公共政策与政策研究(学习笔记).docx

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1、郭红玲 ?公共政策学导论?西南交通大学出版社 2007年4月第1版 公共政策是社会公共权威部门为了实现一定的公共目的而实施的有方案的活动过程。它表现为经过政治过程而选择与制订的旨在解决公共问题、达成公共目标、分配与增进公共利益的行为规那么或行动方案。公共政策的表达形式有法律规章、行政规定与命令、政府大型规划、具体行动方案及相关策略。它具体表达在公共政策是公共权威部门特别是政府有选择的管理行为，表达了具有明确方向的活动过程，是公共权威部门按照统治阶级或社会公众的意愿为社会生活制定的行为准那么。政策制定，又称为政策规划，指的是为解决某个政策问题而提出一系列可承受的方案或方案，并进而制定出政策的过程

2、。这一界定政策科学文献有广义与狭义两种理解，广义的政策规划相当于政策分析，即包括政策问题确认及政策议程；狭义的政策规划不包括这些内容，而专指政策方案的设计、论证及择优。有学者将狭义的公共政策规划又称为公共政策筹划，“就是有关组织与个人为解决公共政策问题而设计政策目标，拟定政策措施，起草与论证公共政策方案、运筹构思出谋划策的活动。张国庆：?公共政策分析?，复旦大学出版社2004年版，第181页从不同的概念界定可以看出，狭义的公共政策制定是政策主体就某个政策问题而非社会问题提出相应的政策目标，并给出假设干备选方案，经过严密的论证后，确定最前方案的过程。公共政策制定一般具有动态性、指向性、系统性、前

3、瞻性等特征。公共政策制定的影响因素：1.政策制定者的政治与业务素质公共政策的本质是对社会利益的权威性分配。以公共政策作为主要手段与途径的政府公共管理，其根本目的是为了对社会公众利益进展协调与平衡。在社会主义国家中，政府是人民利益的代表者，其公共管理的根本宗旨只能是为人民即绝大多数公众效劳。这种效劳的主要途径是制定与执行公共政策。因此，公众利益是一切公共政策的出发点与归宿点。政府要通过公共政策的制定、实施与评估进展利益选择、利益综合、利益分配与利益落实，以实现持续不断增加公众利益的目的。公共政策具有导向功能、控制功能、协调功能与象征功能。这四种功能在政策实践中不能截然分开，任何政策都具有这四项功

4、能，都是一种综合作用。只不过，每项政策的功能都有其不同的侧重点。陈振明?公共政策学?中国人民大学出版社 2004年12月第1版研究公共政策的意义：研究公共政策是为了更好的理解政策起因、开展过程与它对社会的影响。公共政策作为一门跨学科的研究领域，它以现实的政策实践、政策系统与政策过程作为研究对象，要提醒其本质与规律，从而增加人们对政策系统及过程的知识。公共政策在政治上可以保证国家与政府采纳正确的政策，端正社会的开展方向，并实现一定的开展目标。公共政策研究可以为政治目的效劳，可以使人们熟悉政治讨论并提高政治敏感度，在关注政策技术可行性的同时，关注政策的政治可行性；它有助于提高决策的科学性与民主化程

5、度，密切政府及民众的关系，促进两者的相互沟通与了解。公共政策学已经开展为一个学科体系，这一体系主要由公共政策的根本理论、公共政策的制定、公共政策的方法论、政策制定系统及其改良与公共政策的开展这五个局部组成。政策科学是一门综合地运用各种知识与方法来研究政策系统与政策过程，探求公共政策实质、原因与结果的科学，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。政策研究应当遵循“以政治学为根底的多学科性定量化的价值导向，因此从政治学、经济学、管理学、社会学与伦理学等多学科视角来阐述公共政策是提高政策研究工作能力的必要途径。公共政策研究的一大特征就是研究方法的多样性，其集中表现在三个方面：

6、1认识论根底的多样性；2政策分析视角与分析路径的多样性；3在操作层面的多样性，即在在政策研究的程序与步骤，以及收集与整理资料的各种技术性手段与方法的多样性。应该说，研究路径与方法的多样性对于我们深入理解与把握公共政策的本质与运动规律是大有裨益。然而，我们也看到，更加多元与综合的方法“并不能保证政策分析的成功，因为任何方法论都只能提供我们对这些方法的思考与理解，这些方法只有在具体的实践活动中才能展现其价值。【美】威廉.N.邓恩:?公共政策学导论?第二版，谢明等议译，中国人民大学出版社2002年版，第9页任何一名社会科学家都不可能精通及政策研究有关的所有学科。每个政策分析者也不见得都会成为他所从事

