PPP模式亟待理性回归.doc

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1、PPP 模式亟待理性回归文/民商随着 PPP 项目大量落地，其中的问题也逐渐暴露。如果仍把 PPP 作为融资手段，这种理解是片面的。PPP 是一种市场化、社会化公共产品供给管理方式，是创新发展的一种“新引擎”。如果简单地视为融资手段，这与 PPP 模式的初衷背道而驰。2017 年 1 月 初 ， 国 家 发 改 委 、 证 监 会 和 基 金 业 协 会 召 开PPP 项 目 资 产 证 券 化 座 谈 会 。 座 谈 会 旨 在 推 动 传 统 基 础 设 施 领 域PPP 项 目 进 行 证 券 化 融 资 ， 也 标 志 着 PPP 项 目 资 产 证 券 化 工 作正 式 启 动 。

2、这 无 疑 为 PPP 模 式 制 度 化 完 善 发 展 的 重 要 一 环 。PPP 模 式 本 质 是 政 府 通 过 购 买 服 务 的 方 式 在 公 益 性 、 准 经 营性 领 域 引 入 私 人 资 本 和 政 府 合 作 ， 在 国 内 兴 起 自 2014 年 至 今已 有 近 3 年 的 时 间 。 社 会 资 本 对 其 的 关 注 也 从 最 初 的 反 响 平 平 、冷 眼 旁 观 ， 到 后 来 的 蜂 拥 而 至 、 热 火 朝 天 。根 据 财 政 部 公 布 的 数 据 ， 截 至 2016 年 11 月 30 日 ， 全 国PPP 入 库 项 目 达 10

3、828 个 ， 入 库 项 目 金 额 129565.81 亿 元 。 随着 PPP 项 目 大 量 落 地 ， 其 中 的 问 题 也 逐 渐 暴 露 。 而 2017 年 将是 PPP 模 式 从 狂 热 增 长 复 归 稳 定 发 展 、 从 盲 目 追 随 向 理 性 选 择 转换 的 一 年 。PPP 是 管 理 模 式 而 不 是 融 资 手 段“如 果 仍 把 PPP 作 为 融 资 手 段 ， 这 种 理 解 是 片 面 的 。 ”财政 部 政 府 和 社 会 资 本 合 作 （ PPP） 中 心 主 任 焦 小 平 认 为 ， PPP是 一 种 市 场 化 、 社 会 化 公

4、 共 产 品 供 给 管 理 方 式 ， 是 创 新 发 展 的 一种 “新 引 擎 ”， 而 并 非 简 单 地 融 资 手 段 ， 应 被 赋 予 新 内 涵 。中 国 财 政 学 会 PPP 专 委 会 秘 书 长 、 亚 洲 开 发 银 行 PPP 专 家孙 洁 也 持 有 同 样 的 观 点 ： “PPP 不 能 看 成 融 资 方 式 ， 我 一 直 认为 它 是 一 种 管 理 方 式 、 是 一 个 管 理 的 概 念 ， 直 到 现 在 我 依 然 没 有改 变 。 ”孙 洁 认 为 ， PPP 更 能 体 现 其 价 值 的 地 方 在 于 政 府 借 助 社 会 资本 方

5、 的 能 力 和 资 本 来 运 营 社 会 公 共 项 目 ， 而 不 是 简 单 的 融 资 ，“如 果 只 是 借 钱 ， 银 行 资 金 多 的 是 ， 直 接 找 银 行 能 完 成 这 个 目 标吗 ？ 完 成 不 了 。 ”虽 然 越 来 越 多 的 人 认 识 到 PPP 模 式 是 政 府 的 一 种 公 共 管 理 模式 ， 但 在 实 际 操 作 中 还 是 偏 向 于 把 其 当 做 融 资 工 具 来 使 用 。 孙 杰指 出 ： “最 为 明 显 的 特 征 是 无 论 政 府 方 还 是 社 会 资 本 方 仍 然 习 惯于 将 投 资 回 报 高 低 作 为 谈

6、 判 的 核 心 ， 从 而 忽 略 项 目 未 来 运 营 的 质量 和 效 率 。 ”作 为 社 会 资 本 方 ， 站 在 其 个 人 利 益 来 看 ， 除 了 社会 公 益 层 面 ， 固 然 需 要 考 虑 回 报 高 低 ， 但 是 在 PPP 项 目 的 具 体实 施 中 ， 一 些 地 方 政 府 “甚 至 不 惜 将 明 股 实 债 、 保 底 回 购 等 作为 投 资 PPP 项 目 的 方 式 和 条 件 ， 这 与 采 用 PPP 的 初 衷 背 道 而 驰 。”专 家 称 ， PPP 模 式 视 为 管 理 模 式 而 且 非 融 资 手 段 更 能 体 现 出它

