论深化行政审批制度改革_王广东.doc

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1、 苏州大学学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果，除文中已经注明引周的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位坯书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 本 人完全了解苏州大学关于收集、保存和使用学位论文的规定， 即：学位论文著作权归属苏州大学。本学位论文电子文档的内容和纸 质论文的内容相一致。苏州大学有权向国家图书馆、中国社科院文献 信息情报中心、中国科学技术信息研究所（含万方数据电子出版社 )

2、、 中国学术期刊（光盘版）电子杂志社送交本学位论文的复印件和电子 文档，允许论文被査阅和借阅，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存和汇编学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索。 涉密论文口 本学位论文属 在 _ 年 _月解密后适用本规定 - 非涉密论 文口 论文作者签名 ： Mil 日期： 苏州大学学位论文使用授权声明 导 师 签 名 ： . 日期： 2x1. 1论深化行政审批制度改革 中文摘要 I 中 文 摘 要 根据十八届三中全会部署，行政审批事项“负面清单”管理制度最终要取代传统 的行政审 批制度。从传统的行政审批方式到审批清单之外的事项都由市场主体依 法自行

3、决定，这将是“化蛹为蝶”般的提升与飞越。李克强总理在多个场合强调，行 政审批制度改革是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级 版的重要一招。改革行政审批制度、简政放权，有助于理清政府权责边界，促进 市场经济健康有序发展。下放行政审批权限也是转变政府职能，建设服务型政府 的必要举措。 2014 年 2 月，国务院印发国务院关于取消和下放一批行政审批项 目的决定，再次取消和下放 64 项行政审批事项和 18 个子项。本届中央政府已分 五批 取消和下放行政审批等事项，简政放权继续迈出坚实步伐。所有的一切都预 示着中央政府对行政审批改革的决心和力度之大。 关键词行政管理审批制度改革简政

4、放权经济发展 作 者：王广东 指导老师：金太军英文摘要 论深化行政审批制度改革 On deepening the reform of the administrative examination and approval system Abstract According to the Third Plenary Session of the eighteen deployment, administrative examination and approval items negative list management system to replace the traditional a

5、dministrative examination and approval system. From the traditional way of administrative examination and approval items in addition to the examination and approval list by market subject to decide, this will be promoted pupation for butterfly - a n d over. Li Keqiang stressed on many occasions, the

6、 reform of administrative examination and approval system is a breakthrough in the transformation of government functions, is the release of reform, build a China economic dividend important upgrade. The reform of the administrative examination and approval system, decentralization, helps to clarify

7、 the government power boundary, promote the healthy and orderly development of the market economy. Delegated approval authority administration is the transformation of government functions, the necessary measure of service type government construction. In 2014 the State Council issued the State Coun

8、cil on February, cancel and delegation of a number of items of administrative examination and approval decision, again canceled and the decentralization of 64 administrative approval items and 18 sub items. The central government has five canceled and the decentralization of administrative examinati

9、on and approval matters, decentralization continue to step solid pace. Everything indicates that the central government determination and efforts to the reform of the administrative examination and approval of. Keyword ： administration, the reforming of administrative sanction system, Streamline adm

10、inistration and institute decentralization, Economic development Written by： Wang guangdong Supervised by： Jin taijun 目录 m it . 1 一、 问题的提出 . 1 二、 课题的意义及我国在这方面已 进行的工作情况 . 2 三、 国外的研究动态及发展趋势 . 4 四、 研究方法 . 5 第一章行政审批制度解析 . 7 二、 行政审批的特征 . 1 三、 行政审批的种类 . 9 四、 行政审批的功能 . 10 五、 我国行政审批制度的发展历程 . 11 第二章我国深化行政审批制

11、度改革的必然性分析 . 14 一、 我国行政审批制度改革在实践中暴露出的问题 . 14 二、 问题带来的负面影响 . 18 三、 产生这些问题的原因 . 19 第三章国 外行政审批改革对我国的借鉴意义 . 22 一、 美国的主要做法 . 22 二、 口本的主要做法 . 24 三、 其他欧洲国家的做法 . 26 四、 经济发达国家行政审批改革对我们的启示 . 26 第四章先进地区在行政审批改革过程中的实践 . 28 一、 天津市滨海新区成立全国首家副局级行政审批局 . 28 二、 青岛行政审批全面提速 . 29 三、 江苏省盱眙县以行政审批高效率优服务带动经济社会全面发展 . 30 第五章深化行