7、的社会科学的所有分支领域的专家，但有一点已经成为共识：“谁要提高政策研究的工作能力，谁就必须一般性的了解各门社会科学能起到的潜在作用与它们的弊端。吴肇基 主编?公共管理学?中国戏剧出版社2001年1月公共管理作为一门行为研究理论科学，有其特定的研究对象。公共管理是一个由问题确立、解决方案提出，到政策、实施与评估效果的根本过程，这就构成了公共管理的根本运行机制。公共管理主要是公共管理机构就各种社会问题进展诊断、分析规划，制定合理公共政策，然后将政策转化为具体行为的过程。公共管理学以公共管理的活动与实践为根底，对政府及其他公共管理机构的实践经历加以总计、概括、提炼与升华，使之更为系统化、理论化、标

8、准化。公共管理学的主要研究方法：此外，调查研究、历史分析、计算机分析、对策分析、博弈分析等方法公共管理学的方法体系由一个显著特征，即研究方法的跨学科性、穿插性与多样性。其他社会科学的分析方法，特别是管理学、经济学、社会学等方法对之完全适用。常用的典型方法有：标准分析、实证分析、比拟分析、系统分析、案例分析、社会调查以及统计分析等。陈振明主编?公共政策分析?中国人民大学出版社 2003年10月第1版政策制定policy-making是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题。何谓政策制定？政策科学文献有广义与狭义两种理解。有些科学家如德洛尔将政策制定理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节

9、称为后政策制定阶段。大多数政策科学家那么对政策制定作了狭义的理解，即把它理解为政策形成policy formalation或政策规划policy formulation，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。我们从狭义角度来理解公共政策制定。一、政策议程政策制定是一个复杂的活动过程，它是一系列功能活动或环节所构成。政策制定过程包含了议程设立、方案规划与方案的合法化等环节与阶段，而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。P182系统议程政策议程建立政策议程的途径10点、策略4点、模型3点 185陶学荣主编?公共政策学?东北财经大学出版2006年1月第1版公共政策制定公共问题概述一、公共问题

10、的概念公共政策制定是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题。面对现实中需要解决的一系列公共问题，任何国家的政府都要面临政策制定的任务。政策制定的科学性、有效性是政府在其公共行政管理过程中尽量减少工作失误的重要保障。政策制定本身又是一个复杂的活动过程。一般来说，制定一项公共政策必然由公共问题转化为政策问题、再提升到政府议程，通过政府议程制定出合法化的公共政策这样一个过程。在任何社会中都存在社会实际状态及理想目标状态之间的差距，这种差距就是各种各样需要解决的社会问题。社会问题不一定都具有公共性质，公共问题及社会问题并非同等概念，这是由两者的根本特征决定的。公共问题是群众的问题，是当人们的价值、观

11、念、利益或生存条件受到了威胁而出现的问题。它超越了个人特定的环境与范畴，及人类整个的社会生活、制度或全部历史有关，公共问题有时也泛指那些人类社会存在的某种危机。如：一户农民偶然欠收不是公共问题，但某个地区大面积的饥荒无疑就是公共问题。一般来说，公共问题具有两个根本特征：第一，公共问题具有广泛的影响力。公共问题的广泛影响力集中的表现在：它超越“私域的范畴，并不仅仅影响单个的个人或团体，而对多数或绝大多数的人或团体产生普遍影响。第二，公共问题具有影响的非排他性与不可分性。公共问题超越人为的地理界限，它对所有个体或团体产生的影响都是一样的，没有一个个体或团体可以置身于这些问题之外。因此说，公共问题是

12、指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有影响的非排他性与不可分性、及公共利益密切相关的那些公共性社会问题。公共性是公共问题及社会问题相区别的最本质、最为内在的特性。二、公共问题的类型p138经济问题、政治问题、人口问题、教育问题等过失性公共问题产生于偏离社会正常生活与标准的一些过失行为，如青少年失足与社会犯罪等构造性公共问题是指由社会自身构造不合理所导致的一些社会现象，它涉及社会生活许多方面，如经济不平等带来贫富两极分化，种族歧视、民族矛盾、有政治不平等所产生的政府权力滥用等可分为管制性公共问题、根底性公共问题、效劳性公共问题与保障性公共问题。三、公共问题对政策的压力1.公共问题的开展，使

13、其向政策问题转化成为必然人类社会面临的问题成千上万、无边无际，旧问题刚刚解决或尚未解决，新的问题已经产生。人类就是在不断解决问题的过程中不断进步与开展。政府的功能与公共政策的意义就在于及时与有效的解决人类面临的诸多问题。所以说，问题是公共政策的起点。问题的不断开展，使其最终成为政策问题。一般来说，在政策问题进入议定程序之前，经过问题社会问题社会公共问题公共政策问题的开展过程，这样就形成了“公共政策问题链。2.公共问题的控制及解决，为政策制定带来压力140由于公共问题的责任主要承当者不是个人，而是政府。因此，公共问题的有效控制及妥善解决的主要途径是将公共问题上升到政府议程之中。政策议程一、政策议