7、的 优 势 。 PPP 的 特 点 之 一 是 利 益 共 享 、 风 险 同 担 和 全 程 合 作 ，而 许 多 PPP 项 目 更 趋 近 于 融 资 模 式 ， 在 这 种 模 式 下 风 险 和 收 益并 不 一 致 。 收 益 由 项 目 公 司 获 得 ， 而 之 后 的 风 险 却 由 政 府 单 独 承担 。 而 很 多 项 目 合 作 时 间 只 有 三 五 年 ， 项 目 建 成 后 由 政 府 负 责 回购 ， 这 就 导 致 只 负 责 前 期 风 险 较 低 的 项 目 公 司 很 容 易 获 得 收 益 抽身 而 退 。另 外 ， 把 PPP 看 做 社 会 管

8、理 方 式 而 不 是 简 单 的 融 资 渠 道 ， 可以 改 变 地 方 政 府 把 PPP 当 做 减 少 政 府 财 政 支 出 、 “美 化 ”资产 负 债 表 的 讨 巧 手 段 。PPP 要 合 作 共 赢 而 非 相 互 博 弈西 方 著 名 经 济 学 家 马 歇 尔 在 其 经 济 学 原 理 的 第 一 篇 导言 中 表 示 ： “竞 争 可 以 是 建 设 性 的 ， 也 可 以 是 破 坏 性 的 ； 但 即便 建 设 性 时 候 的 竞 争 也 没 有 合 作 那 样 有 利 。 ”对 此 ， 孙 洁 总 结到 “马 歇 尔 本 人 是 研 究 竞 争 的 ， 却

9、也 表 示 合 作 是 最 好 的 ”。马 歇 尔 虽 然 认 为 合 作 是 最 好 的 ， 但 却 没 有 研 究 合 作 ， 是 因 为 西 方经 济 学 的 “理 性 人 ”假 设 大 前 提 。 合 作 固 然 好 ， 但 是 在 理 性 人的 前 提 下 ， 合 作 又 是 最 难 实 现 的 。经 济 学 中 的 “囚 徒 困 境 ”也 形 象 地 描 述 了 合 作 的 难 以 实 现 性 ：两 个 共 谋 犯 罪 的 人 被 关 入 监 狱 ， 不 能 互 相 沟 通 情 况 。 如 果 两 个 人都 不 揭 发 对 方 ， 则 由 于 证 据 不 确 定 ， 每 个 人 都

10、 坐 牢 一 年 ； 若 一 人揭 发 ， 而 另 一 人 沉 默 ， 则 揭 发 者 因 为 立 功 而 立 即 获 释 ， 沉 默 者 因不 合 作 而 入 狱 五 年 ； 若 互 相 揭 发 ， 则 因 证 据 确 实 ， 二 者 都 判 刑 两年 。 由 于 囚 徒 无 法 信 任 对 方 ， 因 此 倾 向 于 互 相 揭 发 ， 而 不 是 同 守沉 默 ， 从 而 导 致 整 体 利 益 最 低 。如 何 才 能 实 现 双 方 利 益 最 大 化 ？ 相 互 之 间 绝 对 的 信 任 是 达 到双 方 利 益 最 大 化 的 有 效 前 提 。 这 一 点 在 PPP 模 式

11、 中 也 有 所 体 现 ，在 PPP 中 政 府 和 企 业 要 相 互 信 任 ， 并 站 在 对 方 的 利 益 角 度 考 虑 ，那 么 获 得 共 同 利 益 就 是 最 大 的 。 政 府 站 在 企 业 角 度 考 虑 ， 在 合 理合 规 的 前 提 下 ， 尽 量 为 项 目 合 作 企 业 提 供 便 利 。 合 作 企 业 站 在 政府 角 度 考 虑 ， 在 保 证 项 目 安 全 的 前 提 下 尽 量 节 省 政 府 资 源 、 提 高社 会 公 共 项 目 的 服 务 水 平 。 如 此 ， 才 能 使 PPP 项 目 双 方 获 得 最佳 收 益 。政 府 在

