国务院关于预防煤矿生产安全.docx

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1、国务院院关于预预防煤矿矿生产安安全事故的特特别规定定释义义第一条 为了及及时发现现并排除除煤矿安安全生产产隐患，落落实煤矿矿安全生生产责任任制，预预防煤矿矿生产安安全事故故发生，保保障职工工的生命命安全和和煤矿安安全生产产，制定定本规定定。【释义】本本条是关关于本规规定立法法宗旨的的规定。（一）制制定特别别规定的的背景煤炭是我我国经济济建设的的基础能能源和重重要工业业原料，关关系到国国民经济济发展的的全局。由由于煤炭炭生产方方式的特特殊性，要要求煤炭炭生产在在满足国国民经济济发展需需要的同同时，必必须保证证生产安安全，这这是以人人为本理理念的最最直接的的体现。为为了保护护煤矿职职工生命命安全，

2、实实现煤炭炭工业的的持续稳稳定健康康发展，党党中央、国国务院始始终把煤煤矿安全全生产放放在非常常重要的的位置，多多次强调调安全才才能生产产，生产产必须安安全。近近几年来来，各方方面为了了搞好煤煤矿安全全生产做做了大量量工作，取取得了一一定成效效。从安安全生产产法、煤煤矿安全全监察条条例、安安全生产产许可证证条例的的制定，实实行特大大事故行行政责任任追究制制度到充充实加强强安全生生产监管管机构和和队伍；从关闭闭非法开开采煤矿矿，整顿顿和规范范小煤矿矿，实行行一次又又一次的的安全生生产大检检查到增增加安全全生产投投入，改改善安全全生产环环境和条条件，促促进中小小型煤矿矿重组、联联合、改改造，建建设

3、大型型煤矿基基地，培培育大型型煤炭企企业和企企业集团团，采取取了一系系列的政政策和措措施。地地方各级级人民政政府也为为煤矿安安全生产产投入了了大量的的人力、物物力、财财力和精精力，使使得我国国的煤炭炭生产在在20004年产产量翻一一番的同同时，百百万吨死死亡率下下降了一一半，煤煤矿安全全生产工工作整体体上得到到了加强强。但是，全全国煤矿矿安全生生产形势势依然严严峻，存存在的问问题仍很很突出，主主要表现现在：第一，煤煤矿生产产安全事事故，特特别是重重特大事事故频繁繁发生。220033年煤矿矿发生一一次死亡亡10人人以上特特大事故故51起起，死亡亡10661人；20004年发发生特大大事故442起

4、，死死亡10008人人。今年年1月至至11月月，发生生特大事事故533起，死死亡15544人人，比去去年同期期上升447.22%和770.88%，事事故涉及及17个个省（区区、市）。第二，瓦瓦斯爆炸炸事故居居高不下下。据统统计，建建国至220055年7月月全国煤煤矿共发发生199起一次次死亡百百人以上上的特大大事故，共共死亡331622人。其其中，115起是是瓦斯爆爆炸事故故，死亡亡21440人，事事故起数数和死亡亡人数分分别占779%和和68%。20002年年至20005年年8月，全全国煤矿矿发生229起特特大事故故，死亡亡17443人。其其中，瓦瓦斯爆炸炸事故224起，死死亡15578人人

5、，事故故起数和和死亡人人数分别别占833%和991%，瓦瓦斯爆炸炸已经成成为我国国煤矿安安全的“第一杀杀手”。第三，小小煤矿成成为事故故多发的的重灾区区。据统统计，220044年底全全国有小小煤矿2233888处，占占煤矿总总数的990%以以上，平平均每处处年产量量不足33万吨。小小煤矿煤煤炭产量量约占全全国总产产量的三三分之一一，死亡亡人数却却占到了了三分之之二以上上。小煤煤矿存在在的问题题主要有有：一是是规模小小，投入入能力不不足，大大多数设设施简陋陋，开采采方式落落后，不不具备安安全生产产条件，存存在严重重的安全全生产隐隐患。二二是开采采秩序混混乱，层层层转包包、越层层越界、私私挖乱采采

6、现象严严重。不不少小煤煤矿分布布在大矿矿周围，形形成“蚯蚓洞洞”，蚕食食破坏大大矿煤柱柱，甚至至打通邻邻矿巷道道，造成成并发事事故。三三是小煤煤矿资源源回采率率平均不不到155%，严严重浪费费资源。有有的采空空后不封封堵，造造成煤层层自燃，殃殃及整片片煤田。有有的地方方小煤矿矿遍地开开花，地地表千疮疮百孔，废废弃物随随处堆放放，环境境污染，生生态恶化化，令人人触目惊惊心。四四是不少少矿主根根本不懂懂法，不不守法，甚甚至无视视法律，公公然抗拒拒执法，违违法生产产，草菅菅人命。第四，安安全生产产基础薄薄弱。安安全生产产法明确确规定，不不具备安安全生产产条件的的，不得得从事生生产经营营活动。但但实际

