浅谈完善国家机构组织法研究 .docx

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1、浅谈完善国家机构组织法研究 摘要：国家机构是宪法的核心内容之一，国家机构组织法是宪法相关法的重要方面，在法律体系中具有重要地位。国家机构组织法一般表现为宪法相关条款、特地的国家机关组织法和单行法律的有关规定。健全和完善国家机构组织立法，一要正确相识和处理国家机构组织法与机构改革的关系，在推动机构改革进程中遵循组织法定原则;二要随着机构改革的深化，适时制定相关组织法，提高立法层次并完善相关规定，逐步实现国家机构组织的法定化。关键词： 国家机构组织法/法律地位/渊源形式/健全与完善前 言国家机构是宪法的核心内容之一。国家机构组织法对于加强政权建设、巩固机构改革成果，保证国家机构依法行使权力、履行职

2、责，具有重要作用。健全和完善国家机构组织法，也有利于中国特色社会主义法律体系的形成和完善。一、国家机构组织法的地位和渊源形式(一)国家机构组织法在法律体系中的地位一般认为，国家机构是为实现国家职能而建立起来的各类国家机关的总称。国家机构组织法是关 于国家机构组织活动原则、各类国家机关的产生、组织、职权等宪法和法律规范的总和。国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。从各国立法看，多实行严格的组织法定主义，国家机构组织法属于宪法性法律。如德国联邦宪法法院法、俄罗斯联邦政府组织法、日本的内阁法和国家行政组织法、韩国的政府组织法等。在我国，国家机构组织法属于宪法相关法。它在已经形成的中国特色社会主

3、义法律体系中具有特别地位。1.国家机构是宪法的核心内容之一孙中山说：宪法者，国家之构成法。1从宪法一词的含义看，宪法本身就是组织、结构或机构的意思;从宪法的内容看，国家机构是宪法最主要的内容之一;从宪法的功能看，宪法最主要的功能是规范国家权力，使各类国家机关按法定的原则、方式和程序行使权力，防止权力滥用。2.国家机构组织法是宪法相关法的重要内容在中国特色社会主义法律体系中，与宪法关系最亲密的宪法相关法是最重要的法律部门之一。2而宪法相关法是与宪法相配套、干脆保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，主要包括有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度方面的法律，有关民族区域自治制度、特

4、殊行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，有关维护国家主权、领土完整和国家平安方面的法律以及有关保障公民基本政治权利方面的法律。3国家机构组织法即属此类。3.国家机构组织法属于基本法律的重要方面依据宪法第六十二条，全国人大有权制定和修改国家机构等方面的基本法律。立法法第八条确定了国家机构组织法定原则，明确各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。因此，国家机构组织法属于基本法律的重要方面。(二)国家机构组织法的渊源形式国家机构组织法的渊源，即有关各类国家机关的产生、组织、职权在宪法、法律中的表现形式。在我国，依据宪法和立法法的相关规定，国家机构组

5、织法的主要渊源形式是下列几方面。1.宪法的有关规定宪法有关国家机构的条款，属于国家机构组织法第一层次的规范。宪法的有关规定作为国家机构组织法的渊源，不仅表现为其作为国家机构组织法的基本规范，如宪法第三章关于国家机构的规定，更体现为宪法的规定是指导国家机构行使职权的基本准则，如国家敬重和保障人权、民主集中制、法治等原则。2.特地的国家机关组织法特地的国家机关组织法，即全国人大组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法和地方组织法等。此外，还有规范人大代表产生、活动的选举法、代表法以及规范机关工作人员的公务员法等。43.单行法律的有关规定有些单行法律关于国家机关组织、职权等内容，如国防

6、法关于中心军委的职权的条款，中国人民银行法关于中国人民银行的性质和职权等规定，食品平安法关于国务院食品平安委员会、卫生行政部门、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门，以及县级以上地方人民政府及其卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门食品平安监督管理职责的规定等等，也属于国家机构组织法的范畴。(三)几个问题的探讨1.行政法规和地方性法规能否规定国家机构的产生、组织和职权根据职权法定原则和立法法第八条，各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。这是否意味着，法律以外的行政法规和地方性法规，不得规定各级人民代表大会