12、没 有 做 好 足 够 的 工 作 情 况 下 ， 匆 忙 设 立 PPP 项 目 ，企 业 进 入 后 不 但 没 有 获 得 利 益 反 而 出 现 亏 损 ， 高 风 险 低 收 益 必 然会 降 低 企 业 的 积 极 性 ， 导 致 项 目 草 草 了 事 。 企 业 受 损 百姓 没 有 得 到 好 的 服 务 政 府 被 百 姓 抱 怨 ， 三 方 获 得 利 益 最 低 。而 如 果 政 府 做 好 前 期 工 作 ， 为 企 业 提 供 便 利 ， 企 业 获 得 相 对 高 收益 低 风 险 的 项 目 ， 从 而 提 高 了 企 业 的 积 极 性 。 企 业 做 出 好

13、 项 目 百 姓 获 得 好 服 务 政 府 得 到 百 姓 的 认 可 ， 如 此 才 能 使 三 方同 时 获 得 最 佳 收 益 。目 前 看 来 ， 我 国 项 目 投 资 大 多 在 几 十 亿 到 上 百 亿 之 间 ， 如 此大 的 项 目 必 然 涉 及 到 各 方 面 错 综 复 杂 的 群 体 。 成 功 ， 皆 大 欢 喜 ，失 败 ， 也 必 将 满 目 疮 痍 。据 孙 洁 研 究 员 提 到 ， 在 南 方 某 城 市 ， 政 府 新 修 了 一 段 8 公里 的 高 速 连 接 线 。 而 距 此 不 远 也 有 一 条 并 行 的 高 速 连 接 线 ， 这 条

14、原 高 速 连 接 线 是 在 几 年 前 政 府 无 钱 修 路 为 方 便 百 姓 通 过 授 权 企 业修 建 的 ， 并 答 应 准 许 其 向 过 路 车 辆 收 取 一 定 的 费 用 。 随 着 近 几 年家 庭 自 有 车 辆 的 急 剧 增 加 ， 每 当 节 假 日 这 条 线 路 都 会 形 成 严 重 的拥 堵 。 为 了 方 便 群 众 出 行 ， 政 府 与 企 业 协 商 准 备 回 收 这 条 线 路 并取 消 收 费 站 ， 缓 解 拥 堵 。 政 府 、 企 业 多 次 协 商 ， 最 后 政 府 给 到 企业 一 个 相 对 合 理 的 价 格 ， 企 业

15、 最 终 拒 绝 退 出 。 政 府 无 奈 才 又 建 了一 条 并 行 的 道 路 ， 不 设 立 收 费 站 ， 方 便 了 百 姓 出 行 。 企 业 修 建 的道 路 开 始 变 得 冷 冷 清 清 ， 收 不 到 过 路 费 又 再 去 找 政 府 希 望 政 府 回收 而 未 果 ， 双 方 都 不 愉 快 。两 条 并 行 道 路 ， 一 条 空 置 ， 占 用 了 大 量 的 资 源 却 没 有 获 得 相应 的 效 果 。PPP 不 是 “万 能 药 ”在 PPP 热 潮 下 ， 各 地 方 大 量 的 PPP 项 目 连 续 上 马 ， 仿 佛 一时 间 PPP 就 成

16、了 地 方 政 府 包 治 百 病 的 万 能 良 方 。 地 方 政 府 为 了美 化 地 方 政 府 资 产 负 债 表 纷 纷 设 立 PPP 项 目 ， PPP 项 目 咨 询 公司 为 了 赚 取 咨 询 费 用 而 推 波 助 澜 ， 各 企 业 因 为 这 是 “由 政 府 提出 的 靠 谱 项 目 ”也 闻 风 而 动 积 极 参 与 。但 是 PPP 模 式 并 不 是 适 合 所 有 项 目 的 “万 能 药 ”， PPP 更适 合 的 是 有 较 长 后 期 经 营 的 项 目 。 模 式 所 渴 望 的 并 不 是 融 资 需 求 ，而 是 专 业 的 经 营 管 理

17、能 力 。 这 也 是 PPP 模 式 与 BT 模 式 不 同 之处 ， 当 把 PPP 模 式 当 做 融 资 模 式 来 运 作 的 时 候 ， 就 失 去 了 PPP的 主 要 优 势 ， 退 化 为 BT 模 式 ， 即 政 府 缺 钱 社 会 资 本 建 设三 五 年 后 政 府 回 购 并 支 付 社 会 资 本 一 定 的 回 报 。国 家 发 改 委 投 资 所 投 资 体 制 政 策 研 究 室 主 任 吴 亚 平 认 为 ，PPP 比 较 适 合 有 较 长 后 期 经 营 的 项 目 ， 如 轨 道 交 通 项 目 、 污 水 处理 厂 、 供 水 厂 等 。 融 资

