让法院更像法院.doc

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1、中央广播电视大学“人才培养模式改革和开放教育”XXXX本科或专科专业毕业论文XXXXXXXXXXXXXXXX学生姓名： XXXXXX 学 号： XXXXXXXX 指导教师： XXXXXX 专 业： XXXXXX 年 级： 13秋 学 校： 浙江电大缙云分校 2015年3月目 录引 言2让法院更像法院对我国法院“去行政化”改革的浅议论文提要：随着司法改革的进一步推进，司法改革的目标是，让其回归到它本来的逻辑起点，即解决纠纷，在解决纠纷的过程中实现司法公正。如果司法活动过多地体现了行政化特征，那么司法公正将难以实现，也就是说，司法将不再是现代意义上的司法，那样就没有了独立存在的价值，将与一般的国家

2、职能没有区别。本文通过对法院行政化、去行政化基本含义的阐述以及对法院“去行政化”理论基础的梳理，认为法院不应具有行政化特征。但是，法院行政化是我国法院在实际运作中长期存在的一个病疾，无论是法院的外部关系、上下级法院之间、法院内部审判权的行使、人事行政事务管理等等无不带上浓厚的行政化色彩，因此，本文结合我国法院行政化的具体表现，对我国法院行政化的成因进行分析，进而对我国法院“去行政化”提出几点粗浅的改革对策，以期法院早日摆脱“行政化”的困扰，确保公正司法。关键词：法院，行政化，去行政化全文共7608字（包括注释）在中国历史上，法官和行政官员一直没有加以区分，因此，不少人错误地认为，法院是政府的一

3、个部门，或者是另一个解决纠纷的行政机关，而不是司法审判机关。我国对法院的这种传统认识，导致长期以来法院自觉或不自觉地按照行政机关模式进行司法活动的现象极为普遍，法院在很大程度上被行政化了，因而造成了法院不像法院，影响了法院独立行使审判权，法官的地位作用无法得到很好地保障和发挥，法律的权威性也受到了挑战，更是严重影响了司法公正。因此，深化司法改革的必由之路是让法院“去行政化”，只有让法院去掉“行政化”这层色彩，让法院更像法院，才能真正确保法院依法独立、公正地行使审判权，最终实现司法公正。一、法院行政化、去行政化的基本含义所谓“法院行政化”，是指法院在整个构成和运作方面与行政机关在体制构成和运作方

4、面有着基本相同的属性，是按照行政体制的结构和运作模式建构来运行的。 张卫平，论我国法院体制的非行政化，载法商研究，2000年第3期第4页。也就是说，我国法院的建立实际上是按照行政机关模式来建立的，在很多方面套用了行政机关的管理模式和运行机制，比如，法院的组成建构和管理方式完全采用了行政管理“上令下从”的科层制模式；不同审级的法院之间、法官之间形成了一种上下服从的行政关系；与党政机关之间，甚至承担了部分行政职能，有时还要听从他们的指示和决策。通俗地讲，法院行政化就是我国法院对外照搬了行政机关的行为模式，承担了行政机关的社会功能，对内模拟了行政机关的管理方式，把法官按照普通公务员进行管理。众所周知

5、，司法权与行政权是两种本质完全不同的国家权力，正如拉德布鲁赫说：“行政是国家权利的代表，司法则是权利庇护者。” 【德】拉德布鲁赫，法学导论，米健、朱林译，中国大百科全书出版社，1997年版，第100页。然而，我国却从一开始就混淆了司法权和行政权，那么法院理所当然就具有行政化的特性。法院行政化违背了司法制度的本质，也违反了司法权的运行规律，进而导致法院角色错位、越位和缺位的现象，妨碍了司法公正的完全实现。所谓“法院去行政化”，是指法院在管理体制、权力配置及权力运行机制等方面区别于行政权，按照审判权的运行规律和实践要求加以设置，使法院摆脱行政化的困扰，从而让法院更像法院。法院去行政化的目的在于彰显

6、司法权的本来面目，使司法权摆脱行政权的控制，实现公正与效率的价值目标，从而完善国家司法体制。然而，从中国古代以来，我国的司法制度始终没有将立法、行政、司法权力加以明确划分，立法权和司法权从属于行政权，可以说是司行合一，行政长官兼任司法长官，解决纠纷和惩治犯罪是政府对于整个社会进行统治的一部分职能，因此没有独立的司法权存在。新中国成立以后，虽然法院逐渐从行政机关那里脱离出来，但法院与行政科层制度一直存在着一种密切的亲缘关系，“不论是法官以外的其他人还是法官自己，都认为法官是政府官员”。 【美】马丁夏皮罗，法院：比较法上和政治学上的分析，北京，中国政法大学出版社，2005年，第212页。由此可见，