7、上上这些规规定没有有得到全全面落实实。主要要问题是是企业安安全生产产责任不不落实。一一些煤矿矿安全生生产制度度不健全全，培训训不到位位，措施施不落实实，现场场管理混混乱。还还有一些些煤矿改改制时，“一卖了之”或“以包代管”，安全生产无人负责。第五，执执法不力力。现行行安全生生产法律律法规明明确规定定了各级级人民政政府及其其有关部部门的监监管职责责，但在在实际执执法中存存在安全全监管不不到位、执执法不严严、惩处处力度不不够等问问题，难难以有效效制止违违法行为为。存在上述述严重问问题的主主要原因因是：一一些煤矿矿企业“安全第第一，预预防为主主”的观念念淡薄，没没有把维维护职工工生命安安全放在在第一

8、位位，对事事故隐患患的危害害及其整整改认识识不足，措措施不力力，甚至至受利益益驱动强强迫职工工突击蛮蛮干，特特别是在在近一个个时期经经济发展展对煤炭炭需求旺旺盛的情情况下，一一些煤矿矿企业“以钱为为本”，追求求高额利利润，置置安全生生产于不不顾，带带着安全全隐患进进行生产产，更有有一些非非法和不不具备基基本安全全生产条条件的小小煤矿为为获得非非法利益益，违法法违规生生产，酿酿成生产产安全事事故。同同时，一一些地方方政府和和监管部部门对预预防生产产安全事事故发生生重视不不够，执执法不严严，监督督不力，也也是事故故多发的的重要原原因之一一。针对当前前煤矿安安全生产产中存在在的突出出问题，为为了把预

9、预防煤矿矿生产安安全事故故进一步步纳入法法制化轨轨道，及及时发现现并排除除煤矿安安全生产产隐患，落落实煤矿矿安全生生产责任任，保障障职工的的生命安安全和煤煤矿的安安全生产产，20005年年9月33日国务务院公布布施行了了国务务院关于于预防煤煤矿生产产安全事事故的特特别规定定，对对预防煤煤矿生产产安全事事故的发发生实行行更加严严格的制制度和更更加严厉厉的措施施。把煤煤矿安全全生产的的关口前前移，狠狠抓事故故预防这这个煤矿矿安全生生产的关关键，通通过发现现隐患，排排除隐患患，达到到消灭事事故的目目的。因因此，特特别规定定是国务务院为遏遏制煤矿矿事故多多发而采采取的一一项重要要举措。（二）制制定特别

10、别规定的的指导思思想在研究制制定特别别规定的的过程中中，主要要遵循了了以下指指导思想想：一是，采采取综合合措施，建建立预防防煤矿生生产安全全事故的的长效机机制。要要遏制煤煤矿生产产安全事事故必须须采取综综合措施施，从增增强煤矿矿企业安安全生产产的责任任意识，明明确容易易引发事事故的主主要隐患患，加强强证照管管理，保保证煤矿矿职工教教育培训训，强化化停产整整顿和关关闭措施施，发挥挥社会舆舆论监督督作用，加加重对违违法行为为的处罚罚等多方方面为预预防煤矿矿生产安安全事故故提供制制度保障障。二是，强强化源头头监管，突突出对煤煤矿生产产安全事事故的预预防。在在煤矿安安全监督督管理的的事前预预防、事事中

11、监管管、事时时应急和事后惩惩处的整个过程程中，重视视和加强强事前预预防，及及时消除除事故隐隐患，防防患于未未然，是是最为关关键的环环节。从从近两年年发生的的特大、重重大煤矿矿生产安安全事故故的原因因分析，要要遏制煤煤矿生产产安全事事故的发发生，必必须把监监督管理理的关口口前移，从从制度上上把煤矿矿安全生生产工作作的重点点真正放放到预防防煤矿生生产安全全事故上上。三是，抓抓住关键键环节，落落实安全全生产责责任。要要遏制煤煤矿生产产安全事事故的发发生，必必须落实实各有关关方面的的安全生生产责任任，特别别是突出出煤矿企企业在预预防煤矿矿生产安安全事故故中的主主体责任任，明确确和加重重地方人人民政府府

