全面二孩政策与中国人口趋势_陈友华.doc

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1、 全 面 二 孩 政 策 与 中 国 人 口 趋 势 * 陈友华 内容提要 党的十八届五中全会决定标志着在中国实行了 35 年之久的独生子女政策的终结。全 面二孩 政策的实施究竟是恰逢其时还是姗姗来迟 ？ 中国人口 发展趋势 是 否会因全 面二孩政 策的实 施而逆转？ 。 ： ， 所有 诸如此类的问题是社会关注与讨论的热点 本研究表 明 独 生子女政策 本身就是一 个历史 性错误 中国 人口 与经济社会形势早已发生了根本性变化，全面二孩政策绝非 恰逢其时而 是姗姗来 迟，中 国人口 发展趋势 不会 因全面二孩政策的实施而改变，中国的生育政策调整具有亡羊补牢的性质。全面二孩政策是生育政策 调整的

2、 “中点 ”而非 “终点 ”，要想取得预期的生育率回升的效果，相关的配套改革必须跟进。全面 二孩政策是 中国深 化改革的突破口。 关 键 词 全面二孩政策 中国人口 DOI:10.16091/32-1308/c.2016.01.008 党的十八届五中全会公报指出： “促进人口 人口问题关注的焦点。但自 1973 年全面开展计 均衡发展 坚持计划生 育基本国策 完善人口发展， ， 划生育以来，妇女生育率出现持续快速的下降，人 战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积 口过快增长的势头早已得到有效的遏制，自 1992 极开展应对人口老龄化行动。 ”这标志着 1980 年 年以来妇女生育率下降并

3、维持在更替水平以下。 开始实 施的独 生子 女政 策的终 结。 在 “单 独二 越来越多的迹象表明，中国妇女生育率进入低水 孩 ”政策实施两年时间后，十八届五中 全会作出 平后并没有稳定下来，而是呈现出持续下降的趋 “普遍二孩 ”政策决定背后的考量是什么？ “普遍 势，目前已不足 1 5，甚至已陷入低生育率陷阱。 二孩 ”政策实施从时机的把握上究竟是正当其时 低生育率意味 着人口内部已潜 藏着负增长的潜 还是姗姗来迟？ “普遍二孩 ”政策将对 中国的人 能，而这种潜能正在加速 集聚， 2025 年后将加 速 口与社会经 济发 展产 生怎 样的 影响？ “普 遍二 释放。届时，历时数十年甚至更长

4、时间的人口负 孩 ”政策能扭转中国人口发展的长期趋势 吗？ 等 增长将不可避免。 等，所有诸如此类的问题已成为人们关注的热点。 目前，中国经济增速下行压力巨大，经济形势 究与分析经济增长。经济增长短期看需求，长期 新中国成立后中国人口增长过快及其对经济 靠供给。一国或一地的 GDP 由劳动、投资与全要 社会发展可能带来的诸多负面影响，一直是中国 素生产率三者决定（ GDP = 劳动 投资 全要素 * 本文系国家社会科学基金重点项目 “完善人口和计划生育利益导向政策体系研究 ”（ 项目号： 11AZD025 ） 、国家自然科 学基金项目 “中国性别失衡与社会风险控制研究 ”（ 项目号： 7117

5、3100 ） 与教育部人文社会科学重点研究基地重大项目 “中国生育政策研究 ”（ 项目号： 14JJD840007） 的阶段性成果。 62 。 ： ？ 2016 1 生产率） 。 图 1 图 2 中国人口变动的历史与前景（ ） 中国妇女总和生育率的变动情况 改革开放以来，中国在经济建设取得巨大成 就的同时，其社会形势已发生了深刻的变化，目前 正处在社会矛盾集中爆发期，各种社会问题与社 会矛盾相互交织在一起，对社会的和谐与稳定构 成了严重的威胁。在人口与计划生育方面，则突 出地表现在如下几个方面： 一是与独生子女政策 密切相关的失独等负面效应加速显现。二是伴随 着 20 世纪 70 年代初以来生

6、育率的大幅度下降与 80 年代以 来出生性别比例的严重失衡同方向 叠 加，使得严重的男性婚姻挤压及其与此相关的问 题加速显现（ 陈友华， 2004） 。三是中国的劳动力 由无限供给向相对不足转变的刘易斯拐点已经来 临，自 2012 年开始劳动力人口开始持续减少。四 是少子老龄化向纵深发展。五是极端的独生子女 政策导致党群干群关系长期处在紧张与对立的状 态。所有这些对人口与计划生育的健康发展与家 庭的和谐幸福构成了严重的负面影响。 中国的社会问题与社会矛盾众多。如何寻找 改革的突破口，则考验着执政者的智慧。一方面， 人口与经济社会形势已经发生了 根本性的变化， 在人口过快增长问题早已得到有效解决

