瑞安市行政审批制度改革的困境及其对策研究_张伟林.doc

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1、 专业学位硕士学位论文 MASTER， S THESIS 论文题目： 瑞安市行政审批制度改革的困境 及其对策研究 姓 名 张伟林 学科、专业 公共管理 研 究 方 向 行政管理 论文提交日期 2016 年 5 月 14 日 学校代码： 10276 学 号： 133600180 瑞安市行政审批制度改革的困境 及其对策研究 (摘要 ） 专 业：公共管理 研究方向：行政管理 作者姓名：张伟林 我国加入 WTO 以来，随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，我国 各级政府先后进行了多轮行政审批制度改革。特别是以李克强为总理的新一届 国务院组成以来，把加快转变政府职能，简政放权作为开门第一件大事，把深

2、 化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口，提出本届政府任期内要把原有审 批事项削减 1/3 以上。但从十几年改革情况来看，由于地方各级政府职能转变 尚未到位，行政审批制度改革还难以得到完全落实，特别是在部门利益法律化 的情况下，使得行政审批制度改革难以得到根 本性的突破。 本文对瑞安市政府在推进行政审批制度改革中遇到的如：一些部门主动服 务意识不强，对行政审批制度改革态度消极；审批事项偏多，审批环节繁琐； 审批服务中心规范化管理难；中介机构服务不规范，清理整顿难等问题和困境 进行分析，并根据分析的结果进行有针对性的研究，提出对策和建议。以期推 进瑞安市政府职能转变，优化经济发展环境。 本文主要

3、包括五个部分：第一部分包括了论文的研究背景、研究意义、研 究综述、研究目标、内容以及研究思路和方法；第二部分主要介绍了行政审批 改革相关概念界定与研究理论基础；第三部分主要 集中介绍瑞安市行政审批制 度改革的现状、问题及原因分析；第四部分主要分析介绍了国内外行政审批制 度改革的历程及可供借鉴的经验启示；第五部分主要针对瑞安市行政审批制度 改革实践中出现的问题及困境，从六个方面提出了对策建议。 关键词：瑞安；行政审批；改革困境；对策 Abstract Since Chinas entry into WTO, with the continuous development and improvem

4、ent of Chinas socialist market economy, the government has carried out several rounds of administrative examination and approval system reform. Especially by Li Keqiang since the composition of the Prime Minister of a new session of the State Council to accelerate the transformation of government fu

5、nctions, open the door as the first issue of decentralization, deepen the reform of the administrative examination and approval system, as an important starting point and a breakthrough proposed the current government term to the original approval to cut more than 1 / 3. But from the point of view o

6、f reform for more than ten years, due to the local levels of government function transformation is not yet in place, the reform of the administrative examination and approval system is difficult to get fully implemented, especially in the interests of the legal sector, making the reform of the admin

7、istrative examination and approval system to obtain the fundamental breakthrough. This paper of Ruian City Government in promoting encountered in the reform of the administrative examination and approval system such as: some departments take the initiative service consciousness is not strong, to the

8、 negative attitude of the reform of the administrative examination and approval system; examination and approval, cumbersome approval procedures; Approval Service Center standardized management difficult; do not regulate the intermediary services, clean up and rectify the difficult problems and diff

9、iculties are analyzed, and according to the analysis of the results of the research, and put forward the countermeasures and suggestions.In order to promote the transformation of government functions in Ruian, optimize the economic development environment. This paper mainly includes five parts: the

10、first part includes the research background, research significance, research review, research objectives, contents and research ideas and methods; the second part mainly introduces the concepts related to the reform of administrative examination and approval and define the theoretical 2 basis of the

11、 research; The third part mainly focus on the analysis of the present situation, problems and reasons of the administrative approval system reform in Ruian city; the fourth part mainly introduces domestic and foreign history of the administrative examination and approval system reform and enlightenm

12、ent experience for reference; the fifth part mainly focuses on the practice of administrative examination and approval system reform in Ruian city the problems and difficulties, put forward countermeasures from six aspects. Key words: Ruian; administrative examination and approval; dilemma of reform