12、及其煤煤矿安全全监管部部门和煤煤矿安全全监察机机构在预预防事故故中的责责任，实实行严格格的责任任追究制制度。四是，严严肃惩处处煤矿安安全生产产领域的的腐败行行为。从从已经查查处的煤煤矿生产产安全事事故情况况看，相相当一些些重大事事故的背背后都存存在着腐腐败行为为，有的的领导干干部、执执法人员员与矿主主搞权钱钱交易，充充当非法法矿主的的保护伞伞，有的的甚至直直接参与与办矿。因因此，惩惩治腐败败应当是是遏制煤煤矿生产产安全事事故的一一项治本本之策。公布实施施特别规规定的重重大意义义在于，国国务院以以行政法法规的形形式，更更加明确确地将煤煤矿安全全生产工工作的重重心转移移到预防防煤矿生生产安全全事故

13、上上，深化化了安全全生产重重在预防防的意识识，反映映了煤矿矿安全生生产的规规律。（三）本本条规定定的含义义本条规定定明确了了特别规规定的主主要目标标：一是是将安全全生产工工作的重重点放在在及时发发现并排排除煤矿矿安全生生产隐患患上来，强强调要防防患于未未燃，要要更加重重视预防防煤矿生生产安全全事故。二二是进一一步强调调落实煤煤矿安全全生产责责任，企企业是安安全生产产的责任任主体，煤煤矿企业业是煤矿矿安全生生产的责责任主体体，承担担主体责责任，地地方人民民政府及及有关部部门要落落实监督督管理责责任，做做到各负负其责，层层层落实实。三是是保障职职工的生生命安全全和煤矿矿安全生生产，体体现以人人为本

14、的的理念，要要求做到到生产必必须安全全，安全全才能生生产。第二条煤煤矿企业业是预防防煤矿生生产安全全事故的的责任主主体。煤煤矿企业业负责人人（包括括一些煤煤矿企业业的实际际控制人人，下同同）对预预防煤矿矿生产安安全事故故负主要要责任。【释义】本条是关于煤矿企业及其主要负责人在预防煤矿生产安全事故方面的责任的规定。这一规定定是安全全生产法法关于生生产经营营单位及及其主要要负责人人在安全全生产方方面的责责任规定定的进一一步深化化、强化化和具体体化。安安全生产产法规定定：生产产经营单单位的主主要负责责人对本本单位的的安全生生产负全全面责任任。可以以说，安安全生产产搞的好好不好，关关键在企企业自身身，

15、企业业的关键键在其主主要负责责人。主主要负责责人能否否切实负负起责任任，不仅仅关系到到煤矿企企业职工工的生命命安全，也也关系到到煤矿企企业的财财产和利利益，煤煤矿企业业只有安安全生产产，才能能获得更更多的利利益；事事故频发发，只能能使煤矿矿企业遭遭受重大大经济损损失。因因此，煤煤矿企业业及其主主要负责责人对本本企业的的安全生生产承担担主要责责任，不不仅是法法定的义义务，也也是维护护本企业业利益的的必然要要求。煤煤矿企业业及其主主要负责责人必须须对本企企业的生生产安全全工作承承担主体体责任。煤矿企业业及其主主要负责责人对本本企业安安全生产产的主体体责任包包括很多多方面，主主要是建建立健全全本企业

16、业的安全全生产责责任制；组织制制定本企企业的安安全生产产规章制制度和操操作规程程；保证证本企业业安全生生产的必必要投入入和有效效使用；督促检检查本企企业安全全生产责责任制以以及各项项规章制制度的有有效落实实，及时时消除事事故隐患患等。本本条规定定是针对对目前煤煤矿企业业生产安安全事故故频发的的突出问问题，本本着预防防为主，从从源头治治理，关关口前移移的原则则，进一一步强化化规定了了煤矿企企业及其其主要负负责人对对本企业业预防煤煤矿生产产安全事事故承担担主要责责任，其其目的就就是要求求煤矿企企业及其其主要负负责人必必须采取取各种制制度和措措施，从从预防煤煤矿生产产安全事事故入手手，及时时发现事事

17、故隐患患、及时时消除事事故隐患患，防患患于未然然。本条规定定中的煤煤矿企业业负责人人，是指指在煤矿矿生产经经营活动动中负有有领导责责任，对对煤矿生生产经营营活动有有指挥权权、决策策权并享享有相应应利益的的人。根根据煤矿矿企业的的性质不不同，负负责人不不仅包括括法定代代表人（如如董事长长、总经经理、矿矿长等），而而且也包包括其他他负责人人（如副副董事长长、副总总经理、副副矿长、总总工程师师、总经经济师、总总会计师师等），同同时还包包括煤矿矿的投资资人等。具具体负责责人是谁谁，应当当根据企企业的具具体情况况确定。需需要特别别说明的的是，针针对当前前有些煤煤矿企业业，特别别是一些些小煤矿矿，其真真正

