基层乡镇_街道_服务型政府建设研究_高秀彦.docx

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1、 Dissertation Submitted to Hebei University of Technology for The Master Degree of Business Administration STUDY ON THE CONSTRUCTION OF THE SERVICE-ORIENTED GOVERNMENT IN VILLAGES AND TOWNS (SUB-DISTRICT OFFICE) by Gao Xiuyan Supervisor: Prof. Hu Yue Sep 2013 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行研究工作所取

2、得的成 果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文不包含任何他人或集体已经发表的作品内 容，也不包含本人为获得其他学位而使用过的材料。对本论文所涉及的研究工作做出贡献 的其他个人或集体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任由本 人承担。 本人完全了解河北工业大学关于收集、保存、使用学位论文的以下规定：学校有权采 用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供本学位论文全文或者部 分内容的阅览服务；学校有权将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 交 流；学校有权向国家有关部门 或者机构送交论文的复印件和电子版。 (保密的学位论文在解密后适用本授权说明）

3、关于学位论文版权使用授权的说明 河北工业大学工商管理硕士 (MBA)学位论文 摘 要 随着社会的发展和机构改革的不断深入，加快基层政府职能转变，建设基层乡镇 (街道 ）服务型政府日趋重要。建设基层乡镇 （街道 ） 服务型政府，是深化行政体制 改革、加强政府自身建设的核心目标，由于涉及经济体制改革、政治体制改革、文化 体制改革、社会体制改革等领域，任务十分艰巨。 本论文主要研究了基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设。首先研宄了基层乡镇（街 道）服务型政府建设的一般理论与重要意义。通过介绍我国服务型政府内涵、基本内 容及特征，运用对比的方法陈述了其与几种政府的关系，从而阐述建设基层乡镇（街 道）服务

4、型政府的必要性和重要意义；其次，从分析当前基层乡镇（街道 ） 服务型政 府建设的基本现状入手，从历史的角度回顾了我国服务型政府 建设的初步经验，深入 剖析了当前基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设存在的问题和原因；然后，提出了加强 基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设的思路与对策，并以安阳市 MH街道办事处服务型 政府建设的个案为例，介绍了该街道办事处在建设服务型政府过程中的探索和成效， 以及从中获得的启示。 本文采用理论联系实际的原则，通过具体问题具体分析的方法，以安阳市 MH街 道办事处为例，在建设服务型政府上进行了有益的探索，具有一定的实践指导意义。 关键字：乡镇（街道 ） 服务型政府政府职

5、能转变 基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设研究 ABSTRACT With the development of the society and the deepening of institutional reform, speed up the basic change of government function, the construction of grass-roots towns (sub-district office) service-oriented government has become increasingly important. Construction of

6、 villages and towns (sub-district office) service government at the grassroots level is deepening the reform of administrative system, to strengthen the construction of the governments own core goal, because of the economic system reform, political reform, the reform of cultural system and social sy

7、stem reform, and other fields, very difficult task. This thesis mainly studied the construction of villages and towns (sub-district office) a service-oriented government. First studied the villages and towns (sub-district office) at the grass-roots level general theory and the important significance

8、 to construct the service-oriented government. By introducing the connotation of the service-oriented government in our country, the basic contents and characteristics, using the comparison method is presented with several government relations, thus expounds the necessity of the construction of gras

9、s-roots villages and towns (sub-district office) service-oriented government and significance; Secondly, from the analysis of the current villages and towns (sub-district office) at the grass-roots level of the construction of the service-type government basic present situation, from a historical pe

10、rspective, the preliminary experience of the construction of the service-oriented government in our country, in-depth analysis of the current villages and towns (sub-district office) at the grass-roots level service oriented government construction existing problems and reasons; Then, put forward to

11、 strengthen grass-roots villages and towns (sub-district office) the thinking and countermeasures for the construction of a service-oriented government, and to anyang city MH neighborhood offices of the construction of the service-type government case as an example, introduces the neighborhood offic