12、政审批制度改革的对策和建议 . 32 一、 深化行政审批改革的主要目标 . 33 二、 深化行政审批改革的基本原则 . 33 三、 深化行政审批改革的关键环节 . 33 四、未来我国深化行政审批改革的路径 . 36 金吉 i 吾 . 43 . 44论深化行政审批制度改革 导论 1 导论 行 政 改 革 始 终 是 行 政 管 理 研 究 的 重 点 领 域 ， 美 国 学 者 蒙 哥 马 利 (J.D.Montgomery)认为，行政改革是一个过程，是指调整行政机构与社会其他要 素之间的关系或者行政机构内部的关系，改革的目标和所提出的各种弊病都随着 政治情势的不同而改变 。费雷得里克 ： 莫舍

13、认为，行政改革是使行政机构与 周围环境相适应的 一种努力，是克服机构过时的一种努力，以及使机构回到“正 常平衡”的一种尝试，并且又是每间隔一段时间就会重复发生的改组行为。 行政改革一般来说，其基本内容有三大方面：功能调整、结构重组和行为变 革。功能调整主要包括政府职能范围的转变、政府职能重心的转变以及政府职能 实现方式的调整，结构重组主要是指行政权力结构、行政组织机构和人事管理制 度的变革，行为变革主要是指行政规章制度 、工 作程序、行政人员的工作态度和 行为方式等方面的改造和更新。 近年来行政改革关注的焦点主要集中于各个层级政府的机构改革和职能转 变、干部人事制度改革、事业单位改革、行政审批

14、制度改革和行政许可法的实施， 以及从观念、体制和行为等各个层面对放松规制和强化管理的关系进行探讨和研 究等方面。 、问题的提出 十八届三中全会指出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义 市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创 新行政管理方式，増强政府公信力和执行力，建设法治政府、服务型政府。中共 中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确指出，全面正确履行政府职能。 进一步简政放权，深化 行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的 管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项 要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面

15、广、由地方管理更方便有效的经 济社会事项，一律下放地方和基层管理。 改革不是权宜之计，而是政府角色定位、政府行为观念、政府行为方式的根 1美 ） ID.蒙哥马利：行政改革的根源，印第安纳州布鲁明顿比较行政学研究组， 1967 你那英文版，第 1 页。 美）费雷得里克 .C莫舍 ： 政府改组：案例与评注，北京中国社会科学院出版社， 1989 年版 ，第 180 页。 2中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定， 2013 年 11 月 12 日人民日报，第 1 版。 导论 论深化行政审批制度改革 2 本转变。如果没有稳定、持续、有效的改革理论的价值指引和支撑，行政审批制 度改革就必然是撞墙式的

16、条件反射，改革往往是一次次短浅地陷入“循环怪圈” 的泥潭，而无法取得改革的制度成果。 行政审批制度改革是行政管理体制改革、政府自身改革的重要组成部分，同 时也是经济、政治和社会体制改革的重要环节。在我国经济、社会深刻转型过程 中，传统的行政审批制度已经无法满足社会主义市场经济的客观需要，阻碍了政 府职能 的优化。我国于上世纪末开始大幅精简行政审批事项，力求规范审批程序 , 设定审批时限，公开审批内容，借此实施公共服务的“流程再造”。对于深化行政审 批制度改革，近十余年来，从中央到地方省市政府，在行政审批制度改革中“先行 先试”，以“提升效能、改善服务”为目标，力求在行政审批管理体制、机制和管理

17、 方式上有所创新，并在政府职能转变、政务资源整合等方面进行了可贵的尝试， 取得了多方面进展，但也暴露出不少弊端。 二、课题的意义及我国在这方面已进行的工作情况 a 前，学术界对于行政审批 制度改革的态度也不统一，一部分学者认为，我 国的行政审批制度创立于计划经济年代，带有浓厚的计划经济色彩，严重制约着 经济的快速发展，应全面废弃政府对经济的审批管制。另一部分学者则提出了不 同看法，他们指出，不应把一切不合理的东西都归于计划经济，这种看法是不合 历史事实的。如果把行政审批制度看作是计划经济条件下的产物，势必会对它持 彻底否定态度；而如果认识到许多问题并不是由计划经济造成的，而是在建立社 会主义市