14、程概述政策制定是一个复杂的活动过程，它是一系列功能活动或环节所构成。政策制定过程包含了议程设立、方案规划与方案的合法化等环节与阶段，而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。关于什么是公共政策议程，国内外不同学者有不同看法。其中代表性观点有：美国学者詹姆斯.E.安德森认为：“在人们向政府提出的成千上万个要求中，只有其中的一小局部得到公共决策者的密切关注。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。国内学者张金马将政策议程定义为：“政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动方案的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道与一些需要给予考虑的事情。国内学者张国庆理解

15、为：“政策议程是指将政策问题提上公共部门的议事日程，公共部门正式决定进展讨论与研究，并准备如何制定有效政策加以解决的过程。广义的公共部门包括立法、行政、司法与其他有关的政策部门。将一个政策问题提上政府的议事日程，是解决该问题的关键一步，也只有把政策问题纳入政策议程，才能研究、分析并为之制定公共政策加以理解。还有观点认为政策议程就是“一系列问题的集合，是对那些引起公众与政府官员注意的公共问题的原因、标志、解决方法与其他方面因素的理解。所以说，政策议程通常指那些已经引起深切关注并确认必须解决的公共问题被正式列入商讨、规划、研究的议事程序，以决定政府是否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的

16、政策过程。在这一过程中，价值判断标准、政策目标、政策方式、政策界限等是讨论的重点问题，其本质是政策问题提上政策议事日程，纳入决策领域的过程。二、政策议程建立的过程在问题成为政府议程之前，它必须成为系统议程。Cobb与Elder认为，一个问题要成为或到达系统议程的程度，必需具备三个条件：1该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少必须为公众所感觉。2大多数人都认为有采取行动的必要。3公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。Charles.O.Jones认为，政府议程的建立，包括四个阶段：1界定问题议程。其功能在于积极而慎重的研究认定政策问题。2规划议

17、程。从总体上设计被认定为优先解决的政策工程。3议价议程。根据政策规划的设想与规定性，政策关系人进展价值标准与利益的讨价还价。4循环议程。正式进入政府议程的政策，不断承受科学评估与利益修正。综上所述，一项政策议程的建立，一般经过以下几个环节：1社会问题或公共问题产生。2公众议程。公众议程是提出问题阶段，是政策议程建立的重要环节。公众议程由一些较抽象的工程组成，只是发现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决方法。3政府议程形成。政府议程是对政策问题进展界定或陈述的阶段。由于公共问题引起新闻媒体与群众注意，他们的议论必然引起政府的高度关注。这时，政府那么会采取一定措施，如：政府机构议事、专业人员

18、分析、政府官员表态等行为，并采取具体方案解决的时候，系统议程就转入政府议程。4政策认定议程。对政策问题的认定，认定之后，由专家与有关立法机构，通过立法的形式将政策以法律的形式固定下来，以解决公共问题。例如，当交通堵塞严重影响人们的生活，显然成了公共问题，正因为这个问题的持续存在，使之成为群众议论与关注的话题，从而产生了系统议程或公众议程，等到政府觉察这一问题的严重性，针对这一问题采取了措施，如控制私人轿车拥有量，减少车流量；加强道路根底设施建立，拓宽路面等等，这时系统议程就成了政府议程。当然，上述只是政策议程在一般情况下的建立过程。实际生活中，也会存在问题不经过公众议程而直接进入政府议程。因为

19、政策决策者可能根据自己对社会开展变化的研究分析，主动寻找问题，把它列入自己的议事日程。同样，已成为公众议程的问题并不一定能成为政府议事日程。提上议事日程的问题，也并不一定是系统议程的问题。有时也出现政策问题已列入政府议程，但群众还没有注意到。如：领导或专家预见到某些政策问题、某种危机或突发事件的影响等。三、政策制定的模式 142理性决策有限理性决策渐进决策系统决策精英决策博弈决策四、政策合法化一项政策方案被确定为最终采纳的方案之后，为了使其在现实中具有权威性及合法性，还要经过行政程序与法律程序使之合法化。只有经过合法化过程，公共政策被赋予合法性，才能在实施中以国家强制力做后盾。政策合法化包括行