13、; Countermeasures 目录 第 一 章 导 论 . 1 第一节研究背景和研究意义 . 1 一、 研究背景1 二、 研究意义 . 2 第二节文献综述 . 3 一 国外研究现状 . 3 二、 国内研究现状 . 4 三、 简要评述 . 6 第三节研究目标、内容和方法 . 6 一研究标 . 6 二、 研究内容 . 7 三、 研究方法 . 7 第二章有关概念界定与理论基础 . 8 第一节行政审批的相关概念 . 8 一、 行政审批的含义 . 8 二、 行政审批制度的概念 . 8 三、 行政审批制度改革的内涵 . 8 第二节理论基础 . 9 一政府管制理论 . 9 二、 新公共管理理论 . 9

14、 三、 新公共服务理论 . 10 第三章瑞安市行政审批制度改革的现状、问题及原因分析 .11 第一节瑞安市行政审批制度改革的现状 . 11 一、 建立三级便民服务体 系 . 11 二、 创新机制，优化审批服务流程 . 12 三 、 开展中介服务机构规范化建设 . 122 第二节对瑞安市行政审批制度改革的现状调查及其分析 . 13 第三节瑞安市行政审批制度改革存在问题 . 16 一、 审批事项数量仍较多 . 16 二、 审批事项集中度授权度不高 . 16 三、 中介服务机构管理混乱 . 17 四、 镇街、社区便民服务中心完善难 . 17 第四节瑞安市行政审批制度改革存在问题的原因分析 . 18

15、一政府职能转变不至丨 J 位 . 18 二、 部门利益作祟改革不到位 . 19 三、 审批服务中心建设不规范 . 19 四、 中介机构改 革和监管不到位 . 20 五、 网上审批等信息化建设滞后 . 20 六、 对行政审批制度改革监管手段缺乏 . 20 第四章国内外行政审批制度改革经验启示 . 22 第一节美日行政审批制度改革的历程及经验启示 . 22 一、 美日行政审批制度改革的历程 . 22 二、 美日行政审批制度改革的经验启示 . 23 第二节深圳及佛 山市顺德区行政审批制度改革的历程及经验启示 . 23 一、 深圳市行政审批制度改革的历程及经验 . 23 二、 佛山市顺德区行政审批制度

16、改革的历程及经验 . 24 三、 深圳及佛山市顺德区行政审批制度改革对瑞安市的经验启示 .24 第五章深化瑞安市行政审批制度改革的对策 . 26 第一节转变观念，加快政府职能转变 . 26 一、 转变观念，树立公共服务理念 . 26 二、 转变观念，树立主动服务理念 . 26 三、 转变观念，树立高效服务理念 . 26 第二节清理规范审批事项，优化审批流程 . 26 一、 清理规范审批事项 . 26 二 、 梳理下放审批事权 . 27 3 三、推进优化审批流程 . 27 第三节加强审批服务中心规范化建设 . 27 一、 建立“一站式”的审批服务新模式 . 27 二、 建立“标准化”的审批服务管

17、理新体系 . 28 三、 建设一支服务优良的审批服务新队伍 . 28 第四节加强对中介机构改革和监管 . 28 一、 推进中介机构脱钩改制 . 28 二、 清理规范中介机构 . 29 三、 建立中介机构服务虚拟平台 . 29 四、 加强对中介机构的监管 . 29 第五节加快审批服 务信息化建设 . 29 一、 加快建设网上审批信息系统 . 29 二、 加强和完善电子监察功能 . 30 三、 打造公开透明审批服务新平台 . 30 第六节建立行政审批考核和监督机制 . 30 一、 建立考核监督机制 . 30 二 、 建立随机抽查回访机制 . 31 三、 建立落实审批负责制 . 31 结论及研究展望