7、法院行政化的问题十分严重，给我国法院工作带来了不利影响，已成为制约法院改革的最核心因素，也已成为实现司法独立、司法公正的最大障碍。因此，我国必须对法院行政化问题进行改革，只有法院“去行政化”，才能让法院更像法院，法院才能公正司法，才能真正实现司法独立和司法公正的目标。二、法院“去行政化”的理论基础法院是否要“去行政化”是法院改革进程中第一个需要回答的问题，也是我们思考问题的起点。因此，有必要对法院“去行政化”的理论基础进行梳理与分析。（一）司法权与行政权的关系从本质上来说，司法权是一种裁判权，而行政权是一种管理权，判断性是司法权区别与行政权的本质特点。对此，孙笑侠教授也认为：“司法权以判断为本

8、质内容，是判断权，而行政权以管理为本质内容，是一种管理权。” 孙笑侠，司法权的本质是判断权司法权与行政权的十大区别，载于法学，1998年第8期，第17-18页。在理论上，司法权与行政权除本质上不同外，还存在以下区别：首先，司法权的行使，强调“法定性”、“中立性”，即法官必须依照法律的规定，对案件进行公正裁判；而行政权的行使，更强调 “命令性”、“服从性”，即行政机关的工作人员在处理行政事务时，要服从领导或上级机关的命令和决策。第二，司法是被动的权力，只能应当事人的请求方可行使；而行政是主动的权力，由行政机关主动行使，不依赖于管理相对人的意志。第三，司法具有终局性，是社会纠纷的终局解决方式，终审

9、的裁判非经法定再审程序不得撤销；而行政行为具有可诉性，当事人对行政行为不服可以提起行政复议或行政诉讼。第四,司法权具有审级分工性，司法制度的基本原则是司法独立；而行政权具有官僚层级性,实行的是命令服从型的科层人事管理制度。两种权力的上述区别要求司法权与行政权在运行程序、原则、管理方式等方面有所不同，因此，今后我国法院改革必须“去行政化”，采取有别于行政权的机构设置和管理方式。（二）我国关于法院“去行政化”的司法制度1、我国法院在国家权力中的地位。从宪法文本来看，我国现行宪法虽然没有专门条款单独规定人民法院的法律地位，但在第三条第三款中规定了审判机关与行政机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它

10、负责，受它监督；在第一百二十三条规定了法院是国家的审判机关。由此可见，我国实行的是一府两院的宪法体制，法院与政府、检察院都是国家机构的重要组成部分,行使的都是国家权力,它们的宪法地位是平行、对等的，并且在职能上是各自独立的，不存在任何隶属关系。2、我国法院的上下级关系。根据我国现行宪法及人民法院组织法规定，我国上下级法院之间属于监督与被监督的审级关系。从形式上看,审级监督关系是上级法院对下级法院在案件事实认定和法律适用上的监督；从实质上看，审级监督关系是下级法院的审判活动无须服从上级法院的行政指令,双方只服从事实和法律。因此，我国法院系统的上下级法院关系采用了审级监督关系的设计，而并不是行政化

11、的层级关系。由此可见，我国司法制度设计在框架上接受了上下级法院之间关系不同于上下级行政机关或同为司法机关的检察院之间关系的观念。3、我国法院的内部关系。根据我国人民法院组织法及法官法规定，法院由院长、副院长、庭长、副庭长、审判员等人员组成。其中，院长、副院长、庭长、副庭长又均属于法官。对此，法官法第六条规定：“院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长除履行审判职责外，还应当履行与其职务相适应的职责。”需要强调的是，这些“与其职务相适应的职责”，在理解上更多属于审判活动中不可避免的、附属性的行政管理职责的一种分配。 苏力，论法院的审判职能与行政管理，载中外法学，1999年第5期，第38页。因此