12、es in the process of building a service-oriented government to explore and results, and gain enlightenment. In this paper, based on the principle of theory with practice, through specific issue concrete analysis, the method of anyang MH sub-district office, for example, has carried on the beneficial

13、 exploration on the construction of a service-oriented government, has a certain practical guiding significance. KEYWORDS: Villages and towns(sub-district office) A service-oriented government transformation of government functions 河北工业大学工商管理硕士 (MBA)学位论文 目录 m-m it . 1 1.1选题背景及意义 . 1 1.2国内外文献综述 . 2 1

14、.2. 1国外文献综述 . 2 1.2.2国内文献综述 . 2 1. 3研宄框架 . 3 1.3. 1研宄目的 . 3 1. 3. 2研宄方法 . 3 1. 3. 3研宄内容及结构安排 . 4 第二章基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设的一般理论与重要性分析 . 5 2. 1服务型政府的内涵及内容 . 5 2. 1. 1服务型政府的内涵 . 5 2. 1.2基层乡镇（街道 ） 政府概念及特点 . 6 2.2服务型政府的特征 . 7 2.2. 1服务型政府的民主性 . 7 2. 2. 2服务型政府的有限性 . 7 2. 2. 3服务型政府的透明性 . 7 2.2.4服务型政府的绩效性 . 8 2.

15、 3基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设的重要意义 . 8 第三章当前基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设的基本现状分析 . 9 3. 1基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设的初步经验 . 9 3. 1. 1公共服务体系更加完善 . 9 3. 1. 2政府公信度很大提升 . 9 3. 1. 3政府服务意识增强 . 10 3. 2当前基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设存在的主要问题 . 10 3. 2. 1政府行政效率低 . 10 3.2.2干部考核体系不科学 . 11 3.2. 3官本位思想没有彻底转变 . 11 3. 3当前基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设存在问题的原因分析 . 11 3.3.

16、1政府角色定位不准确 . 11 3.3.2官本位思想的束缚 . 12 3.3.3社会中介组织不发达 . 12 iii _ 基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设研宄 _ 3. 3. 4相关机制和法律制度不健全 . 12 第四章加强基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设的思路与对策 . 15 4. 1加强基层乡镇（街道 ） 政府的组织文化建设 . 15 4. 1. 1搭建基层乡镇（街道 ） 组织文化建设的物质平台 . 15 4. 1.2培育基层乡镇（街道 ） 组织文化建设的精神理念 . 15 4. 2创新社会管理科学化水平 . 16 4.2. 1树立经济建设与社会管理并重的理念 . 16 4. 2. 2

17、创新社会管理，提高社会管理水平 . 16 4. 3加强基层政府公务员队伍建设 . 17 4. 3. 1加强思想建设 . 17 4. 3. 2提高行政能力 . 17 4.4创新基层乡镇（街道 ） 政府的绩效评估制度 . 18 4.4. 1正确把握绩效考核评估的价值取向 . 18 4.4.2调整基层乡镇（街道 ） 政府绩效考核评估的内容 . 18 4. 4. 3优化考核标准和程序 . 19 第五章安阳市 MH街道办事处服务型政府建设的个案 . 21 5. 1 MH街道办事处情况介绍 . 21 5.2市情、区情简介 . 22 5.3在服务政府建设研宄上从以下几方面进行了有益的探索 . 22 5.3.

18、 1找准切入点，探索创新管理服务模式 . 22 5.3.2推行规范化建设，实现服务跨越式发展 . 26 5. 3. 3加强队伍管理，提高管理服务效率 . 31 5. 4打造服务型政府取得的成效 . 33 5. 4. 1服务型政府实施情况调查问卷 . 33 5. 4. 2打造服务型政府实施效果 . 38 5.5在服务政府建设研宄过程中的启示 . 40 5.5. 1职能科学是建设服务型政府的首要条件 . 40 5. 5. 2结构优化是建设服务型政府的外在要求 . 40 5. 5. 3廉洁高效是建设服务型政府的评价标准 . 41 5.5.4人民满意是建设服务型政府的最终目标 . 41 第六章结语 .