7、、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权依据1982年宪法，国务院的组织由法律规定，但国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责。因此，国务院的组织应由国务院组织法规定，国务院可以在宪法和法律规定的关于国务院行政机构的职权的范围内，对国务院机构的职权，作详细的规定，如1997年国务院行政机构设置和编制管理条例、2007年地方各级人民政府机构设置和编制管理条例和2006年公安机关组织管理条例等。但行政法规还不是严格意义的国家机构组织法的渊源，尽管它可以是国家机构组织法的下位法规范。另外，依据立法法，地方性法规一般不能规定人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权，除非

8、有法律的授权规定。如依据地方组织法第六十九条，省、自治区、直辖市的人大及其会可以依据地方组织法和实际状况，对执行中的问题作详细规定。因此，严格来说，地方性法规也不是国家机构组织法的渊源，但可以是国家机构组织法的下位法规范。2.全国人大及其会关于机构改革的确定是否属于国家机构组织法的范畴1954年国务院组织法列举国务院各部、各委员会详细名称后，有关国务院机构的改革，没有实行修改国务院组织法的方式，而是实行由全国人大及其会作出确定的方式进行。1982年国务院组织法不再列举国务院各部、各委员会详细名称，有关国务院机构改革的问题，沿袭由全国人大及其会作出确定的方式。依据国务院组织法，国务院各部、各委员

9、会的设立、撤销或合并，经提出，由全国人大确定;在全国人大闭会期间，由全国人大会确定。可见，全国人大及其会对于国务院机构改革，是以确定的形式而不是通过修改国务院组织法的方式进行的，且只是对每一届国务院机构的调整。因此，全国人大及其会关于国务院机构改革的确定，属于确定重大事项或组织其他中心国家机关，不属于国家机构组织法的渊源形式。3.国务院的规范性文件不属于国家机构组织法国务院关于机构设置、职责、编制的规范性文件，主要有下面两种：一是国务院关于机构设置的通知、国务院关于部委管理的国家局设置的通知和国务院关于议事协调机构设置的通知。明显，它们是规范性文件，不属于国家机构组织法的范畴。二是国务院各部门

10、的三定规定。由于我国依法行政进程起步较晚，行政组织法尚未健全，还没有像有些国家那样制定部门组织法，而是通过三定规定界定行政机关职能、设定行政机关内部机构、核定行政机关编制。; 关于三定规定的法律地位，一种说法，认为它是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。5另外一种说法，认为它是与行政法规同等效力的政策性法规文件。6国务院办公厅2005年7月9日印发的关于推行行政执法责任制的若干看法指出：推行行政执法责任制首先要梳理清晰行政机关所执行的有关法律、法规和规章以及国务院部门三定规定。这个表述事实上确定了三定规定在执法中的地位。但从严格法律意义上看，三定规定虽经国务院批准、国务院

11、办公厅发布，具有执行力，但它们不具有国家机构组织法的一般属性，不属于国家机构组织法。二、国家机构组织法的不足国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。但根据完善中国特色社会主义法律体系的要求，国家机构组织法存在一些不足。(一)立法不够健全国家机构涉及整个国家组织体系，包括国家机构和国家机关的纵的系统和横的结合，主要应当通过宪法和宪法相关法予以调整。但现有的国家机构组织法距离建立完备立法框架的要求尚有差距。1.中心和地方国家机构方面除了宪法有关规定、全国人大组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法和地方组织法外，缺乏有关国家机构详细设置的其他法律。2.中心与地方政府派出机关或部门

12、派出机构的方面缺乏中心与地方政府派出机关或部门派出机构的法律;已经实施五十多年的城市街道办事处组织条例、公安派出所组织条例也已经废止。3.中心与地方及地方各级国家机构关系的方面一是宪法或法律缺乏明确规定。1982年宪法规定了中心与地方的国家机构、中心与地方国家机构职权划分的总原则，但缺乏有关中心与地方国家机构职权划分的法律规范，使有关中心与地方国家机构的职权的划分和调整缺乏严格的依据。二是上下隶属关系缺乏法律调整。依据地方组织法第六十六条的规定，省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、

13、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门业务指导或者领导。但目前还没有相应的法律或行政法规。(二)立法不够完善1.有的内容过于原则、粗疏例如，现行的国务院组织法共十一条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条只规定了国务院行使宪法第八十九条规定的职权。而且，国务院机构的法定分类也与国务院机构的实际设置不完全相符。全国人大组织法的有些规定也须要修改。2.有些内容已经过时如地方组织法第六十八条关于人民政府可以设立若干派出机关的规定，已与实际状况相去甚远，特殊是随着改革开放的不断深化，绝大多数地方已撤销了行政公署和区公所这一级的机关设