18、场经济过程中出现的，我们就会对我国的行政审批制度做出客观公正的 评价和分析，这样才能搞清楚应 a 否定的 和应 a肯定的因素。 随着经济领域各项改革逐渐步入“深水区”，前进中的阻力和难度越来越大， 迫切需要加快政治领域的改革进程，通过政治领域的综合改革为转变经济发展方 式扫清障碍。行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容，深入推进这项 改革，至少有三个方面的现实意义： 一是事关政府职能转变。任何一项制度改革中都包含着某种价值追求。行政 审批制度改革也不例外。其直接价值取向，就是促进政府职能转变，而且是更深 层次和更大范围的转变政府职能。通过审改，整合分散在不同职能部门的相同或 汪波、佥太军

19、：从规制到治理：我 国行政审批制度改革的理念变迁，载上海行政学院学报 2003 年第 46期，第 2 页。 相关职能，减少交叉重复，把与政府性质和职能不相符的事情交给企事业单位和 中介组论深化行政审批制度改革 导论 3 织，推进政企、政事、政资和政介分开，使政府能够集中精力服务市场主 体和营造发展环境。通过审改，科学设置审批事项，公开办事程序，优化操作流 程，加强批后监管，能够促进政府依法行政，自觉把行为限制在法律法规范围内， 更好地维护企业群众权益，树立为民、务实、清廉的良好形象。 二是事关经济发展环境。环境决定发展，服务创造优势。一个地方能否快速发 展，很大 程度上取决于这个地方的软环境。

20、近年来，各级、各部门在营造和优化 经济发展环境上做了大量工作，取得了明显成效。但还存在一些差距，一些部门 及干部认识不到位外，行政审批职能分散于各部门及其内部各处室，得不到整合 归并；一些部门虽然项目进办证中心了，但履行相应审批职责的权力人没有进驻 , 窗口只能是“收发室”，群众办事两头跑，审批办事时限长、环节多、协调难等， 影响了政府服务质量和工作效率。如果我们思想观念不改变，审批制度改革不深 化，审批环节繁琐、审批周期过长、审批效率低下的问题不解决，将严重影响我 县的发展。因 此，我们要提高认识，统一思想，进一步提升行政效能，改善投资 环境，提升政府形象。 三是事关源头治腐成效。从这些年来

21、通报的官员腐败案件看，行政审批仍然 是腐败问题的易发、多发领域。最近，人民论坛调查显示，官场十大高危岗位中 涉地、涉路、涉房、涉矿的占了一半多 国土、交通、建设、公安、安监、房管 , 这些岗位之所以高危，与他们手中握有审批大权紧密相关。通过深化行政审批制 度改革，规范审批权限，削减审批环节，公开审批程序，增加行政审批的透明度， 可以从源头上制约权力的行使，让权力真正在阳光下运行；可以切断行政权力 和 其他实施主体之间的利益联系，防止少数审批工作人员利用行政审批设阻，有效 预防和遏制腐败现象，从而保证工程安全、资金安全、干部安全。 改革开放以来国务院进行的每一次机构改革，都把转变政府职能作为关键

22、， 又把精简行政审批项目作为转变职能的重要内容。本届政府一成立，李克强总理 就明确提出深化行政审批制度改革的任务和要求，并两次召开全国电视电话会议 对此进行部署，提出本届政府任期内国务院部门的行政审批事项要减少三分之一 以上。党的十八届三中全会提出要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。根 据全会精神和李克 强总理的要求，深化行政审批制度改革，国务院部门要走在前， 行在先，打头阵，做表率。据统计，从 2001 年到 2013 年 3 月本届政府成立，国 务院已取消了行政审批事项 2497 个，占原有总数的近 70%,目前国务院有审批权 的 61 个部门和单位仍有行政审批事项 1300多项。