19、 45 #教南犬 . 47 翻寸 . 49 河北工业大学硕士学位论文 第一章绪论 1.1选题背景及意义 党的十八大报告提出，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建 设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。建设服务型政府对推动 政府职能转变提出了新的要求，比如创造良好发展环境、提供高效优质公共服务、维 护社会公平正义等。我们的党和国家一切方针、路线，制定、实施的出发点和落脚点 都是围绕着最广大人民的利益，进行服务型体制改革无疑是英明之举、得民心之策。 建设基层服务型政府有利于社会政治稳定、经济发展、社会进步，也最终关系到整个 国家和社会的稳定和发展。因此，服务型乡 镇政

20、府建设的进程一定程度上关系到行政 管理体制改革的成败。 作为中国最基层的政权组织，乡镇（街道 ） 政府向服务型政府转变，是我国建设 社会主义新农村的必然要求，也是全面建设服务型政府的关键所在。公共服务建设基 本都是由基层乡镇来承担的，但由于基层乡镇（街道 ） 缺乏足够的提供公共服务的能 力，这就导致公共服务供给严重不足，公众的公共需求无法得到有效满足，最终将制 约经济社会的可持续发展。 乡镇（街道 ） 服务型政府建设有重要的理论和实际意义。首先，服务型政府的构 建有利于实现社会的平等、和谐、稳定。构建服务型政府就是 要坚持四项基本原则和 依法治国方略，实行科学民主决策，尊重和保障公民的权利和义

21、务，始终代表和维护 最广大人民的根本利益，坚持和保证人民当家做主，真正实现一切权利属于人民的宗 旨。其次，基层乡镇（街道 ） 服务型政府的构建有助于实现公众参与公共服务的管理 与监督。由于人民要求参与国家事务意识的不断提高，这就要求政府作为代表公民意 愿的合法的行政组织，其管理和决策要以公众为中心，在其发挥职能过程中需要逐步 实现政府信息和政策的公开性和民主性。第三，建设基层乡镇（街道 ） 服务型政府有 助于进一步推动地方政府机构改革。基 层政府的改革有助于保持政府充满活力。在新 的历史条件下，基层乡镇（街道 ） 服务型政府通过实践，不断调整社会主义市场经济 中的经济结构，提高基层政府组织的活

22、力，进而提高整个国家的竞争力。 本论文旨在研宄揭示我国乡镇和街道办事处地方服务型政府建设的一般原理和 规律，对乡镇和街道办事处服务型政府建设实践加以推动。乡镇（街道 ） 政府是我国 行政管理体制中直接向人民群众提供各种公共产品和公共服务的基层行政管理机构。 _ 基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设研宄 _ 近几年，我国大力推行了乡镇（街道 ） 政府职能改革，取得了显著成绩。但我国的改 革还处在起步阶段，乡镇（街道 ） 政府在行政职能和工作方式方面面临着巨大的考验， 因此构建服务型乡镇政府迫在眉睫。 1.2国内外文献综述 1.2. 1国外文献综述 关于服务型政府的理论研宄，国外起步比较早，研宄成果

23、也比较多，如新公共管 理理论。新公共管理推崇的 掌舵 与 划桨 分开，政府是 服务 而非 掌舵 ， 都强调公共服务方式的创新，最终为社会和公民提供优质、高效、便捷的公共服务。 从 20世纪 70年代起，针对以马克斯 .韦伯的 官僚制模型 1为基础的管制型政府 出现的弊端，西方国家开始了行政体制改革，并逐步实现了由重管制向重服务的职能 转换，以及由 以政府为中心 向 以公众为中心 的价值转换 2。与此同时，随着新 公共管理理论的不断发展，奥斯本和盖布勒的企业化政府模式论以及彼得斯的政府治 理模式论 3成为了主流的典型观点。1979年，英国政府撒切尔夫人上台以后，引入 竞争机制，开始了以注重商业管