18、 . 32 参考文献 . 33 P 付录 1: . 36 P 付录 2: . 38 P 付录 3: . 40 i 己 . 441 瑞安市行政审批制度改革的困境及其对策研究 第一章导论 第一节研究背景和研究意义 一、研究背景 由于长期以来我国实行的是计划经济，行政审批渗透到我国社会生活的每个 领域。随着我国改革开放以来，社会主义市场经济的逐步建立和完善，过去的行 政审批制 度已不符合现有的社会经济发展要求，行政审批制度改革变得迫切而必 要。为适应新经济新形势，我国各级地方政府在行政审批方面做出了不同的改革 和探索，总的可归纳为四个阶段：既 1997 年初 一 1998 年年初深圳市率全国之先 开

19、始的行政审批制度改革为第一阶段； 1998 年开始 -2003 年，各地方政府相继 启动的行政审批制度改革为第二阶段； 2004年 -2012 年为大量减少行政审批事 项而进行的改革为第三阶段； 2013 年十八届三中全会后，开启的深化行政审批 制度改革新阶段为第四阶段。 20 多年来，我国行政审批制度改革最显 著的成果就是审批事项数量得到了 大幅减少，其中各省、自治区、直辖市本级就共取消和调整审批事项 3 万余项， 改革力度空前1。与此同时行政审批运行模式也得到了不断创新，如有的地方政 府建立了集中的审批办公地点，即建设行政审批服务中心或便民服务中心等，实 行集中审批，明确审批事项的承诺时限

20、、申报材料、收费内容等为服务对象提供 审批服务，并不断压缩承诺时限、优化流程、简化程序，使审批效率得到不断提 高。监管力度也得到了不断加强：一是群众监督 的渠道得到了拓宽，大众媒体的 监督得到了发挥，形成了由行政机关内部监督与社会大众外部监督共同作用的监 督体系；二是丰富了对行政审批监督的手段，如除设立投诉电话、意见箱等常规 手段外，各地还相继建立了回访制度、责任追究制度等；三是加强了监督力度。 改革注重了对整个审批全过程的监管力度，不断出现了如对部门审批件档案内 审、办件电话回访、定期检查等制度，依法追究行政审批中违法行为的责任等。 由于现行审批制度已严重制约我国社会生产力的发展，所以社会各

21、阶层要求 改革的呼声愈来愈强烈。特别是新一届国务院组成以来，把深化 行政审批制度改 革作为首要工作来抓。两年多来，国务院有关部门采取整体谋划、先易后难，取 消、下放了一大批行1李学敏 .阳江市行政审批制度改革的问题及对策研究，硕士论文， 2014 年。 2 政审批事项，为转变政府职能，作出了阶段性成果。但与我 国经济社会发展的迫切需要相比，与全面深化改革的总体要求相比，与人民群众 的期盼相比，仍有较大差距。不该管的依然管得过多，一些该管的又没管好，审 批事项过多，环节过繁，行政效率太低等问题突出，所以深化行政审批制度改革 的任务依然繁重。 而我所在的浙江省瑞安市从 2000 年开始，先后进行了

22、四轮审批制度改革， 审批服务事项虽也已大幅的得到了精简，审批服务行为 也得到了不断规范，但审 批效率依然不高。也还存在如下一些困境和问题，比如：部门改革意识不强；审 批事项过多，环节繁琐；审批服务中心规范化管理困难重重，部门事项集中度不 高，事项授权不到位，存在被边缘化和成为“收发室”现象；中介服务机构市场 乱，清理整顿难；基建审批提速提效难，项目报批周期仍然偏长等问题。 出于我所从事工作 （ 我从事行政审批制度改革和管理这项工作已经有十二个 年头了，并且目前还在从事 ） 的需要，我打算从局部入手，对我所在的城市一一 瑞安市行政审批制度改革存在问题和困境进行研究，这不仅出于我的工作需 要， 更

