导体制不顺畅现行执法部门的双重领导体制，实际上是上级无权，政府掌握编制、人事、财务、业务各种领导权。这种分散型管理体制在一定程度上影响了队伍管理和执法工作的正常开展，也使队伍缺乏整体的认同感和归属感，逐渐显露出不少弊病：（1）人事管理关系不顺畅。在人事安排上，执法机关的人事任命权掌握在区级政府手中，由于基层政府人才较为匮乏，执法人员业务素质参差不齐，远远不能达到严格的专业执法要求。而市级执法机关对区级机关的组织建设、队伍管理等相对薄弱，使得有些工作工作力度不够。（2）在财务管理上，由于区级政府在管理上纷繁复杂，所

7、以很难对执法机关进行更多的照顾。综合执法工作强度大，但执法人员的待遇得不到相应的保障。（3）在业务领导上，区级综合执法机关同时受上级执法机关和区级政府的领导，致使市级执法机关对区级执法机关的业务指导往往落实不到位。面对区级政府人、财、物的掣肘和重重关系网，综合执法机关有时不得不屈从。(三)、与其他机构之间的协调机制不顺畅城管执法机关行使的行政处罚权大都是从其他机关分离出来的，这就产生了同相关部门的协调与配合的问题，协调、配合不好就会影响城管执法的效率，相对集中行政处罚权制度的优势也难以显现。城管执法机关与相关职能部门之间普遍存在信息互通不够，相互间协调、指导、监督渠道不畅等问题。如市民投诉较多

8、的工地夜间施工扰民的问题，往往是城管执法人员到达现场后，才发现施工者拥有建委发放的夜间施工许可证，这就是作为发证机关的建委与作为执法主体的城管部门没有及时沟通信息所致。有的部门虽然表面配合，实际上是面和心不和，采用的方式是找各种借口不配合工作。更多的时候是问题出现后相互推卸责任。形成有利大家争、无利都不管的局面。（四）、监督机制不健全“行政执法监督是指具有监督权的国家机关、政党、社会团体、社会组织和公民个人等作为监督主体，对作为监督对象的行政执法主体(行政机关和法律、法规授权的组织)及行政公务人员的行政执法行为，进行监察和督促的活动。” “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。

9、有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”城管执法机关，行使了几个执法部门的执法权力，这些权限的行使与城市的公民的生产生活具有直接的关系，特别是城管机关的权力主要指向城市中的弱势群体，因此，防止城管滥用权力，保护相对人的合法权益，必须对城管执法进行必要的监督。而我国目前对城管执法尚缺乏有效的监督，监督机制不明，表现在:(l)城管执法机关的权力经过了一次次地扩张，职能不断增多，而权力的过分扩张，势必会伤害到相对人的权益；(2)正如前文所述，城管部门与其他部门之间职能分割不到位、责任不明，而且相应的法规规章相互冲突、缺乏明确性。当出现法律责任时，这些执法部门往往从部门利益出发，相互推卸责任

10、，拒绝承担法律责任。行政相对人合法权益受到侵害后责任主体缺位现象严重。(3)人大对城管的监督远远没有发挥出应有的作用。之所以出现这样的问题除了人大监督的对象和内容存在着制度设计缺陷及人大监督机制不健全等原因外，主要是思想上不重视，对于城管执法的目的和作用没有充分的认识。三、完善城管执法的对策与建议城市管理领域是一个复杂的系统，国家现代化水平的快速发展、城市化速度和程度的快速提高，使得社会需求日益多元、社会心理日益多样，导致社会各利益阶层的分化和重新整合，进而也引发了很多的问题。大量失地农民、农村剩余劳动力涌向城市，城市下岗职工继续呆在城市，由此引发对于有限资源的争夺，随之而来的即是大量出现的治

11、安情况恶化，无照摊贩、黑车等“黑色经济”层出不穷，交通日益拥挤，环境污染严重等。可见，相对集中行政处罚权制度在城市管理领域所遭遇的困境远非本文上面所总结的内容，而是有着更深层次、更为本源性的原因。如果仅仅从表面入手、仓皇应对，而非从深层次的角度来分析问题、解决矛盾，那么最终结果就可能是“治标不治本”，导致功亏一篑。这就需要我们不仅要认真对待各方面问题，更要立足于城市管理领域整体，全局视之，从而为实现系统的优化配置提供对策。（一）、进一步完善立法工作尽快制定有关法律、法规，进一步明确城市综合执法机构的性质、地位、职责，明确其执法主体资格，规范法律责任，重点要界定综合执法机构与各行政主管部门职权划

