政府治理视角下福州台江区营商环境改善研究.docx

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1、政府治理视角下福州台江区营商环境改善研究摘 要自世界银行正式发布营商环境报告以来,营商管理环境体系建设已逐渐发展成为国家促进我国经济社会持续发展的重要组成因素,并在整个世界较大范围内逐渐得到广泛应用共识。营商治理环境机制建设在它的本质上也就是地方政府的公共治理服务行为,它对促进政府公共治理服务能力逐步现代化、吸引社会投资、方便群众合理办事等各个方面发展具有十分重大意义,也更加有利于地方政府对自身环境建设、公共服务管理和社会服务环境进行逐步优化和不断改进。在加强政府企业治理这一战略视角下,通过对福州市台江区企业营商环境建设情况进行深入调研,总结分析出福州台江区营商环境存在行政效能较低、人才培养缺

2、失、市场监管不规范等三个不同方面的突出问题。这三个功能方面突出问题的背后仍然有着多种不同原因,从当前政府环境治理的多个角度调研笔者分析,主要原因是当前政府治理层面对行政营商领域环境治理建设的功能重要性总体认识存在不足,这些也是当前造成政府营商领域环境治理建设突出问题的最主要组成原因,同时,公务员人才队伍环境建设力量不足、人才培养和政府引进人才力度不够等也是福州台江区造成营商领域环境治理建设突出问题的重要组成原因。通过针对问题和形成原因的综合分析,并集中吸收部分借鉴国内外相关研究成果和先进农业地区实践经验,提升福州台江区区域营商管理环境,应当从中央地方人民政府的理念认识建设层面开始进行深度转变,

3、在区域营商监管环境理念认识上、公务员人才队伍认识建设上、人才队伍引进上和培养上等都采取了具有较强针对性的政策措施,逐步有效解决福州台江区区域营商管理环境认识建设上的问题,为福州市着力打造一个国际化、法治化、便利化的区域营商管理环境建设提供有价值的决策参考。关键词：政府治理 营商环境 行政效能目 录目录1 绪论41.1 研究背景和意义41.2 国内外文献研究综述61.3 研究方法与研究内容91.4 论文创新之处102 基本概念与理论基础112.1 基本概念112.2 理论基础123 福州台江区营商环境建设存在的问题143.1 政府行政服务效能较低143.2 人才市场发展不成熟153.3 市场监管

4、秩序亟待规范164 福州台江区营商环境建设问题的原因分析184.1 对营商环境建设的重要性认识不足184.2 公务员队伍建设影响行政效能发挥194.3 人才引进和培养力度不够205 福州台江区营商环境建设问题的对策分析215.1 转变对营商环境建设的认识215.2 提升政府公共服务效能225.3 培养人才优势236 结论24参考文献251 绪论1.1 研究背景和意义1.1.1 研究背景2018年首次国务院常务会议的首个议题，就是部署进一步优化营商环境；不久后，最高人民法院和最高人民检察院也先后发布为企业家创新创业营造良好法治环境的通知。与此相呼应，近期，全国各地纷纷出台政策措施，聚焦改善优化营

5、商环境， 释放制度生产力，提升整体生产率，促进经济社会健康发展。营商环境是重要的发展基础。企业的壮大，创新创业的活跃，一刻也离不开良好的营商环境。在改革开放近40年的实践中，我国营商环境不断改善。世界银行2017年发布的全球营商环境报告显示，我国营商环境排名较2013年提升了18位。进入新时代，建设现代化经济体系、推动高质量发展，对进一步优化营商环境提出了新要求。俗话说“栽下梧桐树，引得凤凰来”，一个地方打造营商环境，最终目的是要聚企业聚人心。营商环境好，已有企业才能留得住、发展得好，外来企业才会想进来创业兴业，各个方面的积极性和创造性才能充分涌流。从这个意义上说，优化营商环境就是解放生产力、

