大连海关分类通关改革介绍-海关总署（十）.doc

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1、大连海关分类通关改革介绍-海关总署 创新区域通关改革与海关查验 内容摘要。巩固现有改革成果、推进区域通关改革深入发展是当前乃至今后一段时期海关通关监管工作的重点，如何突破现有海关管理体制对区域通关改革的制约、以发展的观点促进海关管理体制创新更是推进区域通关改革进程中需高度关注的重要课题。本文从区域通关改革对海关工作的影响入手，分析了制约改革深入开展的因素，提出了推进改革深入开展的相关对策建议。 关键词：海关区域通关创新查验 所谓区域通关，就是在区域范围内，以跨关区快速通关为基础，以企业守法管理为核心，利用信息化手段，整合口岸和内地海关管理资源，倡导企业守法便利，简化海关手续，降低通关成本，提高

2、通关效率，提升海关通关监管工作整体效能。 而区域通关改革是海关顺应区域经济发展趋势、推进现代海关制度建设而作出的一项重大战略决策，它的推行打破了目前行政区划和海关关区设置所造成的限制，简化了海关手续，降低了企业通关成本，确保了进出境物流的快速自由流动，是海关促进地区经济发展的又一有力举措，试行以来得到了地方政府和社会各界的一致认可。巩固现有改革成果、推进区域通关改革深入发展是当前乃至今后一段时期海关通关监管工作的重点，如何突破现有海关管理体制对区域通关改革的制约、以发展的观点促进海关管理体制创新更是推进区域通关改革进程中需高度关注的重要课题。本文从区域通关改革对海关工作的影响入手，分析了制约改

3、革深入开展的因素，提出了推进改革深入开展的相关对策建议。 一、区域通关改革的起因及对现行海关工作的影响 多哈回合谈判的破裂，延缓了经济全球化的进程，从而促使区域经济一体化和区域范围内贸易自由化的趋势大大加快。在欧盟、北美、东盟等区域经济圈不断发展的同时，近年来，在相关地方政府的大力推动下，我国区域经济迅速崛起，长三角、泛珠三角、环渤海等区域经济圈的社会经济活动也在不断超越行政区划-1- 的限制而日益走向一体化，区域内部联系越来越紧密，合作领域也越来越广阔，与此同时，社会和企业对区域内政府部门在提供服务保障、促进便利贸易、加快通关效率、降低物流成本等方面提出了更高的要求。 海关是国家进出关境监督

4、管理机关，作为国际物流管理链条的重要环节之一，是连接国际、国内“两个市场、两种资源”的桥梁和纽带，在促进经济发展和贸易便利化方面发挥着重要作用。针对近年来海关管理理念、管理体制及管理模式等与区域经济发展出现的不协调，海关总署在2021-2021现代海关制度第二步发展战略规划中明确提出要“适应区域协调发展要求，整合管理资源，探索建立区域海关管理模式”，并于2021年率先启动了泛珠三角区域海关合作，对区域通关改革和海关管理一体化改革起到了积极的示范效应。 2021年10月，区域通关改革首先在珠三角、长三角、环渤海地区试行，2021年7月进一步扩大试点范围进入推广阶段，从改革的内容上看是推行“3+1

5、”模式的业务改革，从表面上看是对通关监管业务流程的优化和再造，然而，实际上这种模式的推出是对多年来形成的海关管理体制的一次深刻变革，对海关现有的管理理念、运作体制和业务管理模式已经并将继续产生深远而广泛的影响，主要表现在以下几个方面： 一是树立了综合监管理念，实现了海关隐性顺势监管。一方面通过创新管理手段，前推后移监管时空，加快构建通关监管新机制，另一方面通过信息共享、风险共担、优势互补，实现区域内口岸海关与内陆海关的联动，在货物的通关过程中，逐步实现海关的隐性顺势监管。 二是淡化了关区的界限，密切了区域内海关的合作。以往海关的通关监管工作都是以关区为单位相对独立运作的，各关区出台的通关改革措

6、施都是为本区域内的经济发展服务的，有较强的排他性。区域通关改革加强了区域内各海关的合作，海关工作的视角更加开阔，各项业务改革的开展和便捷措施的出台都是从促进大的区域经济协调发展的角度出发，区域海关的合作，淡化了关区的界限。 三是整合了海关管理的优势，有助于实现海关管理效能的最大化。区域通关改革通过对区域内各海关各层级、各部门的职能优势、专业优势和资源优势进行整合，重新融入到新的通关监管模式中，形成通关监管新格局，通过各自绝对优势和比较优势的充分发挥，从而实现海关管理效能的最大化。 四是业务模式改革调整了区域内口岸海关和内陆海关的业务格局。一方面转关货物应转尽转将增加区域内转关的货运量，内陆海关