20、政程序的合法化与法律程序的合法化，是指行政首长或相应的立法机构根据自己的职责、权限，按照特定程序使各种提议中的政策方案上升到法律或获得合法地位的过程。一般来说，一项政策可以通过以下途径获得合法化地位。1公众参及。是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。古人云：“政之所行，在顺民心；政之所废，在逆民心。只有在公共政策制定过程中，扩大公众参及，倾听公众意见，了解民心所向，这样的政策才能得到民众拥护，促进政策顺利执行，保障政策合法地位。2建立听证制度。3建立行政程序制度。4建立政务信息公开制度。5建立协商谈判制度6建立民意调查制度五、我国公共政策制定模式、特征及存在问题153严强 王强 著 ?公共

21、政策学?2002年4月第1版研究政策问题的意义在公共政策制定过程中，政策问题研究具有特别重要的地位。因为公共政策的一个重要特性是问题取向性。邓恩指出：“对于应用政治学者来说，政策分析中最为关键的阶段是问题构建方法论。因此，许多公共政策学者与政策的实际制定者，常常将政策分析中三分之二的精力花在对这次我听得研究上。原因有如下几点：首先，如果公共政策问题没找准，没有澄清，没有确认，就急急忙忙去寻找解决问题的方案，原以为一个正确方案解决了一个找准了的问题，其实只是解决了一个没有认准的问题或错误的问题，这样寻找或论证的方案显然毫无意义。其次，政策制定中最为致命的错误是为解决一个错误的问题进展决策，这样必

22、然浪费许多珍贵的精力、财力、物力等政策资源，而且这种浪费又是将战争的政策问题搁置起来不加解决为代价。第三，正确的政策问题建构可以大大减少政策资源的消耗，一些政策专家认为找准了政策问题等于完成了一大半政策制定。艾克福指出，政策问题的成功解决是针对正确的问题找出正确的答案，政策制定的失败及其说是针对正确的政策问题找到的错误答案，倒不如说是因为花力气解决了一个错误的问题。公共政策研究的社会学视角“从最广泛的意义上说，社会学既是一门特殊的社会科学，又是一门政策科学。社会学及政策科学的联系以及它对政策科学开展的奉献是多方面的，主要有：1社会学研究日益关注社会政策的制定与执行过程2社会学及政策科学的关系主

23、要表现在它对社会问题、越轨行为、犯罪与社会变迁所特有的学科兴趣上；社会学中的政策研究几乎都是描述性的，而不是标准性的，并且主要集中在政策国策过程，而不是政策内容上3社会学独特的评估方法或模式，他们的日常评估工作实在自然的社会状况下进展的，而且它们更重视对政策或工程失败的组织原因分析4社会学领域出现的“社会政策学的专门领域，它既是社会学的一个分支，也是政策科学的有机组成局部。西方政策科学诞生于20世纪50年代，是当代社会政治、经济与科学技术高度开展的必然产物。我国真正学科意义上的公共政策研究是在改革开放以后才兴起的。泛的意义上说，社会学既是一门特殊的的社会科学，公共政策学及社会学的关系社会学是以

24、社会现象、社会生活与各种社会实际问题为研究对象的学科，它的任务是提醒各种社会形态的构造及其开展的过程与规律。社会学的研究内容非常广泛，涉及社会生活各个方面，其中大局部都是公共政策学研究的内容。因此，从最广泛的意义上说，社会学既是一门研究社会现象的科学，又是一门研究社会政策的政策科学。具体来说，社会学对公共政策学研究的主要奉献在于它对具体的、现实的社会现象的研究，例如对各种社会问题、种族关系、家庭问题、犯罪问题与社会变革所进展的研究。社会学关于公共政策的研究是描述性的，主要集中在公共政策过程特别是集中在公共政策制定、实施与效果评价等几个阶段。社会学在社会控制与社会变化等广泛领域内，形成了大量的实

25、践知识与理论，这些都有助于公共政策的实施效果及公共政策制定者与执行者的行为。在评估研究上，社会学提出了一些独特的评估方法与模式，这给公共政策学提供了方法论。一些社会学家致力于研究解决特定社会问题的公共政策，以致在社会学研究中出现了“社会政策的专门领域，它既是社会学的组成局部，也是公共政策学的组成局部。当然，二者的区别也是明显的。关于政策问题的研究并不是社会学家研究的主要内容，他们的主要工作是描述与解释社会现象及过程，但并不是一样的研究公共政策。公共政策学从这次的角度来研究有关社会问题与探索解决社会问题的对策。社会学家与公共政策学家都在研究社会问题，但研究的目的不同。社会学家主要关心对问题的解释与原因的分析是否正确，而公共政策学家那么试图通过政策控制来解决这些问题。因此，二者既有联系，又有区别。第 15 页