24、理技术、进行顾客导向为特征的新公共管理运动。 1993 年克林顿上台执政时期，美国政府以奥斯本和盖布勒的改革政府为理论指导，开 始了大规模的 政府改革 重塑政府运动 。 1994年，美国政府主张建立顾客至上 的政府，并在此基础上颁布了顾客至上 :服务美国民众标准。同年 12月，美国政 府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告指出，改革政府不只是人事 精简、减少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术彻底重塑政府对民众的服务工 作。随后，加拿大、澳大利亚、新西兰、日本等国家都将顾客导向作为政府改革的重 要环节，掀起了建设服务型政府的热潮 4。 1.2. 2国内文献综述 改革开放以来，我国

25、一直致力于创建服务型政府，并做出了不懈努力，先后多次 进行以转变职能为重点的政府机构改革。当前，国内学术界和政界从未间断过对服务 型政府建设的研宄，但有关服务型政府建设的内涵、意义和实施路径的观点并不一致。 近年来，学术界关于基层乡镇（街道 ） 政府改革和建设问题提出了较多的观点和方案， 主流方案主要有一下四种：第一种是改革论，即保留基层乡镇（街道 ） 等政府机构， 加强乡镇（街道 ）服务型政府建设，完善其组织结构和职能，使其成为公告功能更加 完备的基层政府组织。第二种是派出论，提出要将乡镇改为县级政府的派出机构，主 2 河北 工业大学硕士学位论文 张 除少数中心镇设立镇并设立镇政府外，其余乡

26、镇改为乡，设乡公所，作为县在乡 镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务 5。第三种是乡政 自治论，即把乡镇（街道 ） 政府改造成官民合作的组织。第四种是县政乡派村治论， 提出乡镇自治的改革模式，即县以下不再设一级政府，取消乡镇政府，实行乡村自治。 我国研究基层政治与乡村治理研宄、城市社区自治领域的带头人徐勇认为， 目前乡 镇政府作为一级政权，不但不能向辖区提供必要的公共物品，反而成为落实上级，包 括中央有关政策法令和推行村 民自治的重要阻力，既侵犯了家庭经营自主权和村民自 治权，又增加了农民的经济负担，因此己不适应农村发展的需要。但是在村民自治发 展尚不成熟的现阶段，立即实行

27、乡镇自治也不可能，如计划生育等工作还需要运用自 上而下的行政手段来实施，所以，把乡镇政府改为县级政府的派出机构较为合适。 于建嵘 6认为， 目前乡镇政权存在的问题十分突出，一是加在农民头上的经济负担 和剥夺非常严重，以供养越来越多的在编和编外干部；二是乡镇干部腐败和对农民任 意施加非法暴力的现象相当普遍，因此，撤消乡镇政府，实行乡镇自治，是解决我国 三农 问题的唯一出路。 沈延生 7在村政的兴衰与重建和自治抑或行政： 中国乡治的回顾与展望中主张实行 乡治村政 ，即在乡一级以社区服务为主，以 行政决策为辅，其财政体制与人事制度由上级统一制定，以防范社区恶势力对乡的操 纵。 1.3研究框架 1.

28、3. 1研究目的 本文通过理论分析和实证研宄介绍了基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设的研宄背 景以及相关理论，揭示了建设基层乡镇（街道 ） 建设服务型政府面临的实际困难和问 题，并提出建设基层乡镇（街道 ） 服务型政府的对策和建议，力求达到来自实践，指 导实践的目的。 1.3. 2研究方法 (1) 文献查阅法。查阅国内外文献，了解相关领域的研宄现状；查阅例证对象区 的区志年鉴以及政府工作报告等，对例证对象进行全面细致的了解。 (2) 社会调查法。为了保证研宄的真实有效性，笔者进行了实地调研，有针对和 区别性地选择对象，通过口头讲授和书面记录等形式，深入群众收集第一手资料，包 括记录讲话内容，收