7、的同时， 而 “劳动 = 劳动年龄人口 劳动参与率 平 均劳动时间 ”。自 2012 年以来中国的劳动年龄人 口转呈加速减少之势，伴随着教育的扩张等，年轻 人进入劳动力市场的年龄逐渐延后，劳动参与率 持续下降，而现已进入劳 动力市场的 80 后与 90 后，其受教育程度、思想观念、劳动热情、家庭负担 与对生活品质的要求等与其父辈相比已有根本性 的不同，每个人的平均有效劳动时间较以往明显 缩短，致使有效劳动投入快速减少，并大大快于同 期劳动年龄人口减少的速度。 而 “投资 = 投资数量 投资效率 ”。在中国， 投资数量经历了一个急剧膨胀的过程，投资的高 速增长难以延续，更为严重的是中国的投资效率

8、 急剧下降。这预示着中国依靠投资推动的经济增 长已经一去不复返。 中国在经历快速少子老龄化的同时，劳动力 内部结构老化也异常明显，劳动力的活力与创新 能力因此而下降，而产业结构的转型升级也非一 蹴而就，全要素生产率的提高需要假以时日。这 预示着在 2020 年前中国经济将经历一个非常困 难的时期。 人口结构性问题越来越突出，计划生育政策调整、 计划生育机构改革与转型发展乃大势所趋。另一 方面，计划生育政策调整本就是一个还权于民的 善举，自然会赢得广大群众的广泛赞誉，而来自利 益相关者与部门的阻力也相对较小。因而自然成 为深化改革的突破口。党中央审时度势，在党的 十八大、十八届三中全会、十八届五

9、中全会上分别 对计划生育机构改革、单独二孩与全面二孩政策 作出了一系列重大部署，不仅借计划生育政策调 整赢得了百姓的广泛支持，而且某些社会矛盾也 得到了有效的缓和，从而为下一步深化改革赢得 了时间与群众基础，充 分展现了党中央的智慧与 胆略。 全面二孩政策更多是对始于 1980 年的独生 子女政策在新形势下的回应，而迟迟不对已经发 生了根本性变化的人口与经济社会形势适时做出 回应。那么这一政策的实施，究竟是恰逢其时还 是姗姗来迟？ 要回答这一问题，首先必须从独生 子女政策的历史拷问与回应开始。 伴随着独生子女政策的推行，独生子女政策 的必要性、可行性、公平性与正当性等就一直备受 63 全面二孩

10、政策与中国人口趋 势 争议 ( 郭志刚， 2008) 。由于独生子女政策严重脱 离中国社会的实际，因而当 1980 年在全国推行伊 始就遭致群众的顽强抵抗。在此情况下，党中央 在 20 世纪 80 年代中期对独生子女政策进行了必 要的调整，从而形成了 “国家鼓励公民晚婚晚育、 提倡一对夫妻生育一个子女 ; 符合法律 法规规定、 条件的，可以要求安排生育第二个 子女 ”的多样 化生育政策。由此可见，独生子女政策本身就是 一个有欠周详考虑的历史性错误 。始于 20 世纪 80 年代中期的生育政策调整，实际上是党中央对 计划生育领域的 拨乱反正 中国的以独生子女为主要特征的生育政策始 于 20 世纪

11、 80 年代中期，除广东省外，一直延续至 2013 年党的十八届三中全 会对生育政策作出重 大调整。 短期内妇女生育率可以偏离更替水平较多， 但生育率长期偏离更替水平较多，最终将导致人 类自身的消亡。因此，从长期来看 妇女生育率应， 该维持在更替水平附近，这既是人类自身延续的 基础与前提条件，更是经济社会可持续发展的基 础与前提条件。 中国妇女生育率在 1992 年首次下降至更替 水平以下，且随着时间的推移而呈现出持续下降 的趋势，并与更替水平之间的距离越来越远。目 前中国妇女的生育率只有 1 4 左右，只及更替水 平的三分之二。中国人口将在 2025 年前后抵达 峰值，随后将加速减少。一国的