23、这一数字与三中全会精神和李 克强总理的要求比，与经济社会发展的客观实际比，导论 论深化行政审批制度改革 4 仍然偏多，存在着巨大的精 简空间。 社会对深化行政审批制度改革很是期待，新一届政府一直把深化行政审批制 度改革作为转变政府职能的突破口与重要抓手。国务院快马加鞭，持续推进审批 制度改革，2014 年新春伊始公布的这批达 70 项，放出了全面深化改革元年继续简 政放权的“当头炮” 。 三、国外的研究动态及发展趋势 国外的研究表明，如果行政审批制度改革动真格，对拉动 GDP 是有直接效果 的，并且非常明显，因为审批阻碍了资源有效配置，必然会阻碍经济増长。所以， 时势就是一个倒逼机制 。 上世

24、纪 70 年代，美国政府对于公民个人行为的管制、企业经济活动的管制以 及政府内部事务的管制，达到了高峰。许多学者和政治家都认为，过多的管制，束缚 了公民和企业的自由和企业 家精神，保护了特殊集团的利益，束缚了美国经济的 活力。在放松管制理论和政策思想的影响下，自 70 年代末开始，美国政府开始了 大规模的管制放松的改革。行政审批项目大幅度减少，行政审批程序进一步简化 , 在许多管制领域引入了市场机制，其效果非常显著。有人估计，美国完全取消了航 空领域的管制、部分取消了汽车运输、天然气领域的管制、大量取消了铁路和电 信的管制、加上有线电视、经纪业等领域的改革，管制放松改革的收益每年估计在 358

25、 亿到 462 亿美元之间 ,而未实现的收益也有 200 多亿美元。上世纪 90 年代美 国经济持续高速增 长，这有许多原因，放松管制、改革行政审批制度 ,可以说是其中 非常重要的因素 。 日本对经济的管制大约是 20 世纪初开始的，先是在海运领域，后来建立了各 种各样的天皇特别机构 ,这些机构依照国家法律建立，对各方面的经济活动 ,尤其是 对外海运和捕捞事务进行审批和监控。二战后日本成为战败国，更加加强了对经济 的管制，这样拥有行政审批权的机构就越来越多，行政审批的范围也越来越广。 张维迎：中国改革：政府管理与制度建设，载领导决策信息 2001 年第 3 期，第 21 页。 宋卅明：蹄疾而步

26、稳 在国务院再次取消和下放行 政审批事项之际， 2014 年 2 jj 15 U 中国政府 M。 周汉华：行政审批制度改革就是虎 U 拔牙， 2012 年 10 jj 25 U南方周末，经济版。 毛寿龙：美国行政审批制度的特色及示载经济论坛 2006 年第 10 期，第 16-18 页。 20 世纪 60 年代以后，日本政府开始了大规模的行政审批制度改革，进入 1993 年， 为了应对经济社会形势的新变化，特别是面对日本经济日渐低迷的困境，日本政府 开始了新一轮行政审批制度改革。如 1996 年日本政府出台的放宽限制的具体计划 有 1797 项之多 。 论深化行政审批制度改革 导论 5 美国、

27、日本等国 家在行政审批改革的实践对我们有着很好的借鉴作用，他们 的成功在于：一是做好法治化工作 ,规范行政审批的运行机制；二是建立核心的领 导机构；三是改革要走渐进式的道路，着眼于长期的制度建设；四是引入市场竞争 机制 ,建立许可证拍卖制度和公开招标制度等。 当我们借鉴国外的一些做法的同时，必须考虑自身的特殊性。与中国相比， 美国行政审批制度的经济背景是市场经济，它是在市场经济中发展起来的，也是 在完善市场经济的过程中进行改革的。而中国的行政审批制度是在计划经济时代 发展起来的，许多审批项目带有浓厚的计划经济色彩，这就使 得中国的改革更具 有艰巨性和系统性。虽然美国面临的许多问题与中国是一样的