29、集调查报告、数据资料等。 3 基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设研宄 (3) 实证研宄法。实证研宄法具有很强的说服力，本文研宄并提出我国乡镇服务 型政府建设的路径选择，在此基础上，笔者以自身工作单位河南省安阳市北关区 MH 街道办事处为例，介绍了该街道办事处在打造服务型政府的过程中，实施精细化管理 的典型做法，从而为我国基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设提供参考。 1.3. 3研究内容及结构安排 本论文主要研宄了基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设，各章内容概括如下 ： 第一章绪论。主要介绍了选题背景及意义，对国内外研宄过程及成果做了细致介 绍，从研宄目的、研宄方法和研宄内容及结构安排三方面具体

30、介绍了研宄框架。 第二章基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设的一般理论与重要意义。具体 介绍了我 国服务型政府内涵及内容、特征及建设基层乡镇（街道 ） 服务型政府的重要意义。 第三章当前基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设的基本现状分析。从历史的角度回 顾了我国服务型政府建设的初步经验，深入剖析了基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设 当前存在的主要问题和原因。 第四章加强基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设的思路与对策。针对以上不足，笔 者结合当前现实提出了四条建设基层乡镇（街道 ） 服务型政府的政策建议。 第 五 章 安 阳 市 MH街道办事服务型政府建设个案。以安阳市 MH街道办事处服务 型政府建

31、设的个案为例，介绍了该街道办事处 在建设服务型政府过程中的探索和成 效，以及从中获得的启示。 第六章结语。对本文的研宄内容进行了概括总结，并对后续研宄进行了简单展 河北工业大学硕士学位论文 第二章基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设的 一般理论与重要性分析 2.1服务型政府的内涵及内容 2. 1. 1服务型政府的内涵 关于服务型政府的涵义目前有几种不同的观点。第一种观点 89认为，服务型政 府是 以维护广大人民群众的根本利益为宗旨，通过对社会规范、公正、高效率的管 理，实现大多数人最大福利的政府。 这种观点的解释过于简单。第二种观点 1注重 从服务理念去解释服务型政府， 把服务作为社会治理价值体

32、系核心和政府职能结构 重心的一种政府模式或政府形态 这种观点着重从理念层面解释服务型政府的内涵， 忽视了政府工作方式方法等具体事项。第三种观点 11是从政府角色角度谈服务型政府 的涵义，他重点是政府角色要从管理为主转变为服务为主。第四种观点 12强调了法治 原则下的服务型政府建设，强调要改善工作方式、方法等手段来建设服务型政府， 用 公开政府工作目的、工作内容、工作程序 和工作方法的方式给公民、社会组织和社会 提供服务。 我认为服务型政府就是坚持在法治原则下，我国各级政府工作人员为实 现为人民服务的党的宗旨，为广大公民和社会组织等提供的各种服务。 世界银行在 1997年世界发展报告：在变化世界

33、中的国家中详细分析了服务 型政府的作用类别、服务内容和协调功能，具体如表 2. 1所示 ：13 5 基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设研究 表 2. 1政府服务内容分析 作用类别 服务内容 协调功能 最基本作用 提供纯公共物品、国防、法律秩序、保护产权、宏观经济管 理、公共卫生、强调外部性、规则垄断、克服不完全信息 保护穷人、反贫困 计划、救灾、提供 社会保障 中介作用 基础教育、通用规则、保险 (健康、人寿、退休 )、环境保护、 反欺骗政策、金融规则、保护消费者 重新分配养老金、 失业保险 行动者作用 协调私人活动、促进市场、调动积极性 再分配、资产的再 分配 2. 1.2基层乡镇（街道 ）

34、 政府概念及特点 乡镇 14是我国行政组织中最基层的一级国家行政机关，它设有基层国家权力机 关和行政机关，具体包括乡村和集镇，是行政区域内的基层组织。国家按一定的条件 和标准在乡村设置的行政机构，称乡人民政府；按一定的条件在集镇设置的行政机构， 称镇人民政府，二者统称乡镇政府。街道是市辖区政府或县级市政府的派出机关，直 辖市以及副省级市的街道属于正处级行政区，地级市和县级市的街道属于乡级行政 区，我们所说的街道办事处一般指同乡镇同一级别的乡级行政区。 与中央政府、省政府相比较，基层政府由于政治空间较小、行政级别较低、行政 权力较弱、层级设置相对简单、条块结合较为复杂等方面的原因，基础服务型政府