12、分，从根本上理顺关系，清理修订现有关于城市管理方面的法律、法规、规章，消除和减少法律冲突及矛盾，建立健全城市管理法律、法规体系。加强立法解释工作，解决有法难依问题（二）、完善城市弱势群体保障机制社会就业直接关系着经济发展和社会稳定，这一点对于城市政府更显得重要。伴随着城市化进程的加速，农村人口不断流向城市，使得城市人口日益膨胀，只有增加更多的就业岗位才能满足城市人口生存的需要。政府应把就业和再就业问题列为宏观调控的战略目标之一，通过宏观政策的调整增加就业机会，同时，就业扶持要向城市弱势群体倾斜，政府要提高劳动者的素质，以培训促进就业，针对不同对象提供不同的就业方案。如针对下岗职工，可以通过教育

13、转变择业观念，进行二次创业，对于失地农民和农村流动人口，可以通过短期职业培训和岗前培训等方式提高劳动者素质，拓宽就业渠道。“社会保障是政府行使的对于社会成员的基本生活予以保障的管理职能，包括社会保险、社会救助、社会福利等方面的内容。”建立社会保障制度是弥补市场缺陷的有效手段，是促进社会公平的重要保证，也是保持国家稳定、发展、协调运行的基本前提。但是针对城市弱势群体的社会保障体系还很不完善，缺乏对贫困市民家庭的制度化、规范化、长期化教育救助办法：进城农民工的合法权利无法得到有效保障，且难以纳入城镇社会保险体系；城市郊区失地农民的社会保障无法到位等等。因此，要建立健全各级各类城市弱势群体的社会保障

14、体系。（三）、建公众参与平台，推行“阳光执法”我国的城市管理通常都是执法人员强行执法，很少有借助群众进行协调的，这样的执法通常效果不好，容易影响执法人员的形象。随着公民政治参与意识的不断加强，社会文明程度的不断提高，公众参与城市管理执法的热情高涨。“借鉴国外经验，重视城市管理行政综合执法的宣传工作，创造性地采用多种手段和方法鼓励公众参与，比如让有较强社会责任感的社区精英分子积极参与到城市管理中来，共同商讨城市管理中的具体问题，并较好地表达大多数群众的要求，让有威信的群众以城市管理者的身份进行参与，协调执法中的“钉子”问题和一些不容易处理的纠纷，这样使管理更加符合公众的需求，从而形成以政府为主导

15、，社会公众参与的城管执法新格局。”公众参与城市管理行政执法体现的正是“以人为本、科学决策”的本质要求；通过推进公众参与，可以增进政府、社会、居民三者之间的沟通理解，使得政府能真正了解群众的真实想法和愿望，有助于提高城市管理决策的科学性和合理性，降低行政执法成本，提高行政执法效率，提高群众对城市管理的认可程度，增强群众对所生活城市的认同感、自豪感和幸福感。（四）、正确处理城市执法管理管部门关系。积极推进政府职能转变，深化行政审批制度改革，转变政府管理社会事务的方式。推动政社分开，培育发展社会中介组织，将检验、检测工作逐步社会化。规范明确业务主管部门与综合执法机构的职责权限。建立沟通协作机制。明确

16、国务院、省政府业务主管部门对下一级城市管理执法机构的业务指导和监督职责，促进工作水平的提高。(五)、加强队伍建设，提高执法人员素质抬高进人门槛，将城市管理综合执法人员一律纳入公务员管理。坚持宁缺勿滥原则，逐步补充符合条件的工作人员。建立符合现代城市综合执法需要的科学的培训、考核、奖惩、薪酬等项制度，全面提升综合执法人员的政治、业务素质。四、结束语城市管理综合执法作为我国行政执法方式的创新，其施行至今取得了一定的成就与经验。但是，我们也应清醒的看到，随着城市化进程的不断加快，城市管理综合行政执法面临着严峻的挑战。城市管理综合行政执法是中国特有的法治现象，它既是一个法律问题也是一个社会问题，没有先

17、例可循，因此，不论是在理论上还是在实践中，它都能引起许多争议和矛盾。如果这些争议和矛盾得不到及时解决，就会影响城市管理综合执法这一制度的建构与完善。参考文献：1、王亮才，中国城市建设与管理法律实务，北京，北京法律出版社，2011年。2、罗豪才，行政法学，北京，中国政法大学出版社，2011年。3、关保英，执法与处罚的行政权重构，上海，上海法律出版社，2010年。4、杨书文，城市化进程中的城管矛盾与破解路径，北京，北京人民出版社，2012年。5、姜明安，行政执法研究，北京，北京大学出版社，2011年。6、张兆本，公务员依法行政读本，北京，北京人民出版社2011年。7、王亮才，行政法学，北京，中国政法大学出版社，2009年。8、李援，中华人民共和国行政处罚法实用问答，北京，经济科学出版社，2009年。9、孟德斯鸠，论法的精神，西藏，商务印书馆，2010年。10、应松年、袁曙宏主编，走向法治政府：依法行政理论研究和实证调查,北京，北京法律出版社，2012年。