6、提升竞争力。近年来，各地各部门按照中央部署，积极改善营商环境，取得一定成效，但仍有不少“短板”存在，优化营商环境的课题需要进一步破解。民有所呼，我有所应。优化营商环境，必须坚持问题导向，聚焦群众反映集中、企业反映强烈、社会反映普遍的突出问题进行整改。在一些地方，手续繁琐、效率低下、遇事“推绕拖”等办事难现象依然存在；有的政府部门缺乏诚信，有的干部新官不理旧账，决策上“翻烧饼”、瞎折腾；有的部门不依法行政，随意执法、“小鬼难缠”；有的把企业当“唐僧肉”，个个得而尝之；有的市场准入门槛高，搞地方保护，各种隐性壁垒不同程度存在，等等。这些问题由来已久，群众意见不小，企业不堪重负，破坏了市场生态，已经

7、成为发展的绊脚石，必须高度重视，采取有力措施加以解决，让营商环境有一个新提升、新气象。1.1.2 研究意义优化完善营商制度环境建设是一个系统工程,既要不断改善营商基础设施等营商硬环境,更是需要在不断提高营商服务水平、营造健康法治社会环境等营商软环境体系建设上不断有新颖的突破,更好充分发挥营商制度的重要支撑、保障、激励系统作用。公共服务工作是改善营商市场环境的一块试金石,要进一步扎实做好简政放权的减法、做强市场监管的加法和做强优化公共服务的乘法,更好好地发挥基层政府引导作用,以主动提供服务、优质服务方式让人民群众舒心、企业顺心。社会主义法治市场经济本质上也就是一种法治市场经济,要严格依法平等管理

8、保护各类国有产权,坚持依法维护自由契约、公平竞争等基本利益导向,保障不同混合所有制经营企业在享有资质登记许可、政府采购、科技创新项目、标准细则制定等各个方面公平竞争待遇,坚决严肃查处各类滥用国家行政执法权力难以排除和依法限制公平竞争的违法行为,使产权市场在社会资源配置中始终起到了决定性主导作用,努力加快营造稳定、公平、透明、可发展预期的依法营商市场环境,给各类产权市场主体吃上定心丸。因此，探讨福州台江区营商环境改善研究，进而提出有效的对策，让我们大学生能在更好的一个营商环境下实习是一个亟待解决的理论与现实的问题。1.1.2.1 理论意义论文课题研究的理论意义主要在于,在区级人民政府这一个层级下

9、,以政府环境治理为核心视角,综合分析运用新世纪公共服务发展理论、行政体制效能论等理论方法来准确界定和合理分析商业营商场所环境治理建设这一区级政府治理行为的基本定义、存在的根本问题、产生这些问题的主要原因,据此,再根据这些观点理论所需要阐述的理论观点,科学分析提出有关下一步体制改进政策建议,理论成果运用充分。论文将这两个关键理论所需要阐述的基本观点关系作为文章全文研究提出重点问题、分析突出问题和研究解决实际问题的理论支撑,并以此贯穿文章全文,这也就是展示相关两个理论在我国政府基层治理研究领域新的实际应用。1.1.2.2 实践意义营商服务环境体系建设成果能否对我国经济社会发展特别像像是福州这些沿海

10、发达地区政府振兴经济发展举措具有重大推动促进作用,是对地方政府有效治理企业能力的一种严峻考验。论文全面性地考虑了区级营商区域环境建设应当治理包括公共政务治理环境、司法治理环境、区位治理环境、社会治理环境、市场经济环境等五个基本方面,在福州台江区的区级营商区域环境治理建设已经刚开始发展的阶段基础上,从区级政府环境治理的战略角度,在区级人民政府这一治理层级下,通过大量的市场调查统计研究,分析设计得出福州台江区区级营商区域环境治理建设可能存在的一些问题,并根据区级人民政府的环境治理服务能力和行政职能职责权限,有较具针对性地研究提出切实可行的治理对策,以期能够给正在进行改进的区级营商区域环境治理建设相