18、负责责人为了了逃避承承担安全全生产责责任，往往往会花花钱请来来与企业业经营管管理和决决策毫不不相干的的人做名名义上的的负责人人，为了了防止这这种情况况发生，本本条还专专门规定定煤矿企企业负责责人“包括一一些煤矿矿企业的的实际控控制人”，这是是符合实实际情况况的。第三条国国务院有有关部门门和地方方各级人人民政府府应当建建立并落落实预防防煤矿生生产安全全事故的的责任制制，监督督检查煤煤矿企业业预防煤煤矿生产产安全事事故的情情况，及及时解决决煤矿生生产安全全事故预预防工作作中的重重大问题题。【释义】本条是关于国务院各有关部门和地方各级人民政府在预防煤矿生产安全事故方面的责任的规定。本条规定定明确了了

19、三方面面的内容容：一是是，国务务院各有有关部门门和地方方各级人人民政府府应当建建立并落落实预防防煤矿生生产安全全事故的的责任制制；二是是，要加加强对煤煤矿企业业预防煤煤矿生产产安全事事故情况况的监督督检查；三是，国国务院各各有关部部门和地地方各级级人民政政府要及及时解决决煤矿生生产安全全预防工工作中的的重大问问题。关于建立立并落实实预防煤煤矿生产产安全事事故的责责任制。首首先，应应当明确确预防煤煤矿生产产安全事事故的责责任主体体是煤矿矿企业，煤煤矿企业业作为生生产经营营主体必必须对本本单位的的安全生生产全面面负责。既既然煤矿矿企业是是预防煤煤矿生产产事故的的责任主主体，为为什么本本条还要要规定

20、国国务院各各有关部部门和地地方各级级人民政政府要建建立并落落实预防防煤矿生生产安全全责任制制呢？这这主要有有两个方方面的考考虑：第第一，这这是由我我们政府府的性质质决定的的。我们们的政府府是人民民的政府府，政府府行政的的最高准准则就是是实现好好、维护护好、发发展好最最广大人人民群众众的根本本利益。煤煤矿的安安全生产产涉及到到煤矿职职工的生生命安全全，生命命安全是是人民群群众最根根本的利利益所在在。因此此，作为为人民政政府，我我们有责责任保证证煤矿的的安全生生产，从从而确保保煤矿职职工的生生命安全全。第二二，从已已经发生生的各类类煤矿生生产安全全事故的的原因看看，煤矿矿的安全全生产仅仅仅靠企企业

21、的自自律是不不够的。当当前，许许多企业业不能正正确处理理发展生生产和安安全生产产的关系系，片面面追求产产量，这这是近期期煤矿生生产安全全事故多多发、频频发的根根本原因因。在这这种情况况下，不不可能靠靠煤矿企企业自律律保障煤煤矿安全全生产。因因此，政政府作为为社会公公共事务务的管理理者必须须负起责责任，弥弥补企业业自律的的不足。特特别规定定强调政政府建立立预防事事故发生生的责任任制，就就是希望望通过加加大政府府的责任任，使国国务院各各有关部部门和地地方各级级人民政政府能够够对煤矿矿生产从从严监管管，从而而保证企企业自身身预防煤煤矿生产产安全事事故的各各项制度度和措施施能够落落到实处处。关于加强强

22、对煤矿矿企业预预防生产产安全事事故的监监督检查查。监督督检查是是政府及及其有关关部门的的权力，也也是其法法定职责责和义务务。只有有加强对对煤矿企企业的监监督检查查，才能能发现其其安全生生产中存存在的问问题，只只有发现现了问题题才能依依法作出出停产整整顿或者者关闭煤煤矿等处处理决定定，才能能督促煤煤矿企业业执行有有关煤矿矿安全生生产的法法律、法法规。事事实表明明，政府府部门对对煤矿进进行严格格的监督督检查是是有效果果的。凡凡是监督督检查认认真、频频繁的地地区，煤煤矿发生生的事故故就少，反反之，监监督检查查“三天打打鱼、两两天晒网网”，或者者检查时时不认真真，敷衍衍了事的的地方，往往往就容容易出事

23、事故。关于及时时解决煤煤矿生产产安全事事故预防防工作中中的重大大问题。这这也是地地方人民民政府及及其有关关部门的的法定职职责之一一。这里里所说的的“重大问问题”，既可可能是有有关部门门在管理理方面的的问题，如如部门之之间的联联合执法法的协调调、部门门之间的的职责争争议的协协调、解解决，监监管部门门人员、编编制、经经费以及及对违法法行为的的强制措措施以及及处罚的的落实等等；也可可能是煤煤矿企业业方面的的重大问问题，如如安全投投入资金金的协调调、重大大隐患的的排除等等方面的的问题。总总之，无无论哪方方面的重重大问题题，只要要是预防防煤矿生生产安全全事故需需要解决决的，有有关地方方人民政政府及其其有

