农村合作金融机构组织管理体系现状及改进建议.doc

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1、农村合作金融机构组织管理体系现状及改进建议一、农村合作金融机构组织管理体系现状及特点(一)省联社、市办事处及县级独立法人机构三级组织管理体系及职能。一是省联社的职能。主要是管方向、管规范、管班子、管稽核、管党建。具体体现在：组织领导农村信用社贯彻执行国家金融方针政策，制定全省农村信用社改革发展规划并组织实施，制定行业自律管理制度和行业规范并督促执行，指导农村信用社健全法人治理结构，完善内控制度等；二是省联社驻设市办事处工作职责。督促辖内农村信用社做好服务“三农”的各项工作和落实省联社党委的工作部署及各项规章制度，负责辖内农村信用社稽核审计工作和统计调研工作，指导督促辖内农村信用社改革工作；三是

2、县级独立法人机构法人治理结构及其职权。理事会职权：负责召集社员代表大会，执行社员代表大会决议，决定本联社经营计划和入股及投资方案，制订本联社的年度财务预、决算方案、利润分配方案和亏损弥补方案，制订本联社的基本管理制度，审议批准本联社重大贷款、重大投资、重大资产处置方案及重大关联交易，聘任或解聘本联社主任和部门负责人，章程规定和社员代表大会授予的其他权利；经营班子职责：在理事会授权下开展各项经营管理活动，制定机构日常运作的业务计划，并具体实施。建立完善内部控制制度，确保安全稳健运行，对各项经营活动和业务风险进行严格监控。向理事会定期报告经营业绩、财务状况、风险状况及其他重大事项；监事会职责：监事

3、会是联社的监督机构，对社员代表大会负责。具体监督理事会、高级管理层履行职责情况，对理事和高级管理层成员进行专项审计和离任审计，监督本联社的财务管理和活动，其他法律法规、行政规章及本章程规定应由监事会行使的职权。(二) 现行管理体系特点1、省联社及县级均建立了完善的公司法人治理结构体系。省联社由各县农村信用联社入股，各县农村合作金融机构成为省联社的社员社，参与省联社的经营管理。2、省联社既是独立经营金融企业，同时也是全省农村合作金融机构的管理机构。由于根据国务院农村合作金融机构改革指导意见，农村合作金融机构由地方政府进行管理，省联社即为受地方政府委托对全省农村合作金融机构进行管理的机构。3、省市

4、县垂直管理是一种哑铃形模式。对县级独立法人机构主要由省联社进行管理，各市办事处只相当于省联社的一个职能部门承担少量的管理职能。县级独立法人合作金融机构则在省联社授权范围内，有较大的自主经营权。二、现行组织管理体系存在的主要问题1、在组织管理体系实际运行中行政管理强于法人治理结构。2003年国务院下发了关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知（国发200315号文明确规定农村合作金融机构由地方政府管理）。同年中国银行业监督管理委员会印发了关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见（银监发200312号）等文件，明确农村合作金融机构改革的目的是明晰信用社产权关系，完善法人治理结构，落实管

5、理责任；建立完善内部控制制度，促进信用社经营机制转换，提高管理效率等方面内容。在这一思想指导下，农村合作金融机构大多建立了社员（代表）大会、董（理）事会、监事会及高级管理层（主任）以县为单位的统一法人机构，以达到相互监督的作用。通过近几年的运行情况来看，尽管建立了“三会一层”的组织管理体系，但并未真正发挥作用。究其原因一是社员代表大会与理事会的作用难以得到发挥。主要是农村信用社真正的大股东（社员）很少，股权非常分散，经营发展对股东影响不大，导致“所有者弱，经营者强”，社员缺乏当家作主的动力。二是根据国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知（国发200315号）文的精神，农村合作金融机构的

6、真正管理者是地方政府，尽管董事、监事规定是要求由社员代表大会选举产生，实际是在高管人员及重大经营决策方面是受到地方政府影响的。省联社作为代理省政府管理农村合作金融业的机构，对县级独立法人机构在人事、资金、业务经营及财务支出等方面都有绝对的发言权。如对高管人员，并不是按照“三会”的程序产生，而是直接由省联社在辖内进行调整，然后按照章程走形式；信贷业务的授权授信则是由省联社直接规定的，大额固定资产购置等也是由省联社直接控制。因此在一些重大问题上，并没有按照独立法人机构的章程履行“三会”的职责，实际上是省联社直接的行政管理。三是监事会实际上是从属于理事会。尽管农村合作金融业作为一个以货币经营为主的企