11、关工作人员提供有价值的决策参考。1.2 国内外文献研究综述1.2.1 国外研究现状国外由于资本主义发达国家企业市场经济发达,在营商环境一个名词尚未出现之前,学者们就针对我国企业经济发展的大环境问题进行了深入的理论研究。美国经济学者Thompson有人认为任何一个企业的经济成长和市场竞争都可能无法完全脱离它自己所处的市场环境;Greif、Northon认为,制度和企业政策管理水平越好,企业就越容易和本不是很熟悉的一个政党打交道,交易所的效率就可能会愈来越高。Bergara,Henisz和Hespiller本文指出,政治制度和社会政治经济环境稳定是保证包括私营企业在内的各种社会商业经济交易正常进行

12、的重要基础经济条件。最早出现“营商环境”的概念，是 2002 年世界银行集团国际金融公司(IFC )在“Doing Business”项目调查，该调查对各国中小企业发展所适用的法律法规和发展环境进行评估和比较，并根据分析结果发布全球首份营商环境报告。Leora Klapper，Anat Lewin，Juan Manuel Quesada Delgado根据2008年世界银行最新的吸引创业营商调查报告数据分析显示,良好的创业营商氛围环境对吸引创业发展具有显著的积极驱动影响,该组的研究调查结果还充分表明,营商氛围环境综合评估结果越好,创业营商条件越便利,创业营商氛围就越容易活跃,同时,方便快捷的新

13、型商业登记办理程序同样可以刺激地方开展企业更多的吸引创业投资活动,反之则吸引创业投资活动明显减少,这一点直接证明了地方政府加大营商氛围环境评估建设力度是其推动吸引创业发展的重要先决条件。这一最新研究分析结果为正在全球各国落地不断改善的运营商管理环境建设提供了基本的推动力。此后,国外对于运营商发展环境的主要研究方向拓展涉及到经济政治、金融、基础配套设施等诸多领域。Dan Li，Manuel Portugal Ferreira 研究认为中小企业以什么样的金融渠道非法获取巨额融资能力受制于外部商业营商金融环境的直接影响,融资能力是中小企业永续生存和市场竞争关键组成要素之一,而外部商业金融环境尤其特别

14、是传统金融行业环境在经济政治体制、金融监管政策等诸多因素的共同作用下,可以会促使中小企业尽量避免直接通过非正规金融渠道非法获得巨额融资,降低企业金融风险。同时,国外经济学界还对中国中的营商管理环境问题进行了高度评价,比如 Dollar通过利用中国23个主要城市的企业调查统计数据综合进行的企业实证分析检验结果表明,企业所在身处的海外投资营商环境对其自身海外经营管理业绩发展有着重要性的影响,其中公司设立和投资解散、获取海外融资的种种便利很大程度无疑是直接决定一个企业自身经营管理业绩的一个关键因素。Francis Munster进一步分析指出GUANXI(关系)仅仅是中国的运营商业管理环境设计中的重

15、要因素组成的一部分,在很多较大程度上直接影响着运营企业与地方政府以及其他企业之间的有效互动,是一个影响到运营商管理环境的重要影响因素。1.2.2 国内研究现状国内关于营商环境建设的研究大致可以分为两个阶段，第一个阶段从政治经济学角度入手，强调正确处理政府和市场的关系。其中厉以宁和吴敬琏影响较大。厉以宁在国民经济管理一书中指出了市场主要的局限性，所以政府有对经济运行进行调节的必要性，但是政府调节必须以市场调节为出发点，政府不能够包办一切。吴敬链关于社会主义经济的计划经济属性和商品经济属性和试论社会主义计划经济的调节方式等文章，强调，在命令经济的基础上，通过层层分权政策的实施，只会导致政出多门，使