12、人口数量是构成 综合国力的基础。伴随着人口的减少与在世界人 口总量中所占份额的快速下降，曾经与今日之人 口大国的 中国不仅不可 避免地将出现小 国化趋 势，更为严重的是将加速中国的消亡。 中国的人口形势早已发生了根本性的变化， 作为社会政策的计划生育政策也应该与时俱进地 根据人口与经济社会形势的变化而适时地做出必 要的调整。考 虑到生育率一旦 下降就会形 成惯 性，一时很难刹住车。因此，生育政策的调整应从 生育率下降至更替水平之前就应着手进行，而不 是等到生育率下降至更替水平之下时才进行。由 此可见，中国生育政策的再次调整至少应该从 20 世纪 90 年代初就开始着手进行。但令人十分遗 憾的是

13、中国的生育政策在过去的岁月里 “任凭风 浪起，我自巍然不动 ”，而迟迟不对已经发生了根 本性变化的人口 与经济社会形势 适时做出的回 应。直至 2013 年党的十八届三中全会与 2015 年 党的十八届五中全会才分别对生育政策做出了重 大调整。由 此可 见，中 国的 生育 政策 调整 绝非 “恰逢其时 ”，而是 “姗姗来迟 ”。 “全面二孩 ”是 “单独二孩 ”后党中央审时度势，排除各种影响与 干扰而做出的又一个正确抉择。 中国的低生育机制已经形成 受机构改革影响，全国各地党政领导对计划 生育的重视程度普遍下降，计划生育工作力度明 显减弱，相关部门责任落实不到位，基层计生队伍 不稳等。在此背景

14、下， 2014 年全国各地又陆续实 施 “单独二孩 ”政策，然而却遭遇普遍 “遇冷 ”( 陈 友华、苗国， 2014) 。 2013 年与 2014 年全国出生 人数并未出现明显的回升。这充分表明，无论是 生育政策的约束力、还是计划生育的影响力都已 经式微，群众生育观念已然发生了根本性转变，少 生优生甚至不生成为绝大多数人的自觉行动。这 是计划生育的成就，更是中国面临的最大人口问 题。单独二孩政策实施 是一个全国性 的社会实 验， “单独二孩 ”政策的 普遍遇冷，为全面二孩 政 策的加快实施提供了足够的经验支持，也打消了 人们对全面二孩政策实施后可能出现的较为严重 的出生堆积的种种担忧。 从下

15、表可见，较发达国家与地区的生育率在 2000 年前呈持 续下降趋势，进入 21 世纪后多止 跌回升 ( 新加 坡是一个例外 ) 。欠发达国家与地 区的生育率在 1950 2015 年间呈持续下降的趋 势 ( 中国似乎是一个例外 ) 。我们注意到，发达国 家与地区从 20 世纪开始或迟或早多采取鼓励生 育的政策，但生育率并不因此而回升，而是出现持 续的下降，甚至下降至超低水平 ( TF 1 5) 。令 人欣慰的是 :进入 21世纪后，发达国家 (地区 )的生育率 终于出现了止跌回升的趋势，但尽管如此，至今还 没有一个发达国家 (地区 )的生育率回升至更替水平 或以 上。 1996 年韩国废除了计

16、划生育，并在不久后推 行鼓励生育的政策，但韩国妇女生育率仍延续了以 往下降的趋势。韩国的经验表明 : 生育率下降趋势 一旦形成 便会形成很强的惯性， ，要扭转生育率下 降的趋势 不仅需要刺激生育政策， ，还需要足够的 时间。韩国的经验与教训非常值得中国吸取。 64 2016 1 表 1 1950 2015 年世界主要国家与地区的总和生 育率 国家或地区 世界 较发达地区 欠发达地区 中国 香港 日本 韩国 新加坡 英国 法国 德国 美国 50 55 4 96 2 82 6 08 6 11 4 44 3 00 5 05 6 61 2 18 2 75 2 13 3 33 55 60 4 90 2

17、81 5 94 5 48 4 72 2 16 6 33 6 34 2 49 2 69 2 29 3 67 60 65 5 02 2 69 6 13 6 15 5 31 1 99 5 63 5 12 2 81 2 83 2 47 3 40 65 70 4 92 2 39 6 03 6 30 3 65 2 02 4 71 3 65 2 57 2 64 2 36 2 58 70 75 4 48 2 15 5 42 4 85 3 29 2 13 4 28 2 82 2 01 2 30 1 71 2 02 75 80 3 87 1 92 4 59 3 01 2 31 1 83 2 92 1 84 1 7