23、在于我对研究这个问题有着浓厚的兴趣，同时也对自己来说是一种历练，是职 业升华的需要。 本文打算运用政府管制理论、新公共管理理论和新公共服务理论等三大理 论，来研究行政审批制度改革。并用以解决目前瑞安市在深化行政审批制度改革 方面存在的如审批事项过多，环节繁琐；中介机构服务不规范；清理整顿难推进 等问题。因此本文的研究既有理论意义，又有现实意义。 二、研究意义 1. 理论意义 虽然我所在的瑞安市政府提出行政审批制度改革已有十来年的时间，但理论 方面的积累基本上还没有 ，改革的经验基本上还是属于盲目的状态，少有理论方 面的经验总结，审批改革一直处于要么是上面布置什么就改革什么，不推就不做 ; 要么

24、是自己摸索，自己改革。既没有形成系统性也没有一套成熟理论予以指导。 3 下一阶段要想更好的把握行政审批制度改革的方向，适应当前日益严峻的经济发 展形势，面对更加复杂的现实情况，必须有一整套系统的理论体系去指导改革实 践。希望本文的研究能弥补我们瑞安市行政审批制度改革理论上的不足，启发当 前地方政府在改革方面的思考，在一定程度上推进瑞安市行政审批制度的改革进 程。 2. 现实意义 对于当前社会高度关注的问题，经济社会迫切需要解决的问题，本文研究的 现实意义要大于理论意义，经验的梳理将直接运用到地方政府审批改革的中去， 直接指导实践行为的发生。具体来说的现实意义主要可以有三个方面：一方面， 行政审

25、批权的改革将有效地预防腐败。审批范围广、权重、随意性大和缺乏监督 制约的手段，容易造成权力寻租，极易产生腐败，而解决滋生腐败的关 键手段就 在于改革。这就需要我们进一步清理、规范、减少行政审批事项，做到简政放权， 坚决把不需要审批的事项减掉，坚决去除“搭便车”现象和“吃、拿、卡、要” 现象，大力压缩利用审批权的乱收费、滥收费行为，防止权钱交易，做到预防职 务腐败。另一方面，行政审批改革将有利于转变工作作风。近年来，瑞安各地各 部门大力加强作风效能建设，在努力提高工作质量和工作效率方面，取得了较大 地成效。但是，过多的行政审批程序还是消耗了政府部门的大量的时间和精力， 致使部门工作人员疲于应付审

26、批事项，重审批轻监管，下基层时间少，脱离群 众 实际，导致群众负面的情绪发生。行政审批改革有利于政府转变职能，转变工作 作风，建设服务型政府。再一方面，行政审批改革有利于促进发展。一个地方能 否快速发展，政务服务环境很重要，而提升政务服务环境则需要深化审批制度改 革。而深化行政审批制度改革，就要全面梳理审批事项，规范审批程序，压缩审 批时效，加强审批后续监管，维护良性市场竞争秩序，创造良好的投资环境，吸 引本地和外来的投资，才能促进瑞安经济社会的发展。 第 二 节 文 献 综 述 一、国外研究现状 西方发达国家在几十年前就已经走上了行政审批制度改革的道路。从二十世 纪 70年底开始至今，美国进

27、行了 5 次行政审批制度改革，日本进行了 9 次，并 都通过改革有效地促进了政府职能转变和社会生产力发展 2。这过程中涌现出了 大批学者及研究成果，2李莲 .美日行政审批制度改革的经验借鉴，商业经济， 2008 年第 11 期。 4 其中有代表性的著作有：卡恩 （ Kahn, 1970 年）的经济 管制的原则和制度最早提出概念性理论，认为政府行政审批应当遵循一定的框 架，政府要制定法律法规来规范和约束主体行为 3。同时，他觉得要维护良好的 经济秩序，政府应增强行政审批事项的权力范围。而 1981 年詹姆斯 （ James)在 政府管制的局限中则认为政府的管制，会阻碍经济绩效，并产生拖延与腐败

28、等问题 4，他建议政府要放松管制，促进经济发展。 1982 年布雷耶尔 （ Stephen G Bryer，） 在他的管制及其改革中肯定了政府干涉市场的正当性，他认为政府 可以进行管制，但需要找到合适匹配的管制方法 5。 而安东尼 （ Anthony)于 2001 年在管制，经济学和法律中，就明确提倡政府应适度管制，但行政审批范围 不宜过大 6 7。行政审批制度改革作为政府转变职能的难点和突破点，近年来逐渐 成为西方国家政府改革的关键，也为这些国 家的企业带来了创新力和竞争力。 二、国内研究现状 1997 年初 一 1998 年年初深圳市率全国之先进行的行政审批制度改革，拉 开了我国行政审批制