16、国民经济陷于混乱，分权的命令经济是命令经济的最坏情况。吴敬琏得出结论，建立市场经济体制，实行经济性分权，是解决中国经济中“管得过多、统得过死”问题的唯一出路。毛蕴诗在其公司经济学一书中进一步指出，优化营商环境会通过各种途径诱发、促进或者限制企业经营行为和活动。第二个时期阶段在第一个时期阶段深入研究的基础上,随着营商环境等新概念的不断出现,专家学者开始围绕如何建设一个国际化、法治化、便利化的公营商服务环境,强调各级人民政府积极应对标准化国际,依法行政,回归各级政府公共服务管理本职,提高政府服务管理效能。同时也充分继承了第一个研究阶段的主要研究成果,认为需要打造一个国际一流的地方营商管理环境就是为

17、了要进一步明确理顺地方政府、市场、社会三者的之间的社会关系,并以相对稳定的管理制度或者管理规范将这种社会关系基本确立稳定下来,重点充分发挥地方政府在推进营商管理环境体系建设过程中的指导主体作用。其中,丁志刚、陆喜元从地方政府经济治理的战略角度明确提出,地方政府经济治理关系是现代国家经济治理的重要基础,是重构“政府市场社会”治理关系的重要核心。武靖舟报告指出,营商管制环境管理本质上也就是一个政府营商管制新的环境,政府的管理越位、缺位与管理错位工作都会直接影响进入到新的营商管制环境。推进基层政府职能结构转型,建设高效服务型基层政府,进一步明确理顺基层政府与服务市场的互补关系,明确基层政府在适应市场

18、经济发展条件的基本职能结构定位,是不断优化政府营商发展环境的有效治本之策渠道。唐葵认为,法治政府和服务型的政府都被看作是有限的政府,这是当前我国地方政府经济结构转型的主要目标和方向,也是改善营商环境的奋斗方向。林炯更进一步地指出,营商环境的建设首先应该从经济社会环境、政府和企业环境、社会和经济环境、对外开放环境、法制和基本要素环境六大维度上来发力。周盛盈(2018)针对珠海的法治环境与营商条件展开了研究,他认为要想转变营商环境,就必须要营造一种良好的经济社会法治条件。冯翊、唐葵等则认为一个地方的营商环境建设首先应该是要着眼于法治政府与服务型政府的构建。1.2.3 国内外研究评述营商环境也伴随着

19、社会主义市场经济的变革与发展而逐渐出现,国外的资本主义市场经济发展的历史悠久,特别是自第二次世界大战以来,欧美等发达国家都已经开始步入成熟的社会主义市场经济时期。学者和其他智囊机构专门侧重于通过大量的市场调查和分析工作来比较和评估各个地区的营商环境管理体系建设的成果,从传统的概念研究到指标体系,经过漫长时期的实施与完善,基本建立起一套相对完整的营商环境评估指标体系,为我们的企业如何充分利用好外部营商环境建设提供了参考,这套指标体系已经在我国乃至全世界的范围内获得了广泛的认可和推动。印证了经销商环境与地区开发、企业管理经营之间存在的内在关联性。但是,由于我国的政治体制和经济体制不同,这种研究大多

20、从促进企业效益和社会利润最大化的角度考虑,为各个国家政府如何创造和改善营商环境,侧重于降低税负、放宽准入和自由竞争。而且每个国家之间的政治体制不同,经济社会发展水平也不同,区位因素也不同,国外的一些先进经验也并非都完全符合中国的国情,可以被吸收和照抄借鉴,但不能被人们照抄或者照搬,而是需要我们结合实际去进行吸收和借鉴。企业的营商环境应该是完全建立在一个政治体制框架之下。国内第一个发展阶段的研究主要是在当前我国推进社会主义市场经济体制初期,侧重于理顺政府与市场的社会关系,这一发展阶段已经为后期的研究营商环境的建设工作奠定了坚实的基础。进入第二个发展阶段尤其是近两年,国内的研究更加注意专业化,着眼