24、关部部门就要要及时解解决。第四条县县级以上上地方人人民政府府负责煤煤矿安全全生产监监督管理理的部门门、国家家煤矿安安全监察察机构设设在省、自自治区、直直辖市的的煤矿安安全监察察机构（以以下简称称煤矿安安全监察察机构），对对所辖区区域的煤煤矿重大大安全生生产隐患患和违法法行为负负有检查查和依法法查处的的职责。县级以上上地方人人民政府府负责煤煤矿安全全生产监监督管理理的部门门、煤矿矿安全监监察机构构不依法法履行职职责，不不及时查查处所辖辖区域的的煤矿重重大安全全生产隐隐患和违违法行为为的，对对直接责责任人和和主要负负责人，根根据情节节轻重，给给予记过过、记大大过、降降级、撤撤职或者者开除的的行政处

25、处分；构构成犯罪罪的，依依法追究究刑事责责任。【释义】本条是关于县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门和煤矿安全监察机构负责检查和依法查处重大安全生产隐患和违法行为的规定。同时，对其不履行职责的行为规定了相应的法律责任。本条所称称的重大大安全生生产隐患患和违法法行为，是是指特别别规定第第八条第第二款所所列的十十五项情情形，即即：（一一）超能能力、超超强度或或者超定定员组织织生产的的；（二二）瓦斯斯超限作作业的；（三）煤煤与瓦斯斯突出矿矿井，未未依照规规定实施施防突出出措施的的；（四四）高瓦瓦斯矿井井未建立立瓦斯抽抽放系统统和监控控系统，或或者瓦斯斯监控系系统不能能正常运运行的；（五

26、）通通风系统统不完善善、不可可靠的；（六）有有严重水水患，未未采取有有效措施施的；（七七）超层层越界开开采的；（八）有有冲击地地压危险险，未采采取有效效措施的的；（九九）自然然发火严严重，未未采取有有效措施施的；（十十）使用用明令禁禁止使用用或者淘淘汰的设设备、工工艺的；（十一一）年产产6万吨以上上的煤矿矿没有双双回路供供电系统统的；（十十二）新新建煤矿矿边建设设边生产产，煤矿矿改扩建建期间，在在改扩建建的区域域生产，或或者在其其他区域域的生产产超出安安全设计计规定的的范围和和规模的的；（十十三）煤煤矿实行行整体承承包生产产经营后后，未重重新取得得安全生生产许可可证和煤煤炭生产产许可证证，从事

27、事生产的的，或者者承包方方再次转转包的，以以及煤矿矿将井下下采掘工工作面和和井巷维维修作业业进行劳劳务承包包的；（十十四）煤煤矿改制制期间，未未明确安安全生产产责任人人和安全全管理机机构的，或或者在完完成改制制后，未未重新取取得或者者变更采采矿许可可证、安安全生产产许可证证、煤炭炭生产许许可证和和营业执执照的；（十五五）有其其他重大大安全生生产隐患患的。本条将检检查和依依法查处处重大安安全生产产隐患和和违法行行为的职职权同时时赋予了了县级以以上地方方人民政政府负责责煤矿安安全生产产监督管管理的部部门和煤煤矿安全全监察机机构，这这主要是是根据中中央编办办关于于完善煤煤矿安全全监察体体制的意意见（

28、以以下简称称意见）有有关规定定作出的的制度安安排。根根据该意意见，煤煤矿安全全监察机机构负责责对煤矿矿安全实实施重点点监察、专专项监察察和定期期监察，对对煤矿违违法违规规行为依依法作出出现场处处理决定定或行政政处罚；地方煤煤矿安全全监管部部门主要要是对本本地区煤煤矿安全全进行经经常性、日日常性的的监督检检查，对对煤矿违违法违规规行为作作出现场场处理或或行政处处罚。由由此可以以看出，煤煤矿安全全监察机机构和地地方人民民政府负负责煤矿矿安全生生产监督督管理的的部门均均有权对对煤矿的的安全生生产隐患患和违法法行为实实施检查查，并依依法进行行查处。据据此，特特别规定定将检查查和依法法查处隐隐患及违违法

29、行为为的权力力同时赋赋予了两两个部门门。对事事故隐患患和违法法行为由由两个执执法主体体进行双双重检查查，有利利于及早早发现事事故隐患患，最大大限度地地减少事事故发生生的可能能，这对对于突出出“预防为为主”，切实实加强事事故预防防工作的的源头管管理是十十分必要要的。需需要指出出的是，检检查事故故隐患和和查处违违法行为为可以由由两个部部门、机机构进行行，但是是，根据据行政处处罚法的的有关规规定，对对同一个个事故隐隐患或者者违法行行为不得得作出两两次以上上罚款的的处罚。为了保证证、督促促地方人人民政府府负责安安全生产产监督管管理的部部门依法法履行监监督检查查职责，本本条还对对两个执执法机关关不依法法