29、度改革的序幕 2001 年才启动了国家层面的行政审批制度 改革 8。由于时间短，所以在我国对行政审批制度改革方面的理论研究还不是很 多，笔者从中国知网论文库中，筛选出了大约 100 来篇有关行政审批制度改革方 面的文章进行研读，概况起来主要有以下几方面研究： 1.对行政审批制度改革迫切性研究分析 1997 年以来，就有学者对我国的行政审批制度改革的迫切性进行了研究分 析。如梁丹妮在 2008 年提出，随着我国国情改变，现行的行政审批制度已阻碍 我国经济社会的发展，我们应当主动、及时地予以调整。潘秀珍、褚添有认为， 我国目前的地方行政审批制度改革还受制度环境的约束，急需改革 9。张定安在 201

30、2 年提出当前我国 的行政审批制度改革已进入攻坚期，受文化和体制性阻碍 严重，需深化行政审批制度改革，以实现新的突破 1 。朱旭峰、张友浪则在 2014 年的研究中提出行政审批制度改革作为中国3 Kahn A.E. 1970,The Economics of Regulation Principles and Institutions,New York Wiley。 4 James F.Gatti,The limits of government regulation,New York: Academic Press, 1981。 5 Stephen G Brayer, Regulation

31、and Its Reform, Cambridge M.Mass:Harvard University ,1982:191 6 Anthony IOgus,Regulation economics and the law,Cheltenham,UK;Northampton,MA:Edward Elgar Pub,2001。 7赵惠芳 .对我国行政审批制度改革的理性思考，社会主义研究， 2004 年第 4 期。 。 8李平原、刘海潮 .中国行政审批制度改革的困境与反思一以政府与市场、社会关系为分析视角，中国劳 动关系学院学报， 2013 年第 12 期。 9潘秀珍，褚添有利益冲突性 iu 度变迁

32、一转型期中国行政审批制度改革的理论模型，机构与编制， 2010 年第 5期。 5 实现政府职能转变的突破口，对于释 放市场活力具有重要作用，是决定改革目标顺利实现的关键环节 10 11 12。 2. 对阻碍行政审批制度改革的研究分析 大多数学者认为我国行政审批制度改革最大的阻力来自于既得利益集团即 部门利益。潘秀珍、褚添有在 2010 年的研究中认为当前转型期的中国，各利益 集团深远影响着行政审批制改革的进程。石亚军、施正文则在 2011 年明确提出 部门利益是当前深化行政管理体制改革的主要瓶颈，它严重阻碍着政府职能转变 12。伍开昌 （ 2004 年）学者则认为：我国行政审批制度改革还只重数

33、量、轻质 量，缺乏统一的标准；后续机制缺乏 13，也是阻碍行政审批制度改革的主要原 因。张定安 （ 2012 年）提出现行行政审批体制待突破，审批权责体系待健全， 审批业务流程待规范；审批信息系统待优化。 3. 对深化行政审批制度改革对策研究分析 在继深化行政审批制度改革的对策建议方面代表性的著作主要有：如杨文 兵，武国航 （ 2009 年）提出行政审批制度改革要树立公共服务理念，完善行政 监督制度；要完善行政审批相关立法等 14。高小平、严艺 （ 2013 年）在构建 传统行政审批为“零”的服务型政府一行政审批制度建设的障碍、趋势与改革重 点中提出，要加强行政审批服务中心建设，把审批数量压缩