35、建 设具有与上级建设服务型政府不同的特点 15，主要表现在以下几个方面 (如表 2. 2所 示 )： 表 2. 2基层政府与中央，省服务型政府建设特点比较 基层政府提供的服务 中央、省政府提供的服务 执行性服务 生产性服务 维护性服务 发展性服务 中介性服务 终端性服务 微观性服务 宏观性服务 河北工业大学硕士学位论文 2. 2服务型政府的特征 2.2. 1服务型政府的民主性 民主性 16是服务型政府的最本质特征。人民民主是社会主义的的本质要求和内在 属性，只有真正做到为人民服务的政府才是民主的政府。人民即国家的主人， 政府 的权力来自人民的授予，政府的施政目标必须是征得人民的满意，人民有权参

36、与政府 决策和执行的过程。 民主政府要求政府为人民制定民主的政治制度和体制，让人民 能充分发挥聪明才干，在民主自由的环境下享受权利。政府还应该积极接受人民的监 督，开展批评与自我批评。领导不仅要善于深入群众，了解群众疾苦，积极有效解决 一些民生问题，真正为人民群众生活服务，还要在医疗、教育、住房、就业等方面进 行深刻的体制改革。 2. 2. 2服务型政府的有限性 有限性是指政府提供服务的范围和服务强度是有限的。针对计划经济时期的全能 政府而言。管制型政府 17实质上就是 全能政府 、 万能政府 ，全能政府控制了 社会一切资源，一切生产活动都按政府意志执行，严重阻碍了生产力的发展和人民积 极性的

37、发挥。服务型政府是有限政府，提供的服务是有限的，在 小政府，大社会 的理念指导下，服务内容都要由法律程序制定。在社会主义市场经济条件下，企业作 为市场主体，为市场主体提供一个良好的公平、公正的市场秩序，保证市场稳步运行 就是政府的功能。政府拥有调节其经济、监管其市场、管理社会和服务公共等基本职 能。政府职能之外的服务可以由企业和非政府组织来提供。有限政府才会懂得给予民 众足够的自由空间，让他们最大限度地追求财富和自由，充分发挥社会成员和组织的 积极创造性。 2. 2. 3服务型政府的透明性 透明性 18指的是服务型政府的工作方式特点。透明性运作更能使政府降低行政成 本，积极接受人民的监督，提高

38、公共服务水平。除涉及国家机密，经济安全和社会稳 定以外的事项，政府都应该公开与人民群众利益密切相关的行政事项，让人们群众知 道更多的行政 信息，增进人民群众参政的热情和积极性。孟德斯鸠曾经说过： 有权 力的人容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。 因此服务型政府应把为民服务的 内容和程序都公开在政府工作细则上，让人民一目了然，而且政府还要向媒体公开工 作规定，服务型政府真正做好了服务主体这个角色。政府作为一个透明的实体接受公 7 _基层乡镇（街道 ） 服务型政府建设研究 _ 众和媒体的监督，更体现了服务型政府的民主性，体现了以人为本 19。 2. 2. 4服务型政府的绩效性 绩效性 2也是服务型政府的特征之一。绩效就是政府的业绩和效率，政府绩效的 衡量标准就是政府提供服务的质量和水平。一个政府是不是一个好政府，关键也要看 它的行政效率高低。绩效性政府就要求政府加快办事速度，提高办事效率，降低行政 成本，以热情的服务态度来赢得公众的满意。如果政府的运作成本居高不下，不知道 改革相关体制，改革繁文縟节，重形式、轻内容的弊端，那么这就不是合格的服务型 政府。服务型政府应该是一个精简、灵活和富有生机活力的政府，政府机构做到最大 化的精简，工作人员精干，服务周到，更加专心为人民和社会公众服务。 2.