7、业，企业领导人不应有行政级别，但在实际上由于中国的国情，很多人都把行政级别看得很重，对于监事长就是这样，有人就提出县级独立法人的监事长怎么有权力来监督同属于正科级的理事长及主任。2、组织管理体系各阶层权责不对等。一是省联社有权无责。现行农村合作金融机构三级组织管理体系顶端为省联社，省联社代理省政府管理全省农村合作金融机构，按照管方向、管规范、管班子、管稽核、管党建的管理构架和管理流程，权力高度集中。而与其相反，在责任追究方面，由于各地都是独立的法人机构，按章程应是班子由社员代表大会选举产生，实行自主经营，经营管理中所出现的风险，发生的案件等均与上级无关，应由自身承担。二是市办无权又无责。农村合

8、作金融机构改革后，由于实行扁平化管理，原市联社明确定为省联社的派出机构，其主要职能为稽核审计，统计调研，考核考评工作等。相对于原来在人财物方面全面进行管理，驻市办的职能大大弱化，基本上没有什么权力。同时由于由省联社直接管理，县级农村合作金融机构又是独立法人，因此驻市办对信用社的业务发展、经营管理等方面基本上不需要承担什么责任。三是县联社高管人员有权但责任难追究。在县级独立法人单位，由于省联社人员少，管理的机构多，对县级法人机构有些鞭长莫及，因此独立性很大，其负责人所掌握的权力很大。同时，由于“三会”的职能并未真正得到履行，没有真正建立起以权力制约权力的机制，特别是对于理事长及信用社主任，监事会

9、及稽核部门日常负责对其进行监督和责任追究。如江西省农村信用社工作人员违规违纪行为扣分办法就明确规定，县级稽核部门负责辖区内正副科级干部和本部门以外的所有工作人员的扣分处理台帐。由于职权有限，级别低、人手少，难进行监督，更难说进行责任追究。3、效率与制衡的关系没有处理好。公司治理本质上是所有者对经营者的治理，其基本理念是通过制衡即“用权力制约权力”达到治理的目的。但县级农村合作金融机构没有正确处理两者关系：一是理事会构成人员不合理，忽视了利益相关方人员的参加如存款人及内部职工的代表较少。理事会决策权部分或全部覆盖高级管理层执行权，出现决策权与执行权交叉、扯皮等现象发生，导致经营效率的降低。理事会

10、理事权利平等的原则未得到体现，不能有效监督和限制理事长的权利无限扩大；二是高级管理层的职能弱化，有相当一部分职能被理事会（理事长）及监事会（监事长）所干预或侵占，导致执行权被决策权部分或全部覆盖。同时，各职能部门没有形成相互监督、相互制约，存在经营风险控制弱化倾向；三是监事会履职不充分，监事会事实上成为了理事会下设的一个部门，不作为的情况较为明显。即使履职也存在重业务轻内控的现象，同时，非本联社的人员参与监督的机会减弱，甚至没有起到监事的作用，导致监事会容易被理事会（理事长）所操纵。三、改进建议1、逐步改变现有股权结构的现状。对于省联社来说，由各社员社入股，实际上其入股资金来源于存款人，存在持

11、股人与真正入股人不符，实际入股人并没有发言权，而代表存款人入股的县级法人社由于股权分散，各社入股比重数额基本都差不多，再加上目前实际的行政管理模式，因此社员社也并没有发言权。建议由省政府出资入股占最大比重，然后吸收民间资本参股，改变现有股东结构，不断提高董事会的运行活力。对于县级法人机构，要增加大股东的比重。2、强化理（董）事会的监督职能，处理好理（董）事会与高级管理层的关系。理（董）事会的职能主要是决策与监督。要防止理事会决策权对高级管理层执行权的不当干预甚至侵害。如果理事会的决策权越界，必然出现决策权与执行权交叉、扯皮的现象，导致经营效率降低。更有甚者，则可能使决策权部分或全部覆盖执行权，

12、形成董事会行使监督权就是自己监督自己的局面，从而使权力制衡落空。因此理事会必须强化人力资本决策权，弱化货币资本决策权，不干预高级管理层的执行权。3、对现有管理模式进行改进。一是取消农村合作金融机构归口地方政府管理的规定，建立全国统一的农村合作金融管理机构。减少省联社对独立法人合作金融机构的行政管理，加大市办的权力，便于加强投资人与利益相关者的关系；二是优化理事会人员构成和分工。理事会成员由股民及代表存款人、职工利益的相关者投票产生，理事会成员保持57人，自然人理事中职工理事及存款人理事应具有代表性。明确理事会及理事长职责，制订详细的职位说明书及工作流程图；三是严格坚持理事会会议表决实行一人一票制的规定，对理事长的权利进行监督，理事会必须经常化，制度化，并坚持民主决策的原则；四是明确界定主任职责，充分赋予主任所分管的业务部门的权力，让财务、信贷、客户部、保卫科等各司其职，并加强相互监督、相互制约作用，保证经营管理工作的高效运转；五是明确监事会职责，监事会及其成员不得参与任何方面的业务管理及业务活动，严禁监事长分管除稽核监督以外的任何业务部门，严格履行对理事会、高级管理层的监督职能，并定期向社员代表大会报告。(于子瑜)