14、置。现行的地方组织法中仍旧保留着这一机关设置的规定，明显与行政区划变更和农村的实际不相符。3.有的规定不科学如1979年人民法院组织法和人民检察院组织法，主要是在1954年制定的法院、检察院组织法的基础上修改的，7尽管1983年对两个法进行部分修改，2006年又对人民法院组织法作了修改(这次修改的针对性很强，就是将死刑核准权收归最高人民法院统一行使，事实上是复原为1979年时的状态)，但是，现行人民法院组织法、人民检察院组织法关于法院、检察院的任务的规定，关于法院、检察院体制和工作机制的规定，关于法院、检察院内部机构设置的规定，关于地方法院、检察院以及特地法院、检察院的规定等，仍不适应须要。4

15、.有的与上位法不一样，甚至背离组织法定原则如国务院组织法实施了二十八年，有些规定须要完善。7例如，按国务院工作规则的规定，副、国务委员按分工负责处理分管工作，受托付，负责其他方面的工作或者专项任务，这与国务院组织法中国务委员受托付，负责某些方面的工作或者专项任务的表述不一样。5.国家机构立法尚不能完全适应建立市场经济体制、依法治国的须要和机构改革的要求例如，地方组织法笼统地规定了县级以上地方各级人民政府和乡、民族乡、镇人民政府行使的职权，上下一般粗，没有反映不同层级政府职能配置科学化的发展趋势;有些规定涉及政府的管理职能较多，对建设服务型政府的要求体现不够;法官、检察官制度和管理体制的改革成果

16、没有通过立法加以体现。(三)立法层次较低，缺乏应有的规范性和法律效力国家机构组织法本属于宪法相关法，层次应当比较高，但目前总的来看，国家机构组织立法的层次较低。如对国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制，主要由国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制规定(三定规定)规范。三定规定基本上适用于一届政府任期内，其相对稳定性、法律强制性性尚待确定。对政府部门的主要职责、隶属关系和体制等内容，常常采纳规范性文件的形式，缺乏有效的监督条款。另外，目前对党和国家机构间的职能和相互关系，缺乏法律上的明确规定，权力运作机制在执行中有时失之规范。可以说，在肯定程度上和范围内，在国家机构组织、职能、人员编制

17、方面，政策和行政手段还代替着法律的功能。三、国家机构组织法的健全和完善上述国家机构组织法存在的不足，是与我国尚处于社会主义初级阶段的基本国情相适应的，也与我国民主政治建设的发展和政治体制改革的进程亲密相关。根据十七大健全组织法制和程序规则，保证国家机关根据法定权限和程序行使权力、履行职责的要求，健全和完善国家机构组织法，要仔细探讨解决以下几个问题。(一)正确相识和处理国家机构组织法与机构改革的关系加快推动国家机构组织的法治化，必需与深化机构改革和司法体制、工作机制改革的总体要求相适应。目前，统筹党委、政府和人大机构设置刚提上议程，政府机构改革正在进行，司法体制和工作机制如何改革，也正在探究之中

18、，这些在客观上都给国家机构组织法带来肯定的难度：机构改革的特点是变，变革原有的机构、体制和工作机制;国家机构组织法的特点是定，一旦规定下来，各级机构都要一体执行。因此，新旧体制转换时期的国家机构组织法不行能不带有肯定的阶段性、过渡性的特点。这就要求，一方面要大力推动机构改革，不能以不完善的规定抵制改革，另一方面又要符合组织法定原则，不能突破宪法和法律的规定去搞机构改革。为此，要科学界定国家机构的权力和责任，正确处理国家机构组织法与统筹党委、政府和人大机构设置，与政府机构改革、与司法体制和工作机制改革的关系，既要坚持国家机构的改革方向，又要为进一步的机构改革留有充分余地;既要保持国家机构组织法的