12、，除了这些职责外，院长、副院长、庭长、副庭长都是法官队伍中的一员，在审判权上与普通法官并没有法定的区别，均享有平等的审判权。法院内部的审判组织分为独任庭、合议庭和审判委员会三种形式，审判委员会是领导审判工作的组织机构，合议庭和独任庭则是承办具体案件的审判组织。除了简单的民事案件和轻微的刑事案件，均适用合议制，即实行“多人参与、共同裁判”的集体决策机制，而审判委员会是为了保障裁判正确性，讨论决定重大、复杂、疑难等案件的审理，其决策机制实行民主集中制。不管是合议制，还是民主集中制，其前提是决策上的平等性，这有别于行政行为决策机制的首长负责制。由以上理论分析可以看出，我国在司法制度上并不存在行政高于

13、司法的制度安排，在架构司法体制、审判制度时也采取了不同于行政机关的模式，但在现实中，我国一府两院的体制，事实上已变成了一府领两院的体制，法院类似于同级政府的一个职能部门，法院行政化问题弥漫在整个司法活动中，无论是审判事务还是司法行政事务的运作都是按照行政化模式进行的，这是不正常的，它势必影响司法权的正常运行，最终影响司法公正目标的实现。因此，我国法院必须“去行政化”，只有让法院更像法院，才能确保法院依法行使审判权，实现司法公正。三、我国法院行政化的具体表现在理论层面，司法权与行政权分化是历史发展的必然，然而,目前我国法院行政化现象仍然严重，具体表现在以下几个方面:（一）法院外部关系的行政化。法

14、院和政府均由地方党委领导，造成同级党委或其领导人常将法院看作其下属部门，而且党委掌握着法院组织和人事管理权，因此，法院很难拒绝党委下达的指示、命令，这样就使法院与党委之间的关系行政化了，党对法院工作的政治思想领导变成了行政领导。同时，由于地方党委领导人往往在同级政府中兼任行政领导，法院向党委领导班子汇报或请示工作时，无形中又使法院不得不接受地方政府的领导。因此，法院常被视为政府的一个职能部门，被置于政府之下，形成了司法从属于行政、审判权从属于行政权的行政化体制，导致法院与政府之间的关系在很多方面也被行政化，法院的有些工作尤其是基层法院的工作很是反映了法院行政化的问题，要求法院为地方经济服务，并

15、向法院安排各项行政事务，如维护治安、招商引资、计划生育、植树造林等，严重影响了法院审判工作的正常开展，使法院不像法院。（二）法院上下级关系的行政化。虽然宪法和人民法院组织法明确规定，上下级法院之间应是各自独立的审判机关，在审判业务上是监督与被监督、指导与被指导的关系。但是在实践中，上级法院常以案件的“改判率”、“发回重审率”作为硬性指标监督下级法院的工作；上下级法院之间存在案件汇报请示与批复制度，包括最高人民法院对个案的批复；上级法院主动介入下级法院的审判工作，就案件的审判问题向下级法院发出某种“指示”或“指导”；下级法院将上级法院的会议精神和政策性指示时常作为裁判案件的依据，等等这些做法，实

16、质上具有严重的行政化色彩，导致审级之间应有的独立性与界限不复存在，两审终审制变成事实上的“一审终审”，损害了当事人的程序利益，也消弱了法院独立审判的职权。（三）法院内部审判业务的行政化。虽然我国书面的制度是采取经合议庭集体民主决策产生裁判结果的方式，但在司法实践中，已被首长负责制所替代。首长负责制是行政行为的决策方式，在我国法院却以独具中国司法特色的案件审批制融入到审判活动之中，导致法院领导审批案件的现象普遍存在。另外，审判委员会讨论决定案件的制度又是法院行政化的典型体现。虽然审判委员会制度是被人民法院组织法确立的一项正式制度，但是，审判委员会讨论决定案件裁判结果的做法事实上与院庭长审批案件的

17、做法如出一辙，使审判委员会与法官之间形成了上下级关系。因此，我国法院审判业务管理方式在本质上是典型的“服从上级、服从领导”的行政管理方式，这种方式不利于司法独立、司法公正的实现。（四）法官职务和人事管理的行政化。我国法院的人事管理参照适用公务员制度，法官也被纳入公务员的行政等级体系中，所以法官也有了行政级别。除了行政级别，法院系统还有一套法官等级，而行政职务往往决定法官等级的高低，所以行政职务成了法官们晋升的唯一途径，陷入“提拔一个庭长，减少一个资深法官”的怪圈，审判精英变相流失，留在一线的资深法官数量捉襟见肘。法官的这种级别之分不仅意味着所谓政治待遇的差别，而且也显示出一种等级服从的位阶和责