21、于针对营商环境国际化、便捷化和法治化的营商环境建设的战略目标,就如何制订具体的营商环境建设计划和方案,并提出意见建议,这些研究成果都具有国际化的特征,而且该领域的研究工作还具有很强的实际针对性和区域普遍性。但这些课题的研究大多都是由于缺乏科学的理论指导,也没有深入地分析影响营商环境的因素和解决问题的根本原因,缺乏系统地深入研究什么样才是营商环境、为何需要如何进行营商环境的建设、以及如何通过哪些样的科学技术措施来推动如何进行营商环境的建设,虽然这些课题的研究成果和方向都是正确的,但在具体的实践中依旧缺乏科学的指导性,造成了一种情况。人皆知但却又是无从落脚处的困境,另外,这些研究对于改变或增强各级

22、政府部门和各级公务员对于营商环境的建设工作重要性认识影响作用甚微。1.3 研究方法与研究内容1.3.1 主要研究方法1.3.1.1 文献调查法 通过借助本校电子图书馆、数据库等网络平台阅读并收集了大量有关于营商环境、新公共服务理论、行政效能理论等相关文献。然后在此基础上，将所收集到的文献资料进行归纳整合，得出适合于课题研究的相关知识理论，为之后的课题开展进行理论指导。1.3.1.2 调查研究法以实地观察法的方式，对福州台江区的政府治理情况、福州台江区营商环境建设情况、福州台江区公共服务情况等问题进行调查研究，收集相关数据，对观察记录回来的数据进行分析。1.3.1.3 问卷调查法 通过发放问卷，

23、给福州企业、市民等目标单位发放问卷。从而了解企业和市民对政府治理下营商环境的现状以及所遇到的问题。并对问卷进行整合与分析。1.3.2 研究内容针对国内外研究现状，特别是现有研究的不足，论文把研究的视野放在了福州市台江区。通过对福州市台江区的营商环境分析,以新时代的公共服务管理理论与行政效能理论相结合作为基础与指导,从加强地方政府管理的角度入手,提出了一些关于加强营商环境改善与建设的意见与建议。1.4 论文创新之处1.4.1 理论应用的创新营商管理环境的构建既是行政活动,也是政府管理能力的表现,而任何一种行政活动均有其自身的行政科学理论做为支持。论文在充分借鉴上述研究成果的基础上,从政府管理的视

24、野,创新运用行政效能理论和新时代公共服务理论指导问题进行分析和提出了相应的对策。行政行为与政府管理的关键还是要提升行政效能与优化公共服务,二者缺一不可,但归根结底还是在于服务。只有客户服务才具备了效能,服务才无法真正发挥它的功能;只有绩效没有服务,体现得不出服务。所以,论文最终创造性地将两大主要理论运用于同一个地区的政府管理行为,指导了论文的研究,并进一步完善了营商环境的内涵与评价制度,结合了庄河市的实际,分析了庄河市经济社会营商环境的建设究竟存在着怎样的问题,为什么庄河市会因此产生这些问题,并就如何解决这些问题应该向我们提出相应的对策。1.4.2 营商环境评价体系构建的创新营商管理环境制度上

25、的创新就是在理论上进行创新。在研究中的营商环境体系上,论文充分综合地考虑了除了客观环境外的各类与企业长期发展密切相关的外部环境,在充分继承了政务环境、司法环境、和社会资本市场环境的基础上,论文认为区位环境和市场资本环境同样也直接影响到了企业的发展选择,并且这两个环节都是最容易被人们所忽视且相对比较难以进行改变,而且一旦做出任何改变(即政府管理)也就是能够发挥利益较大的好影响因素。以区位环境问题为典型案例,多年来各地的新闻报道、政府公开报告往往把一个区域的地位偏远、交通不便、环境脏乱等现象归结成为这个地区落后的主要根本原因,更有一些地区将这些因素作为其客观性的原因。本篇论文将这两个领域的特点作为