30、履行职职责，不不及时查查处所辖辖区域的的煤矿重重大安全全生产隐隐患和违违法行为为的情形形，规定定了明确确的法律律责任。下面简单单介绍一一下法律律责任的的概念、基基本特征征及其分分类。法法律责任任是指法法律关系系主体由由于违反反了法律律规定的的义务而而依法应应当承担担的否定定性法律律后果。法法律责任任通常表表现为违违法者要要受到相相应的法法律制裁裁。可以以说，法法律责任任是对违违反法律律规定义义务的人人施加国国家强制制力影响响，预防防人们的的违法行行为，并并通过制制裁使人人们普遍遍遵守法法律的一一种基本本方法。法律责任任具有以以下三个个基本特特征：一、法律律责任以以违法行行为为前前提，凡凡是实施

31、施了违法法行为的的自然人人、法人人和其他他组织，都都必须承承担相应应的法律律责任，也也就是说说，法律律责任，只只对实施施了违法法行为的的人实施施。二、法律律责任以以法律制制裁为必必然后果果。任何何法律责责任最终终都表现现为一定定的制裁裁，通过过制裁迫迫使行为为人放弃弃实施违违法行为为，同时时达到教教育和威威慑其他他人的目目的。三、法律律责任是是由国家家强制力力保证实实施的。法法律责任任就是通通过国家家强制力力迫使违违法行为为人接受受于己不不利的法法律后果果，这种种强制力力来自国国家的行行政权力力和司法法权力。根据违法法行为的的性质，法法律责任任可以分分为公法法责任和和私法责责任两大大类。公公法

32、责任任主要包包括行政政法律责责任和刑刑事法律律责任。私私法责任任就是指指民事法法律责任任。由于本特特别规定定所规定定的是国国家关于于预防煤煤矿生产产安全事事故的行行政管理理制度，因因此违反反本特别别规定的的行为人人承担的的法律责责任主要要是一种种公法责责任，即即行政法法律责任任和刑事事法律责责任。行政法律律责任，是是指法律律规定的的行政法法律关系系主体违违反行政政法律规规范，损损害行政政法保护护的个人人、组织织的合法法权益或或者社会会公共利利益所应应承担的的法律责责任。行行政法律律关系主主体包括括国家行行政机关关及其工工作人员员和行政政管理相相对人。行行政法律律责任形形式主要要包括以以下几种种

33、：一、行政政处分，是是行政机机关对公公务员或或者其他他国家机机关工作作人员违违法失职职行为的的惩戒，它它包括：警告、记记过、记记大过、降降级、撤撤职和开开除六种种处分方方式。二、行政政处罚，是是特定的的行政机机关或法法定授权权的组织织，依法法惩戒违违反行政政法律规规范但尚尚不够给给予刑事事处罚的的个人、组组织的一一种具体体行政行行为，是是由行政政管理相相对人承承担的一一种法律律责任方方式。它它包括以以下几类类：警告告、罚款款、没收收违法所所得、没没收非法法财物、责责令停产产停业、暂暂扣或者者吊销许许可证、暂暂扣或者者吊销执执照、行行政拘留留以及法法律、行行政法规规规定的的其他行行政处罚罚。本特

34、特别规定定中涉及及到的行行政法律律责任既既有行政政处分，也也有行政政处罚。刑事法律律责任，是是指行为为的行为为触犯刑刑事法律律的规定定，构成成犯罪而而应当承承担的刑刑事处罚罚。刑事事责任是是法律责责任中最最严厉的的一种。根据本条条规定，县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构不依法履行职责，不及时查处所辖区域的煤矿重大安全生产隐患和违法行为的，对直接责任人和主要负责人给予记过直至开除的行政处分；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。这里需要说明的是，之所以对行政责任设置了较宽的处罚幅度，主要是考虑到执法人员违反本条规定的情形在实践中比较复杂，情节的轻重差别也很大。比如，有

35、的执法人员只是一时疏忽，没发现事故隐患或者违法行为；而有的执法人员则是因收受贿赂等原因，故意包庇有违法行为的煤矿，不对其进行查处。二者的性质显然不同，对前者可以考虑给予较轻的行政处分，对后者则应当给予较重的行政处分。因此，有必要赋予作出行政处分决定的机关一定的自由裁量权。第五条煤煤矿未依依法取得得采矿许许可证、安安全生产产许可证证、煤炭炭生产许许可证、营营业执照照和矿长长未依法法取得矿矿长资格格证、矿矿长安全全资格证证的，不不得从事事生产。擅擅自从事事生产的的，属非非法煤矿矿。负责颁发发前款规规定证照照的部门门，一经经发现煤煤矿无证证照或者者证照不不全从事事生产的的，应当当责令该该煤矿立立即停