18、任的分布。 贺卫方，中国司法制度的两个问题，载中国社会科学，1997年第6期，第126页。呈现出普通法官要服从院庭长领导，而庭长要服从院长领导的现状，这种现状正是法官职务行政化的体现。另外，法院内部行政人员管理法官的现象普遍存在。法院内部行政岗位庞大，有党委、政治处、纪检、监察、办公室等，在人数上与审判人员相当，这些部门完全套用行政机关的工作方式，法官处于被领导、被监督、被组织的地位，使得法官在繁忙的审判工作中还要兼顾各种行政事务，占用了大量精力，影响了审判业务的开展。四、我国法院行政化的成因分析造成我国法院行政化的原因是多方面的，主要原因包括以下几方面：（一）我国司法传统观念的影响。我国是一

19、个有着两千多年封建历史传统的国家，在漫长的封建社会中，司法与行政一直都是交织在一起的，没有立法、行政、司法权之划分，司法行政一体化的历史传统，造成官本位、权本位思想、尊卑观念、等级观念等在人们心中根深蒂固，即使到了社会主义社会，这些观念仍然产生了潜移默化的影响，而且这种影响相当牢固，近期内难以消除，在法院领导、法官及其他机关的领导心中留下了行政高于司法以及运用行政管理手段处理司法问题的潜意识。（二）党对司法工作归口管理的影响。从法律规定上看，法院与权力机关、行政机关等的权限划分、行使程序都做了详细规定，而将这所有的机关都统一到党的协调和领导之下，这种党政一体化的归口管理形式往往造成法院坚持、服

20、从党的领导变成了坚持、服从地方领导的指示，变成了坚持、服从党委一把手的指示。因此，党对司法工作的领导方式是诱发法院行政化的重要原因之一。（三）法院设置行政区域化的影响。目前我国法院的设置与行政机关的设置从中央到地方一一对应，基本上是按照行政区域划分予以设置，且不同法院的级别都有相对应的行政级别，同时，法院的人、财、物均受制于地方。因此，法院体系设置区域化为法院行政化创造了条件，造成司法不得不依附于行政的现象。（四）法院内部审判与行政系统混同的影响。法院内部存在着审判与行政两套完全不同的组织系统。本来两种系统的存在均有其合理性，并不会必然导致法院行政化。应当说，法院内部行政管理制度从逻辑上说是为

21、了保证和支持法院实现审判职能的，具有辅助性，但是，正如苏力教授所说的：“这两套制度既然附着同一机构中，在一个相互交叉的制度空间中运作，那么其逻辑就有可能混淆。” 苏力，论法院的审判职能与行政管理，载中外法学，1999年第5期，第40页。事实上，在我国法院审判与行政两套系统已发生了职能的错位和混合，或者说已被完全混同，甚至在很大程度上主次已被颠倒了，导致法院审判活动呈现出浓厚的行政化色彩。（五）法官自身素养不高的影响。法官作为审判活动的主体，其整体素质高低，直接影响着审判活动的成效。虽然司法改革以来，我国法官的队伍整体职业素养有较大的提高，但是，由于历史和制度的原因，之前我国对法官的专业背景没有

22、特别要求，主要来源是招干、调干以及转业军人，造成部分缺乏法律教育背景的人仍留在法官队伍中，理论水平参差不齐，难以适应日益复杂多变的各类案件。由于法官队伍整体素质不高，我国只能通过加强行政化调控，以确保司法公正的实现。这也成为我国行政化问题严重的重要原因。五、我国法院“去行政化”改革的对策我国法院行政化问题已经成为司法独立和司法公正的障碍，因此，今后我国法院必须以“去行政化”改革为核心，以实现司法独立和司法公正为目标，让法院更像法院。为此，下面提几点粗浅的改革对策：（一）革新传统观念，确立现代司法观。长期以来，我国的传统观念是将司法混同于行政以及将司法机关等同于行政机关，在依法治国的今天，这种传

23、统观念明显已经不合时宜，但是时至今日，陈旧的司法观念还是有一定的市场，我们必须坚决摒弃这种传统的司法观念，确立现代司法观，如司法独立、司法公正、司法程序正义等观念。让现代司法观念成为全社会的主导观念，这主要包含两方面：一是司法人员的职业观念，必须符合当代社会进步的法律思想要求；二是领导者、立法者、司法工作管理者，对司法的认识必须符合司法运行规律和特点，必须摆脱陈旧的传统思想，恪守权力边界，依法行使职权。这样才能冲破思想观念上的障碍，从根本上消除法院行政化的思想根源，使法院改革的各项制度创新顺利开展。（二）改善执政党对法院的领导。坚持党对法院工作的领导是我国不可动摇的基本原则。但是，党要善于对法