28、，比如环境、消防和 建筑物抗震等方面的行政审批，其差别只是细节方面的。但有许多问题，由于国情 不同，行政审批制度也相应不同。比如，美国历史上比较注重公民拥有枪支的权利， 管制就比较宽松，只要公民没有犯罪前科就可以申请拥有枪支，但中国对枪支有 严格的管制制度，一般公民都不可以拥有枪支。美国人口稀少，公民生育不需要 申请出生指标，但中国公民必须申请。中国人均国土资源非常稀缺，土地属于国 家所有，国土资源使用需要实行严格的行政审批制度，但美国 的土地是私人拥有， 土地资源的使用就没有非常严格的行政审批制度。这些差异没有好坏之分，因为 其差异只是因为中美两国所面临的问题严重性程度有差异，因此要解决问题

29、对行 政审批制度的依赖程度也有差异。 四、研究方法 1. 理论联系实际的方法。对于理论的分析最大的价值在于指导与应用于实践， 理论只有通过实践才能得以发展。行政审批改革的有关理论也是如此，它必须与 我国具体的实践相结合，只有通过实践才能发挥它应有的作用。对于我国行政审 批改革问题的研究，只有联系我国政府的实际，才能提出符合实际的理论观点。 2. 比 较分析的方法。广泛阅读涉猎国内外有关行政审批改革的相关理论方面的 著作和论文，收集可供参考的有价值的信息，借鉴国外行政审批改革的有益经验， 1周芬棉：改革行政审批制已刻容缓， 2003 年 2 jj 19 U 法制 U 报，第 4 版。 联系我国的

30、国情，了解我国当前研究的薄弱环节，明确行政审批改革的内容和关 键环节。 3. 归纳与分析的方法。运用归纳法总结行政审批改革的实践现状与问题，并借 鉴国外的先进经验，针对现实的不足，提出新时期积极推进我国政府行政审批改 革的具体对策的设想。第一章 论深化行政审批制度改革 6 第一章行政审批制度解析 行政审批作为现代国家管理的重要手段，已被世界各国广泛地运用于经济、 文化等各个领域。这一制度的建立有利于国家对社会经济和其他事务的宏观管理 ; 有利于 维护社会公共利益和保障公共安全；有利于保护相对方的合法权益。但它 也有一定的消极作用，一旦驾驭不好，也会带来一些负作用。随着我国社会主义 市场经济建立

31、和不断完善，要使行政审批在国家管理中发挥积极作用，其制度必 须进行不断的改革，这也是历史的必然选择。 、行政审批与行政许可 “审批”一词从字面上来看是审查批准的意思。我国多用“审批”一词，而 国外则多用“规制 （ Regulation,我国译为管制 ） ” 一词。“行政审批”是指行政 审批机关根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予从 事特定活动 、认可其资格资质、确定特定民事关系或者特定民事权利能力和行为 能力的行为。“行政许可”是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经 依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可与行政审批的区别主要体现在 以下几个方面： 首先，

32、行政许可是一种行政法学上的概念，一般更多的是在法律意义上使用； 行政审批是一种行政管理学上的概念，更多的是在行政管理意义上使用。 其次，行政许可是一种外部行政行为，它不包括有关行政机关，或者直接管 理的人事、财务、外事事项的审批；而行政审批则主要是内部行政行为，包括上 述审批。 最 后，二者的救济途径有所不同。行政许可是一种具体行政行为，行政相对 人如果认为该行政许可侵害了自己的利益，可以以行政复议或者行政诉讼的方式 救济；而对行政审批不服通常不能提出行政复议和行政诉讼。 二、行政审批的特征 1. 行政审批的主体是行政机关、法律法规授权的组织、规章委托的组织，而不 是其他自然人、法人和组织。一

33、般的社会团体和行业协会向自然人、法人和组织 颁发的资格证及许可性文件的行为，不是行政许可行为。自然人、法人和其他组 织之间一方允许另一方从事某种活动的行为，如房 屋租赁、专利使用，更不能称 为行政许可，而是平等民事主体之间的许可行为。 2. 行政审批是为实现行政管理目的服务的。行政管理的根本目的，是维护公共 利益和公共秩序，推动经济和社会的健康有序发展。行政审批权是公权力而非部 门的权力，论深化行政审批制度改革 第一章 7 更不是个人的权力。因此，它不能从公民、法人身上谋取利益。利用 审批、发证之机向被许可人索取好处，就从根本上改变了审批权作为公权力的性 质。 3. 行政审批主要是为了限制不利