18、不 是 PPP 的 主 要 目 的 ； PPP 是 长 期 的 合作 ， 8 年 、 10 年 甚 至 20 年 的 合 作 ， PPP 的 本 意 是 让 社 会 资 本 来经 营 ， 利 用 社 会 资 本 专 业 的 经 营 管 理 能 力 ， 来 提 高 效 率 。而 短 期 的 、 纯 公 益 性 的 项 目 则 不 适 合 PPP 模 式 ， 如 市 政 道路 、 园 区 基 础 建 设 等 。 因 为 此 类 项 目 没 有 收 益 ， 投 资 者 获 得 的 回报 只 是 来 自 于 政 府 财 政 补 贴 或 者 政 府 购 买 服 务 。 此 类 项 目 持 续 时间 较

19、短 ， 管 理 方 式 单 一 ， 更 趋 近 于 BT 模 式 。PPP 项 目 多 以 经 营 性 项 目 ， 或 准 经 营 性 项 目 为 主 ， 社 会 资 本通 过 后 期 的 持 续 经 营 获 取 收 益 来 弥 补 前 期 的 建 设 支 出 并 获 取 一 定额 外 收 益 。 但 也 不 是 所 有 的 项 目 都 能 单 靠 经 营 收 益 达 到 最 终 盈 利目 的 ， 还 有 一 些 项 目 需 要 政 府 给 予 一 定 的 补 贴 才 能 达 到 预 计 收 益 。吴 亚 平 认 为 ， 如 果 PPP 项 目 投 资 者 回 报 超 过 70%都 是 来 自

20、 于 政府 补 贴 获 得 ， 这 个 项 目 就 不 适 合 于 PPP 模 式 。 政 府 补 贴 占 比 超过 70%的 项 目 ， 政 府 完 全 有 能 力 自 己 运 营 ， 此 类 项 目 的 设 立 模 式可 以 考 虑 其 他 模 式 ， 而 非 PPP 模 式 。PPP 模 式 兴 起 之 后 ， 有 人 对 其 极 力 鼓 吹 ， 甚 至 把 带 动 中 国 经济 企 稳 复 苏 的 重 任 都 交 给 了 它 。 但 是 PPP 在 经 济 复 苏 中 的 作 用真 有 如 此 神 效 吗 ？PPP 模 式 只 是 欧 美 国 家 众 多 基 础 建 设 投 资 方 式

21、 中 的 一 种 补 充形 式 。 据 财 新 智 库 莫 尼 塔 研 究 首 席 经 济 学 家 钟 正 生 介 绍 ， PPP在 基 础 设 施 建 设 中 的 比 例 ， 欧 洲 平 均 为 4.9%， 美 国 平 均 2%左右 。 如 此 低 的 占 比 明 显 不 能 在 经 济 运 行 中 起 到 主 导 作 用 。而 在 2008 年 金 融 危 机 期 间 欧 美 PPP 项 目 数 量 和 项 目 金 额 都大 幅 减 少 ， 而 政 府 投 资 在 基 础 建 设 投 资 中 占 比 显 著 提 升 ， 承 担 起应 对 金 融 危 机 宏 观 调 控 的 责 任 。虽 然

22、 不 应 该 把 中 国 经 济 复 苏 企 稳 的 希 望 和 重 任 完 全 甩 给PPP， 但 是 PPP 模 式 优 势 亦 显 而 易 见 。 PPP 模 式 不 仅 提 升 城 市基 础 建 设 和 公 共 服 务 的 效 率 稳 定 经 济 增 长 ， 也 弥 补 了 地 方 债 受 到规 范 之 后 的 融 资 缺 口 ， 缓 解 了 地 方 债 务 压 力 。 对 于 社 会 资 本PPP 填 补 了 房 地 产 和 地 方 融 资 平 台 缺 位 之 后 的 资 产 荒 ， 开 拓 了 社会 资 本 进 入 基 础 设 施 建 设 和 公 共 服 务 项 目 等 新 的 业 务 模 式 。 同 时 ，PPP 模 式 下 的 医 疗 、 教 育 、 交 通 、 污 水 处 理 等 公 共 服 务 项 目 也 给普 通 民 众 带 来 极 大 的 便 利 。另 一 方 面 ， PPP 模 式 在 国 际 已 经 达 成 广 泛 共 识 ， 越 来 越 多 的国 家 开 始 采 用 这 一 模 式 提 供 公 共 产 品 服 务 。 社 会 资 本 在 国 内PPP 模 式 巨 大 发 展 下 积 累 了 丰 富 的 经 验 ， 也 为 国 内 企 业 通 过PPP 模 式 走 出 去 做 好 充 分 铺 垫 。