19、相对稳定性，又要随着机构、体制和机制改革的深化和形势发展的须要，适时修改国家机构组织法。(二)适时修订相关组织法，逐步实现国家机构组织的法定化组织法定原则，要求在科学配置机构职能、合理划分权限、职责基础上，通过制定或修订法律，逐步做到国家机构组织的法定化。1.着手修订国务院组织法和全国人大组织法应根据宪法关于国务院的组织由法律规定的要求，在国务院组织法中列举国务院的组成部门，并规定国务院机构的种类;同时，通过修改国务院组织法，进一步明确国务院常务会议和全体会议的职责，副、国务委员的职责区分及其与的工作职责关系。81982年制定的全国人大组织法的修改，已经列入十一届全国人大会的立法规划，应刚好启

20、动修改程序，在总结全国人大工作实践阅历基础上，对全国人大组织法加以修改，完善有关规定。2.分别制定地方人大组织法和地方政府组织法现行地方组织法是将地方人大和地方人民政府合并规定的，内容显得庞杂，有些内容不能适应或不能完全适应建设法治政府、服务型政府的要求。因此应当分别制定地方人大组织法和地方政府组织法。3.尽快修改人民法院组织法和人民检察院组织法鉴于人民法院组织法和人民检察院组织法的部分条款已与新形势和任务不相适应，应在改革司法体制和工作机制的基础上，尽快修改人民法院组织法和人民检察院组织法，完善关于法院、检察院的任务，法院、检察院体制和工作机制，法院、检察院内部机构设置，以及人民陪审员制度等

21、规定。4.提高立法层次，进一步完善组织机构实体性法规应结合行政管理体制改革和司法体制和工作机制改革的进程，统筹考虑、有序推动立法，逐步出台机构组织的行政法规或司法说明，条件成熟时上升为法律。特殊是要在进一步完善三定规定的同时，逐步以立法形式对各部门的性质、法律地位、职责权限、内设机构以及领导职数等作出明确规定和详细规范。在制定和实施部门组织单行法的基础上，适时探讨制定部门组织基本法。值得留意的是，2006年11月1日国务院第154次常务会议通过了公安机关组织管理条例，这是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规，也是第一部规范政府部门职能配置、机构设置和人员编制的行政法规。以后还制定了国家平安

22、机关组织管理条例、政府参事工作条例和行政学院工作条例等。这些行政法规的出台，标记着向政府职责、机构和编制的法定化的目标迈出了重要的步伐。注释:1中华民国宪法史前编序，孙中山全集第五卷，中华书局1985年版，第319页2笔者认为，宪法不是一个法律部门，而是居于各法律部门之上的国家根本法。关于这一点，请参阅全国人大会领导最近的有关讲话。3参见杨景宇：我国的立法体制、法律体系和立法原则。4法学界一般将行政组织法、公务员法、国家赔偿法等当作行政法，而不当作宪法相关法来探讨，这实在是一个误会。笔者认为在我国，可以确定地说，行政组织法、公务员法、国家赔偿法，主要是宪法相关法，宪法学界应取得共识，并加强这方

23、面的探讨。5中心编办负责人就国务院部门三定工作答人民日报、新华社记者问，载人民日报，2008年7月17日。6关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的看法(组通字200627号)。71979年对人民法院组织法的修改与对人民检察院组织法的修改不尽相同。对于人民法院组织法的修改较少，除了重申法院独立进行审判，只听从法律等原有的重要规定以外，还在任务、辩护制度、人民陪审和对已发生法律效力的错案订正等问题上，作了若干补充和修改。而对于检察院组织法，主要是在检察院的性质、上下级关系等方面作了较大的修改。参见：彭真关于七个法律草案的说明(1979年年6月26日)，载论新时期的社会主义民主与法制建设，中心文

24、献出版社1989年版第10-11页。81998年国务院机构改革时，国务院领导就提出要修改国务院组织法，将国务院机构设置、职能法定化。1999年7月31日国务院第六次常务会议审议并原则通过了国务院组织法修订草案。会议确定，国务院组织法修订草案经进一步修改后提交全国人大会审议。但有不同看法认为，宪法规定国务院可以自己确定部门职权划分，假如法定化以后，国务院要改革就要改组织法。最终，修订草案没能提交全国人大会审议修改。 本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第28页 共28页第 28 页 共 28 页第 28 页 共 28 页第 28 页 共 28 页第 28 页 共 28 页第 28 页 共 28 页第 28 页 共 28 页第 28 页 共 28 页第 28 页 共 28 页第 28 页 共 28 页第 28 页 共 28 页