7、的工作量将有大幅度增 长；另一方面“属地申报，口岸验放”的通关模式，将促使单证作业量、税收量的由口岸向属地海关出现较大分流，而实货监管在口岸海关，加大了口岸海关查验放行的风险，口岸海关的实货监管压力加大。 二、影响区域通关改革深入开展的因素分析 （一）关区管理体制制约了区域通关改革的深入发展 我国海关实行总署直属海关隶属海关三级管理体制，全国目前有41个直属海关，300多个隶属海关，“一省多关”“一市多关”的现象比较普遍，密集型的海关设关布局加大了海关之间的协调成本，信息沟通和业务配合难度加大，“大而全”“小而全”的机构设置和业务布局造成了海关管理资源的严重浪费，也在一定程度上阻碍了货物在不同

8、关区之间的自由流动。区域通关改革是以区域海关合作为基础进行的，是对传统的以关区为单元的海关管理体制的一种挑战，由于改革结果将直接或间接影响到各关区的现有职责权限、业务规模甚至切身利益，因此，关区管理体制将在一定程度上会影响区域通关改革的进程。 （二）权责不对等阻碍了区域通关改革协调发展 按照“3+1”模式，转关货物要做到应转尽转，“属地申报，口岸验放”货物的前期申报、征税等通关手续的办理将延伸至属地海关完成，即在涉及到两个海关管辖，实现一次申报、一次查验、一次放行的通关模式下，属地海关和口岸海关的职责进行了重新定位，而这种重新定位将最终导致属地海关与口岸海关之间责权的不对等。“属地申报、口岸验

9、放”模式下，属地海关是企业和货物的主管海关，由其进行审单、接单、征税处理，并确定是否布控查验，而口岸海关则是按照属地海关的审核结果执行放行操作或是实施查验，虽然口岸海关保留即决式查验权力，但这种主动性也会受到非主管的影响难以充分发挥，因此，该模式下相当于属地海关指挥口岸海关，小关指挥大关，口岸大关参与改革的积极性必将受到影响，由此会产生表面上各关都积极拥护区域通关改革，但实际上却通过各种方式设置隐性的“关际壁垒”，从而制约着区域通关改革推行的现象。 （三）执法不统一限制了区域通关改革向纵深发展 自加入世贸组织以来，中国海关履行承诺，大力推行关务公开，公开海关执法的依据、程序和时限，全面接受社会

10、监督，海关执法统一性有了明显改善，但受行政区划及区域经济发展不均衡的影响，区域内各海关不可避免地存在着属地关系，进而在执法尺度、执法程序以及行政处罚等领域存在着差异。此外，为促进本地区经贸发展，区域内各直属海关通常从本区域利益出发，出台促进本地区 经济发展的便捷服务措施和通关监管模式，从而导致了同一区域内不同关区监管模式的多样性，这种“差异性”和“多样性”将直接导致海关对管理相对人相同行为的不同处理方式，也就相应出现了管理相对人趋利避害的选择性做法，导致了“货往宽处走，税往低处流”的现象发生，企业通关行为的不确定性大大增加。 （四）地方政府的舆论导向影响了区域通关改革全面发展 海关实行垂直领导

11、体制，各直属海关直接受海关总署领导，海关作为进出关境监督管理机关始终站在地区经济发展的最前沿，海关所推行的业务制度改革也始终围绕着“依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”十六字方针而进行，海关为促进地方经济发展服务，地方政府也对口岸发展提出了更高的要求。区域通关改革直接影响到属地海关与口岸海关之间业务量和税收方面的变化，同时也间接地对地方经济发展和相关经济指标产生影响，虽然区域通关改革促进了区域经济的全面发展，但在某些方面却出现了口岸与属地之间的此消彼长，因此，海关推行区域通关改革，也会出现属地政府全力推进，口岸政府驻足观望的现象，甚至会提出质疑，因此，口岸海关的压力不仅仅来自于海关内部，同

12、时也来自于地方政府。 三、深化区域通关改革的对策建议 （一）推行以建立区域分署为核心的机构改革创新，从行政体制上保障区域通关改革深入发展 为确保区域通关改革顺利推广，在推广初期，总署在每个区域都确定了牵头单位，负责组织协调各区域内海关间的区域通关合作。不可否认，牵头单位在区域改革进程中起到了重要的推动作用，但区域内各直属海关都是平级的，牵头单位更多的只是起到牵头协调的作用，对于改革推行过程中出现的问题，主要还是依靠区域内各直属海关树立服从大局意识，相互协商解决，一旦改革触及到各直属海关的现有利益，各自为政的海关管理体系将成为改革推广的无形障碍，因此，要保障区域通关改革进一步开展，就要对现有机构