34、于公共利益的行为，防止公民和法人对权利和 自由的滥用。如行政机关发放营业执照，从表面上看，是允许公民、法人 从事经 营活动的书面证明，而实质上是对未获执照的公民、法人随意从事经营活动的禁 止、限制。有了执照，意味着禁止、限制的解除。非经行政机关允许，从事经营 活动，即属无照经营的违法行为，超范围经营法律也不允许。这是行政审批本质 的一个重要体现。 4. 行政审批是一项权力，更是一种职责和义务。行政机关所面对的申请人绝大 多数是权利人，而不单纯是受管理人。权利人只有在行使权利时有违法违规行为 时，才能成为行政管理的制裁对象；权利人没有违法时，就是行政机关的服务对 象。现行法律法规规定：凡是申请人

35、提出申请的，行政机 关必须在法定时间内进 行审查并做出答复。对符合条件、标准、资质的，必须予以许可；不予批准的， 要说明理由。对已批准的，既要保证被许可人合法权利不受干预，又要监督他们 按许可的条件、范围，合法的生产、经营、服务。这说明，把行政许可只看成是 本行政机关的权力、可以任意行使，是与行政审批的性质完全相悖的。 5. 行政审批属于事前管理。在行政管理过程中，通常表现为事前、事中、事后 的管理。由于某些事项通过事后补救难以消除影响或者需要付出更大代价的事项， 就需要国家设立行政审批进行事前管理和监督。国家一旦对某一事项 实施行政许 可，就意味着对该事项的管理方式前移，防止人们任意、自由地

36、从事这一事项。 6. 审批权具有时效性。行政审批通常分为一次性许可、短期许可和长期许可。 行政许可一般在规定取得许可条件和应达到一定技术标准或具有相应资质的同 时，还规定有定期审验制度。例如，驾驶员因病视力衰退，不适宜再驾驶车辆， 通过年检就可发现，该驾驶员就失去了继续驾驶车辆的条件、资格。 7. 行政审批具有一定的自由裁量权。就是行政机关在法律、法规规定的原则和 幅度内，拥有根据实际情况有选择地做出给予批准或不予批准的权力。这是由于 行 政许可的范围广泛、种类又多样，申请人的条件、资质又比较复杂，法律法规 不可能对每类许可的程序和时限都做出详尽的规定。为了体现行政许可行为的公 平、合理和正义

37、，行政机关可以根据实际情况和自己的意志判断，在法律规定的 程序、时限内灵活地加以处理。 第一章 论深化行政审批制度改革 8 三、行政审批的种类 行政审批的种类在各个时期、各个地方的情况有所不同，通常包括审批、核 准、批准、同意、注册、认可、登记、检验、年检等几十种。但从行政许可的性 质、功能和适用条件的角度来说，大体可以划分为五类： (一） 普通许可 就 是准许符合法定条件的相对人行使某种权利的行为，是行政机关运用最广 泛的一种行政许可。凡是直接关系国家安全、公共安全的活动，基于高度社会信 用的行业的市场准入和法定经营活动，直接关系到人身健康、生命财产安全的产 品、物品的生产及销售活动，都适用

38、于普遍许可。如游行示威的许可，烟花爆竹 的生产与销售的许可等。该类许可有二个显著特征：一是对相对人行使法定权利 附有一定的条件；二是一般没有数量控制。 (二） 特许 就是行政机关代表国家向被许可人授予某种权力或者对有限资源进行有效配 置的管理方式。主要适用于有限自然资源 的开发利用、有限公共资源的配置、直 接关系公共利益的垄断性企业的市场准入。如出租车经营许可、排污许可等。特 许有二个主要特征：一是相对人取得特许后，一般应依法支付一定的费用，所取 得的特许可以转让、继承；二是特许一般有数量限制，往往通过公开招标、拍卖 等公开、公平的方式决定是否授予特许。 (三） 认可 就是对相对人是否具有某种