18、3 1 86 1 51 1 77 80 85 3 59 1 84 4 17 2 52 1 72 1 75 2 23 1 69 1 78 1 87 1 46 1 80 85 90 3 45 1 81 3 92 2 75 1 36 1 66 1 60 1 70 1 84 1 81 1 43 1 91 90 95 3 04 1 67 3 39 2 00 1 24 1 48 1 70 1 73 1 78 1 71 1 30 2 03 95 00 2 74 1 57 3 00 1 48 0 87 1 37 1 51 1 57 1 74 1 76 1 35 2 00 00 05 2 62 1 58 2 8

19、3 1 50 0 96 1 30 1 22 1 35 1 66 1 88 1 35 2 04 05 10 2 56 1 67 2 72 1 53 1 03 1 34 1 23 1 26 1 88 1 97 1 36 2 06 10 15 2 51 1 67 2 65 1 55 1 20 1 40 1 26 1 23 1 92 2 00 1 39 1 89 资料来源： United Nations， Department of Economic and Social Affairs， Population Division （2015） Prospects： The 2015 evision ，

20、 ， World Population ， 中国的低生育率机制早已形成 且与西方发 养文化的形成 生育与养育成本的大幅度上升 独 达国家有很大的不同，主要体现在如下几个方面： 一是强制性的计划生育在中国妇女生育率下 降过程中扮演了重要的角色。尽管伴随着经济社 会的发展，计划生育因素在中国妇女低生育率形 成机制中的重要性逐渐下降， 并在上世纪 90 年代 初期逐渐被经济社会发展所取代。 二是低生育率形成的文化背景不同。例如， 文化禁忌的阙如，使得包括人工流引产在内的一 些做法在中国文化上几乎没有遭遇任何的阻力。 超生普遍受到制度性歧视与排斥，而非婚生子女 更是不被国家与社会所接受，致使中国的非婚

21、生 子女几乎可以忽略不计，而非婚生子女在西方出 生人口中占有相当的比例，进入 21 世纪以来部分 西方发达国家妇女生育率的回升部分归因于非婚 生育率的提高。 三是低生育率形成的时代背景不同。中国的 低生育率下降及低生育率机制形成时所处的经济 社 会环境已然发生了很大的变化。例如，传媒的 空前发展 特别是移动互联网时代的来临， ，使得除 朝鲜等极个别国家外，包括现代思想观念与现代 生活方式在内的文化在全球范围内加快传播，传 统社会那种信息传播的死角早已经被清除。 四是在世界上其他国家很少出现的某些现象 加速了中国妇女生育率的下降。例如，管生不管 生子女管教难，妇女就业率高与制度性支持严重 不足，

22、个体 主义、消费 主义与享乐主 义的极度 盛 行， “活在当下 ”成为普遍的社会心态，等等。 中国的人口发展 趋势是否会因普遍二孩的实 施而改变？ 相对于其他社会经济变量，人口变量具有如 下显著特点： 一是人口是一个慢变量，政策环境的 改变对其短期的影响是微小的。因此，我们绝对 不能寄希望 于全面 二孩政 策的实 施而 “药到 病 除 ”。二 是人 口具 有累 积效应。长期 的 日积 月 累，其人口内部会集聚某种势能，当这种势能集聚 到一定时候，会徐徐释放。人口发展趋势一旦形 成，在短时间内是不可能逆转的。三是人口问题 的产生与后果的呈现中间有一个较长的时间差。 例如，出生性别比例失衡与后果呈

23、现之间有数十 年的时间差。 四是人 口问题一 旦产生，多无解。 五是人口变量的周期性。今日之人口问题，来自 于昨日之解决方案，这意味着今日之人口问题部 分是被昨日解决方案所建构出来的。例如，今日 中国劳动力短缺是以往出生人数下降与经济快速 增长对劳动力需求增加的必然结果。同样，今天 的生育政策调整，并不能解决当下中国业已出现 的人口问题，而是力图避免未来出现更多更为严 重的人口问题。 65 全面二孩政策与中国人口趋势 长期的过于严苛的计划生育、特别是独生子 女政策的长期施行，在人口增长得到有效控制的 同时，也使得中国目前面临严重的人口结构性问 题，突出地表现在少子老龄化 劳动力短缺与出生、 人

24、口性别结构的严重失衡等。中国的低生育率机 制不仅早已形成，且在移动互联网时代被进一步 强化，我们不得不承认中国目前已 经陷入 “低生 育率陷阱 ”而短时间内难以自拔。全面二孩政策 的实施，虽然会在短时间内促使出生人数的增加与 生育率的回升，从而有助于减缓少子 老龄化前进的 步伐、增加未来劳动力供给 提高家庭抗风险能力、 ， 但中国人口发展的趋势不会因为全面二孩政策的 实施而在短时期内得以逆转。由此可见 现在的生， 育政策调整本身就具有亡羊补牢的性质。 全面二孩政策之后的期许 全面二孩政策是生育政策调整的 “中点 ”而 非 “终点 ”。鉴于目前的 生育率情势与 人们的生 育观念状况，中国实际上早