13、设置进行改革： 一是以口岸大关为牵头单位成立区域分署，超越现有的关区格局和行政地域管理，实现区域集约化管理，除赋予区域分署组织协调职能外，还要赋予其指挥、决策的权力，各区域分署要站在区域发展的高度，通过统一的组织领导，从全局角度出发，协调口岸海关和内陆海关的关系，全面推进改革顺利进行。 二是精简直属海关职能管理的中间层。我们有必要重新审视包含于通关作业改革内容之一的机构改革的得失利弊，2021年以来，各直属海关的职能管理部 门逐渐实现了职能管理与具体操作业务的成功剥离，但与此同时另一种弊端也逐渐显现，职能部门分工越来越细、机构越来越庞大、业务链条越来越长，各部门业务互相交叉，海关的四项基本任务

14、对应的职能部门却多达十几个，此种体制不可避免地增加了行政成本、制约了行政效能的提高。建议由区域海关分署统一执行对区域内海关业务的职能管理权，重新划分各直属海关业务职能部门设置，通过精简、合并理顺领导关系，加强垂直领导，实现区域内业务、资源的全面整合。 （二）确立以口岸海关为主导的海关管理资源整合，从管理效能上确保区域通关改革全面发展 口岸海关始终站在海关各项改革的最前沿，近年来，监管系统先后开展了物流监控、快速通关、创新查验机制等一系列改革，口岸海关均发挥了“龙头”的作用，与内地海关相比，在区位、人才资源、硬件资源、管理资源等方面具备了全面的优势并积累了丰富的经验。在区域通关改革推广过程中，通

15、过重新划分口岸海关和内陆海关在监管工作中的职能定位，充分发挥口岸海关多年来形成了的优势和积累的经验，以口岸海关为核心，通过一体化业务操作模式和专业化的职责分工，将其优势辐射至整个区域。特别是在区域虚拟审单中心的建立上，要以发挥口岸海关的总体优势为主，发挥内地海关的特色优势为辅，结合本地区的经济发展和进出口商品的特点，按各自所熟悉的商品专业和所拥有的专业审单人力资源划分审单重点，通过各自优势的充分发挥，实现资源合理配置。 （三）建立以一体化协调发展为标志的执法体系架构，从执法统一上推进区域通关改革纵深发展 消除区域内各海关的执法差异性对企业通关行为的影响，确保进出口货物收发货人在报关地点的选择上

16、是以便利、高效为目的的良性选择，而不是以规避海关管制为目的的恶性选择，这是区域通关改革不断向纵深发展的关键，在建立一体化海关执法体系过程中，要充分发挥区域分署指挥、协调、监督的作用，在区域分署的统一领导下，规范区域内各海关在征税、通关、监管、缉私、统计等方面的执法尺度和执法程序。通过区域虚拟审单中心实现审单、审价、征税、归类集约化管理，实现区域内同类商品海关作业的执法统一，通过制定科学详尽的业务操作规范实现进出口货物的验放标准统一，同时，通过监督制约机制以保证执法统一性得到有效实施，不断增强海关执法的统一性和诚信度，提升海关的整体执法水平。 （四）实现以把关服务为工作重点的管理理念回归，从全面

17、履行职责上促进区 域通关改革协调发展 从表面上看，“切块包干”的税收绩效考评机制导致了各关截流税源以提高本口岸税收的做法，制约了区域通关改革的进一步开展，但究其深层次的原因，是长期以来形成的“以税收为轴心”的海关工作重点致使了这一现象的发生。虽然建立大关区税收考评机制，在一定程度上可以起到缓解的作用，但是并没有从根本上解决这一问题，随着改革的不断深入，区域间的税收矛盾将会成为新一轮的利益之争。“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的工作方针是海关管理理念的核心，是衡量海关工作水平的最基本尺度，海关工作的最后落脚点在于是否促进了经济发展，而不是税收完成了多少，单纯追求税收反而可能成为经济发展的绊脚石。要从根本上解决单纯追求税收所带来的负面影响，海关工作的重点必须重新定位，只有实现了“把关、服务”的管理理念的回归，全面履行监管、征税、缉私、统计的海关任务，才能促进区域通关长期协调发展。 参考文献： 1.上海海关对暂时进出口集装箱的监管办法 2.区域通关改革转关运输操作规程第 9 页 共 9 页本资料来源搜集与网络和投稿，如有侵权，牵扯利益关系，请告知上传人联系删除。