36、止止生产，没没收违法法所得和和开采出出的煤炭炭以及采采掘设备备，并处处违法所所得1倍倍以上55倍以下下的罚款款；构成成犯罪的的，依法法追究刑刑事责任任；同时时于2日日内提请请当地县县级以上上地方人人民政府府予以关关闭，并并可以向向上一级级地方人人民政府府报告。【释义】本条是关于煤矿未取得相应的行政许可或者行政许可不全擅自从事生产，应当承担的法律责任的规定。国家对煤煤矿开展展生产设设定了四四项主要要的行政政许可，分分别是采采矿许可可证、安安全生产产许可证证、煤炭炭生产许许可证和和营业执执照；同同时，对对煤矿矿矿长规定定了两项项任职资资格，即即矿长资资格证和和矿长安安全资格格证。根根据本条条规定，

37、未未取得上上述六个个证照或或者证照照不全的的煤矿不不得进行行生产，否否则，将将承担相相应的法法律责任任。之所所以这样样规定，主主要是因因为煤矿矿是生产产安全事事故高发发、频发发的生产产领域，而而且一旦旦发生事事故，后后果往往往十分严严重。国国家设置置四项煤煤矿生产产的行政政许可和和两项矿矿长任职职资格，就就是为了了提高这这一生产产领域的的安全准准入门槛槛，使不不具备安安全条件件的企业业不能投投入生产产，使不不具备安安全生产产管理知知识的人人员不能能担任矿矿长，进进而从源源头上降降低煤矿矿生产安安全事故故发生的的可能性性。而煤煤矿未取取得许可可和矿长长未取得得任职资资格，擅擅自从事事生产的的行为

38、从从根本上上破坏了了这一整整套制度度。一方方面，未未取得上上述证照照的煤矿矿本身可可能就不不具备安安全生产产所需的的条件，其其生产行行为具有有很大的的安全隐隐患，另另一方面面，未取取得上述述证照就就擅自从从事生产产的行为为，大大大增加了了出现安安全生产产隐患，进进而导致致生产安安全事故故发生的的可能性性。由此此可见，未未取得六六项证照照的煤矿矿擅自从从事生产产的后果果十分严严重。所所以，本本条严令令禁止了了这种行行为，并并对违反反规定擅擅自生产产的，设设定了严严格的法法律责任任。具体来讲讲，上述述违法行行为应当当承担以以下法律律责任：一、行政政处罚对未取得得六项证证照擅自自进行生生产的煤煤矿，

39、首首先，由由负责颁颁发证照照的部门门责令其其停止生生产；其其次，没没收该煤煤矿因非非法生产产而取得得的全部部违法所所得和开开采出的的煤炭以以及采掘掘设备；再次，对对从事非非法生产产的煤矿矿处违法法所得11倍以上上5倍以以下的罚罚款；最最后，于于2日内内提请当当地县级级以上的的地方人人民政府府予以关关闭。对于设定定上述行行政处罚罚，需要要说明的的有三点点：第一，本本条规定定的“责令停停止生产产”、“没收违违法所得得和开采采出的煤煤炭以及及采掘设设备”和“处以罚罚款”这三种种形式的的行政处处罚之间间是并处处关系，即即三者缺缺一不可可，不可可以互相相替代，这这里尤其其要注意意避免出出现以“没收违违法

40、所得得和开采采出来的的煤炭”或者“处以罚罚款”来代替替“责令停停止生产产”和“没收采采掘设备备”的现象象。本条条设定“没收违违法所得得和开采采出的煤煤炭”和“处以罚罚款”只是一一种手段段，目的的是要杜杜绝在未未取得六六项证照照的情况况下煤矿矿擅自从从事生产产的违法法情形的的存在，最最大限度度地减少少安全生生产隐患患，确保保煤矿职职工的生生命安全全。因此此，负责责颁发证证照的部部门对于于擅自从从事生产产的煤矿矿，一经经发现，首首先要做做的就是是责令其其停止生生产并没没收采掘掘设备，即即必须立立刻停止止这种违违法生产产行为，然然后才是是没收其其违法所所得和开开采出的的煤炭并并处以相相应的罚罚款。第

41、二，本本条设定定的罚款款额度体体现了从从严、从从重惩处处这种擅擅自从事事生产的的违法行行为的立立法取向向。本条条对罚款款数额的的设定没没有采用用根据违违法所得得的多少少，确定定不同的的罚款数数额的立立法技术术（如有有的法律律法规规规定，违违法所得得在一定定数额以以上的，缴缴纳一个个比较高高的罚款款数额，违违法所得得在这个个数额以以下的，则则缴纳一一个比较较低的罚罚款数额额），而而是直接接规定对对于未取取六项证证照或者者证照不不全擅自自从事生生产的煤煤矿，一一律处违违法所得得1倍以以上5倍倍以下的的罚款。这这样规定定加重了了对违法法者的处处罚，有有利于制制止这类类违法行行为，提提高煤矿矿安全生生