34、到最少，从而向传 统行政审批说“不” 15。王澜明在 2014年研究中则提出深化行政审批制度改革， 重点要做好“减” “放” “改” “管” 16。顾平安 （ 2015 年）提出，要坚持“量化 改革”，进行“二次设计”改革 17。 4. 以地方政府行政审批制度改革实例来研究分析 不少学者还通过采用以具体地方政府行政审批制度改革的实例来进行分析 研究，特别是对地方改革中存在的有关问题及困境进行分析，提出解决对策建议。 如刘剑明 （ 2014年）就以吉林省行政审批制度改 革为例，提出要深入推进地方 政府行政审批制度改革，就要从各地经济社会发展所处的历史阶段、所面临的形 势任务和所遇到的困难挑战出发

35、，统筹兼顾，系统推进。同时为确保改革顺利进 行，要做好行政审批制度改革的顶层设计和统筹安排 18。而张楠迪扬在以广东省 佛山市顺德区行政审批制度改革为例时，提出县115张定安 .行政审批制度改革攻坚期的问题分析与突破策略，热点聚焦， 2012 年第 9 期。 11朱旭峰、张友浪 .新时期中国行政审批制度改革：回顾、评析与建议，公共管理与政策评论， 2014 年 第 3期。 12石亚军、施正文，我国行政管理体制改 革中的“部门利益”问题，中国行政管理， 2011 年第 5 期。 13伍开 昌 .我国行政审批制度改革中存在的问题及其调适，行政论坛， 2004 年第 1 期。 14杨文兵，武国航 .

36、困境与出路：行政审批制度改革的经济学分析 ，生产力研究， 2009 年第 11 期。 15高小平、严艺 .构建传统行政审批为“零”的服务型政府一行政审批制度建设的障碍、趋势与改革重点， 公共治理， 2013 年第 11 期。 16王澜明 .深化行政审批制度改革应“减 ”“放”“改”“管”一起做一对国务院部门深化行政审批制度改 革的一点看法和建议，中国行政管理， 2014 年第 1 期。 17顾平安 .加快推进行政审批制度改革的二次设计，中国行政管理， 2015 年第 6 期。 18刘剑明 .地方政府行政审批制度改革的动力、困境与对策一以吉林省为例， 2014 年第 8 期。 6 级基层政府在推

37、进改革障碍时， 则要采取迂回策略，绕过障碍，持续推进改革 19。 三、简要评述 通过对国内外有关文献的研究梳理概况，可以发现国外对行政审批制度的 研究要比国内早，理论也更有深度。笔者所在的瑞安市是浙江省的一个县级市， 该地市场经济活跃，地方政府十几年来在行政审批制度改革方面的不断探索，其 审批改革的经验、面对的形势任务、存在的问题和困难，具有普遍性和典型性。 我们可以借鉴国内外的一些成功的改革经验，来解决遇到的问题。但是，我国是 社会主义市场经济体制，我们的国情不同于外国国情，另外我国地大面 广，各地 方都有自己的地方特点，所以具体到一个地方的改革，要慎重对待国内外的一些 理论和经验，要本着去

38、粗取精、去伪求真的思想，忌盲目的照搬照抄国内外的 经验。 第三节研究目标、内容和方法 _、研究目标 本文在有关专家和学者研究的基础上，针对当前瑞安市行政审批制度改革中 遇到的实际情况，利用问卷调查的方式，分析存在的问题和困境，归纳分析改革 中难以推进和突破的原因，并提出解决的对策和建议。 二、 研究内容 本文通过对瑞安市行政审 批制度改革中存在的问题和困境进行分析，并提出 对策建议。研究内容主要为： 第一章导论部分，主要介绍了研究背景、意义，文献综述，研究目标、内容、 思路及方法。 第二章主要介绍行政审批制度改革的相关概念与理论基础。 第三章主要介绍瑞安市行政审批制度改革的现状、问题及原因分析。 第四章主要介绍了国内外行政审批制度改革的历程及经验，并提出其对瑞安 市行政审批制度改革的启示。 第五章主要针对瑞安市行政审批制度改革实践中存在的问题与困境，提出对 策建议。 19张楠迪扬 .基层政府行政审批制度改革的路径分析一以顺德为案例 ，公共行政评论， 2014 年第 2 期。 7 三、 研究方法 本文研究 方法主要有三种： (1) 文献研究