26、我们评价一个国家或者地区经济营商环境的重要依据和内容,通过这两个领域的特点来评价其丰富的营商环境内涵及其外延,在进一步做好地方政府本身建设工作的同时,提出我们应该进一步加强国家或者地区交通运输基础设施的建设,治理环境污染,放大国家或者地区的经济管理区位优势和其生态环境的资源配置优势。2 基本概念与理论基础2.1 基本概念2.1.1 政府治理治理主要是指地方政府的一种行为手段,介于统治与管理之间的一种行为或活动,其具体的语义颜色更为集中。政府主要有很多广义和狭义之分,广义的政府主要是指一个国家的各级立法部门、行政机关和各级司法部门等公共组织和机关的综合,代表了整个社会的公共权力(本论文采用此意)

27、,从这个基本的意义上来说,政府也就是一个国家权威性的具体表现形式;狭义的地方政府只能是地区性的行政部门。我国著名治理学者陈广胜(2014)在其走向善治一书中明确指出,在治理的各种形式中,政府治理主要表现在对制度的供给、政策的激励和外部约束。制度性的供给活动就是地方政府所自行制定的一种行为规范,它是一种由地方政府进行准入审核和监督管理的活动,政府需要通过这种制度来限制或规范其他地方政府主体的行为,以确保其他地方政府主体的生产经营活动处于一个可以被地方所接受的范围内。政策性的政府激励供给意味着具体政府在某些经济领域中可以作为一种其他社会经济权力主体介入公共行政治理和为其主体提供公共服务的一种存在可

28、能,同时具体政府也将在公共行政、经济等各个方面及时采取必要的政策扶持激励措施;外部的政策约束性则意味着具体政府行为应当在一定制度的激励供给与其他政策性的激励相有机结合的基础同时,对其他利益主体的政策行为性质是否完全合乎法律规范而及时进行判定,对那些已经超越了一定制度外部约束的主体行为是否实施政策惩罚。美国学者弗朗西斯福山认为，政府治理即政府制定和执行规则、提供服务。这与上一个观点本质上是一致的。从上述的观点中我们可以清楚地看到,治理工作的本意就是为了服务,同时还要履行控制职责。但“政府治理”并不是一种单项行为，既包括管理和服务，还包括因管理和服务对象的反馈而产生的互动。因此，论文认为，在我国现

29、行国家机关体系框架下，政府治理是各级政府在职权范围内，对辖区内公共事务的管理、服务以及根据管理和服务对象的反馈而优化改进管理和服务方式的过程。2.1.2 营商环境“营商环境”一词源于世界银行集团国际金融公司（IFC）始于 2002 年的一个项目调查“Doing Business”，国内很多学者将“Doing Business”译为营商环境。此后“营商环境”一词被广泛使用。从字面分析，“环境”一词总是相对于某一特定的事物而言的，没有事物可以脱离“环境”而独自存在，同理，环境也同样不能脱离具体的事物而存在，如生活环境，一定是相对于一个具体人周围面临的一切事物而言的。“营商”一词为动宾结构，营即经营

30、，商即买卖、生意，营商即以营利为目的从事经营活动，营商环境也一定是相对于有经营和商业活动发生的企业行为而存在的。世界银行对营商环境的定义是：一个企业在开设、经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循政策法规所需要的时间和成本等条件。国内研究学者从不同角度进行了定义，比如企业从登记、设立、运营、变更到终结整个活动过程来定义。另外，企业一词在我国民商法里是狭义的法律概念（有别于个体户），而营商环境中的企业应当包括个体户、企业、农民专业合作社等各类市场主体。综上所述，论文认为，营商环境是指影响各类市场主体从设立、经营至破产全过程一切可以通过政府治理能够改善的外部环境，其评价指标包括政务环境、司法环境、区位环境、社会环境和市场环境。