25、已到了废除限制性生 育政策，转而采取鼓励性生育政策 的时候了（ 陈 友华， 2011， 2015） 。但长期的过于严苛的计划生 育、特别是独生子女政策 的施行，以及一元化的铺 天盖地的计划生育宣传，已经在广大的干部群众 中形成了对中国的人口与计划生育的固有思想与 认识。由于这种思想认识的转变需要一个过程， 因而短期内计划生育从限制到鼓励的根本性逆转 将引发社会政治的震荡。从政治正确性、干部群 众的可接受程度等角度考量，中国生育政策的渐 次调整不失为一个可行的方案。中国生育政策的 调整将分四步走，第一步 “单独二孩 ”，第二步 “全 面二孩 ”，第三步 “自由生育 ”，第四步 “鼓励生育 ” （

26、 陈友华， 2011， 2015） 。由此可见，全面二孩政策 仅仅是中国生育政策调整 迈出的第二步，伴随着 人们思想认识的进一步转变，在 “十三五 ”与 “十 四五 ”期间终将迈出生育政策调整的第三步与第 四步。我们期待着这一天的早日到来。 单独二孩政策已经启动近两年时间，但与之 相对应的计划生育利益导向政策、社会抚养费征 收与党纪政纪处罚政策、宣传教育政策等配套政 策的调整与改革至今仍没有完全落实到位。与单 独二孩政策调整相配套的政策改革滞后是一个带 有普遍性的社会现象。全面二孩政策实施后必须 努力改变单独二孩政策实施至今所出现的配套政 策改革严重滞后的局面。 中国低生育率机制早已形成， “

27、单独二 孩 ”遇 冷等都预示着即便实施全面二孩政策，如果没有 与此相对应的配套政策的跟进，很难达到预期的 效果，由 “单独二孩 ”遇冷到 “全面二孩 ”遇冷是完 全可以预期的。因此，要努力消减生养给家庭所 带来的从经济到精神方面的巨大压力，建立健全 生育与养育成本的社会补偿机制，国家与社会在 孩子生养方面应承担更多的责任。如给予孕产妇 更长的假期、建立更多的托儿所、幼儿园等，国家 也应给予更多的财政支持，并促使生育与养育公 共产品与公共服务的均等化，以减轻家庭与父母 养育子女的负担。唯有如此，全面二孩政策才有 可能达到预期的 效果。 至今有一种似是而 非的认 识，认为 中国 1980 年 实施

28、独 生子 女政策是在当 时人 口形 势下迫 不得 已而 为之 的无 奈 之举。 实际上根本就不是这么回事。主要理由有二 一是中国在： 20 世纪 70 年代初实施 “晚 稀少 ”生 育政策，妇 女生育率 经历了 人类历史上最为迅猛的 下降，到 70 年代 末已下 降至略 高于 更替水平 距离人类生育 率的理 想目标 仅一步 之遥 在 此情， ， 况下根本就没有实行 独生子 女 政策 的必要。二 是独生 子女 政策不仅严重脱离中国的实际，而且与作为基本 人权的生育 权严重相悖。以往研究中 很少从 人类文 明角度 去审视 强制 性计划生育的必要性 与合理性。 强制性 的独生 子女政 策与 强制性的

29、人工流引产等实际上人不能干。正所谓 “上帝的归 上帝，凯撒的归凯 撒 ”。如果 人可以 高尚地 “计 划生育 ”，那 么 “计划死亡 ”就没有道德障碍了。 参考文献 1 陈友 华： 近喜 远忧 的 持续 超 低生 育率 以 苏 州为 例， 江苏社会科学 2004 年第 4 期。 2 陈友华： 建言生育政策调整，中国改革 2011 年第 7 期。 3 陈友华： 计划 生育： 从机 构改 革到 转 型发 展，人口 与社 会 2015 年第 2 期。 4 陈友华、苗国： 意料之外 与情理之 中： 单独二 孩政策为 何遇 冷，探索与争鸣 2015 年第 2 期。 5 郭志刚： 中国 的低 生育水 平及 其影 响因 素，人 口研 究 2008 年第 4 期。 作者简介： 陈友华，南京大学社会学院教授 、 博士 生 导 师， youhuachen nju edu cn。 南 京， 210046 责任编辑： 毕素华 66