39、资格、资质的认定，通常采取向取得资格的人员 颁发资格、资质证书的方式，如会计师、医师的资质。认可有四个特征：一是主 要适用于为公众提供服务、与公共利益直接有关，并且具有特殊信誉、特殊条 件 或特殊技能的自然人、法人或者其他组织的资格、资质的认定；二是一般要通过 考试方式并根据考核结果决定是否认可；三是资格资质是对人的许可，与人的身 份相联系，但不能继承、转让；四是没有数量限制。 (四） 核准 就是行政机关按照技术标准、经济技术规范，对申请人是否具备特定标准、 规范的判断和确定。主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的 重要设备、设施的设计、建造、安装和使用，以及直接关系人身健康、生

40、命财产 安全的特定产品、物品的检验、检疫，如电梯安装的核准，食用油的检验。核准 有三个显著特征：一 是依据主要是专业性、技术性的；二是一般要根据实地验收、 检测来决定；三是没有数量限论深化行政审批制度改革 第一章 9 制。 (五） 登记 就是行政机关对个人、企业是否具有特定民事权利能力和行为能力的主体资 格和特定身份的确定。如，法人或者其他组织的设立、变更、终止；婚姻登记、 工商企业注册登记、房地产所有权登记等。它有三个显著特征：一是未经合法登 记的法律关系和权利事项，是非法的，不受法律保护；二是没有数量限制；三是 对申请登记材料一般只进行形式审查，即可当场做出是否准予登记的决定。 四、行政审

41、批的功能 行 政审批的功能问题，涉及经济学、行政管理学、法学等诸多理论问题，综 合各学科的认识，我认为行政审批至少有这样四个方面的作用和功能： 一是配置资源。通过行政审批的方式对资源配置进行总量控制，有利于实现 资源的永续利用和优化配置。例如，水是重要资源，我国又是缺水的国家，有关 法律规定，直接从江河、湖泊或者从地下取用水的单位和个人，除家庭生活和零 星散养、圈养畜禽饮用外，应当向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取 水许可证。水利部门在发放取水许可证之前，对其用水量进行审查，确定合理的 额度，就可以更好地实行总量 控制和定额管理，减少水资源的浪费。如果随意取 用水而不加以必要限制，“水

42、荒”将不可避免。 人和其他组织在行使某种权利时，具有潜在的危险性，可能会对社会或个人的人 身安全或财产安全造成损害，所以有必要加以限制和禁止。比如，医疗药品的生 产、销售，和人身健康联系最直接。如果不通过审批加以控制，什么人都可以生 产药品、什么东西都可以简单加工当药卖，必然会危害人民群众的身体健康和生 论 深化行政审批制度改革 第一章 命安全。只对具备条件、符合专业技术标准的事项解除限制或禁止，不具备条件 的或达不到法定专业技术标准的不予许可，才能控制违法行为损害人身财产安全 的风险，保持社会的安定。 三是维护秩序。在市场经济条件下，市场主体往往把追求利润的最大化作为 价值取向，在生产经营领

43、域采取不正当的手段制假、售假，搞不正当竞争，既损 害守法企业的正当利益，又坑害消费者，造成经济秩序的混乱无序。通过实行审 批制度，对市场主体的条件、能力进行审查，限制不符合条 件的人进入市场，禁 止假冒伪劣商品在市场流通，有助于及时发现和解决问题，维护公平竞争秩序， 使经济生活在规范的轨道上健康运行。 四是证明信誉。由于经济社会生活纷繁复杂，为了稳定某种关系，需要政府 以许可的方式，向社会提供某种证明或者信誉、信息，以公信于民、指导于民。 例如，政府向通过考试、具有较丰富的法律知识和能力的执业律师颁发“执业律 师证”，就向社会证明了该执业律师的资格和能力，便于公民寻求法律救济，防 止出现招摇撞骗、坑害群众的现象发生。 五、我国行政审批制度的发展历程 我国的行政审批制度开始于计划经济体制，建立发展于改革开发过程中，改 革完善于社会主义市场经济的今天。从新中国成立后实施的第一个五年计划开始， 在长达25 年的计划经济时代里，行政审批制度几乎是一成不变的。十一届三中全 会中国全面实行改革开放之后，伴随着社会主义市场经济体制的确立，原有的行 政审批制度已经远不能适应经济社会发展，行政审批制度改革应运而生。 2004 年 行政许可法正式实施后，是行政审批制度改革的一个重大节点，政府的行政 审批权力的实施