24、院工作的领导，应当坚决改变过去那种以党代法，不按法律规定办事，包揽司法行政事务的习惯做法，在政治、思想、组织的三种领导方式下，加强对法院党务、组织、廉政建设等工作的政策、方针领导，不干涉法院对具体案件的审理。司法独立绝对不是排斥党的领导，而恰恰是以适应司法专业特点的方式来坚持和维护党的领导，因为只有法院以审判独立的方式保证司法公正实现的程度越高，其维护党的领导权威的作用就越大。相反，如果各方“婆婆们”都对法院的审判活动发指示、批条子，随意干涉，使法院审判人员不能独立地、公正地依法做出裁判，则势必损害执政党的威信、动摇执政党的地位。（三）让法院设置与行政区划相分离。法院设置行政区域化的模式客观上

25、让法院与各级人民政府有着千丝万缕的关系，使法院不得不蒙上行政化的面纱，因此，要让法院摘掉这层面纱，必须改革现行的法院设置模式，让法院设置与行政区划相分离，在全国范围内重新划分独立的司法管辖区，这可以参照西方国家所采取的因地制宜的方式，根据区域大小、案件数量、人口分布和有利于审判资源的合理配置等情况来划分司法管辖区，再按司法管辖区设置法院，实现法院的跨地区设置，这样不仅可以克服法院地方化问题，而且还可以均衡各地法院之间的工作量，提高司法效率，从而使司法与行政彻底分离。（四）优化配置法院内部审判权与行政权。行政化的管理理念使审判权容易为行政权所侵蚀，法院内部行政领导可能通过行政管理权参与了实际的审

26、判，进而影响审判权的依法行使。因此，我们必须改变这种行政化的管理理念，树立“两权分离，审判为主”的管理理念，优化配置审判权与行政权。首先要处理好审判权与行政权的关系，审判权处于主导地位，但又依赖于行政权，行政权处于从属于地位，但又制约审判权，两者相互分离，又相辅相成、相互制约；其次合理设置法院内设机构，可以分别建立统一管理法院审判工作和统一管理法院司法行政工作的专门机构，再以审判工作为中心的原则，对法院内设机构进行全面精简和归并，让审判权与行政权相分离，从而消除法院内部管理行政化。（五）加强法官队伍建设，努力提高法官素质。只有法官队伍整体素质有了显著的提高，法官自身才不会习惯性地依赖于司法行政

27、管理，各方领导和法院内部的领导才能放手行政化调控。因此我们必须加强法官队伍建设，努力提高法官素质。想要建设一支具有良好的政治思想素质、审判专业技能和职业道德品质的法官队伍，首先就是要提高准入门槛，严格任职条件，特别在专业知识、业务水平方面，应当规定较高的条件，确保具有良好条件、较高素质的法律人才进入法官队伍，坚决杜绝各种不合格人员混入法官队伍；其次是对现任法官加强培训教育，包括政治思想素质的教育、职业道德品质的培养以及加强审判技能的培训，提高法官正确适用法律的能力，提高独立地、高质高效地处理各类复杂案件的能力。六、结语孟德斯鸠说：“如果审判权不与立法权和行政权分离，自由也就不存在了”。但客观地

28、说，在我国审判权与行政权并没有实现真正意义上的分离，两者之间“减不断,理还乱”的关系仍然存在，且行政化模式已渗透到法院系统的内部，这违反了司法独立和司法公正的要求。因此，今后我国法院必须进行“去行政化”改革，只有让法院更像法院，法院才能独立、公正地行使审判权，从而最终实现司法独立和司法公正的目标。参考文献：1、张卫平，论我国法院体制的非行政化，载法商研究，2000年第3期；2、苏力，论法院的审判职能与行政管理，载中外法学，1999年第5期；3、王申，科层行政化管理下的司法独立，载法学，2012年第11期；4、袁博，论司法行政化，载经营管理者，2009年第24期；5、李莹，法院体制的非行政化改革，载黑龙江省政法管理干部学院学报，2011年第4期。6、白俊华，论司法公正与我国法院体制改革，载政法学刊，2003年第2期。