42、产许可可制度的的权威性性，进而而真正实实现从源源头和根根本上消消除煤矿矿生产安安全事故故隐患的的目标。第三，本本条还规规定：对对未取得得六项证证照或者者六项证证照不全全擅自从从事生产产的，颁颁发证照照的有关关部门应应当于22日内提提请当地地县级以以上地方方人民政政府予以以关闭该该煤矿。提提请关闭闭煤矿本本身不是是一种行行政处罚罚，而是是一种行行政强制制措施。但但是，根根据本特特别规定定第十三三条第二二款第（一一）项规规定：关关闭煤矿矿应当吊吊销相关关证照。吊吊销证照照是行政政处罚的的一种形形式。二、刑事事责任上述违法法行为有有可能构构成非法法采矿罪罪和破坏坏性采矿矿罪。根根据中中华人民民共和国

43、国刑法第第三百四四十三条条规定：“违反矿矿产资源源法的规规定，未未取得采采矿许可可证擅自自采矿的的，擅自自进入国国家规划划矿区、对对国民经经济具有有重要价价值的矿矿区和他他人矿区区范围采采矿的，擅擅自开采采国家规规定实行行保护性性开采的的特定矿矿种，经经责令停停止开采采后拒不不停止开开采，造造成矿产产资源破破坏的，处处三年以以下有期期徒刑、拘拘役或者者管制，并并处或者者单处罚罚金；造造成矿产产资源严严重破坏坏的，处处三年以以上七年年以下有有期徒刑刑，并处处罚金。违违反矿产产资源法法的规定定，采取取破坏性性的开采采方法开开采矿产产资源，造造成矿产产资源严严重破坏坏的，处处五年以以下有期期徒刑或或

44、者拘役役，并处处罚金。”上述违法法行为如如果造成成了重大大事故或或者其他他严重后后果的，还还可能构构成重大大劳动安安全事故故罪。根根据中中华人民民共和国国刑法第一百三十五条规定，可以对直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。第六条负负责颁发发采矿许许可证、安安全生产产许可证证、煤炭炭生产许许可证、营营业执照照和矿长长资格证证、矿长长安全资资格证的的部门，向向不符合合法定条条件的煤煤矿或者者矿长颁颁发有关关证照的的，对直直接责任任人，根根据情节节轻重，给给予降级级、撤职职或者开开除的行行政处分分；对主主要负责责人，根根据情节节轻重，给给予记大大过、降

45、降级、撤撤职或者者开除的的行政处处分；构构成犯罪罪的，依依法追究究刑事责责任。前款规定定颁发证证照的部部门，应应当加强强对取得得证照煤煤矿的日日常监督督管理，促促使煤矿矿持续符符合取得得证照应应当具备备的条件件。不依依法履行行日常监监督管理理职责的的，对主主要负责责人，根根据情节节轻重，给给予记过过、记大大过、降降级撤职职或者开开除的行行政处分分；构成成犯罪的的，依法法追究刑刑事责任任。【释义】本条是关于负责颁发采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证、矿长安全资格证的部门，向不符合法定条件的煤矿或者矿长颁发有关证照，以及向符合法定条件的煤矿或者矿长颁发证照后不依法履行

46、日常监督管理职责的违法行为应当承担的法律责任的规定。本条第一一款规定定的是向向不符合合法定条条件的煤煤矿或者者矿长颁颁发有关关证照的的违法行行为的法法律责任任。同未未取得相相关证照照煤矿擅擅自从事事生产一一样，向向不符合合法定条条件的煤煤矿和矿矿长发放放有关证证照，从从根本上上动摇了了国家设设立的一一系列许许可制度度，使煤煤矿发生生生产安安全事故故的几率率大大提提高了。这这种违法法行为的的后果十十分严重重，因此此，本条条对作出出处分决决定的机机关的自自由裁量量权作了了限制，提提高了给给予行政政处分的的最低级级别，规规定：对对直接责责任人给给予降级级以上的的行政处处分；对对主要负负责人给给予记大

47、大过以上上的行政政处分。本条第二二款规定定的是发发放证照照后，不不依法履履行日常常监督管管理职责责的违法法行为的的法律责责任。需需要注意意的是，这这里的“发放证证照”是指向向符合法法定条件件的煤矿矿和矿长长发放证证照，这这和本条条第一款款所指的的情形是是不同的的。因此此，二者者是两个个完全不不同的违违法行为为。向符符合法定定条件的的煤矿和和矿长发发放证照照，只能能说明取取得证照照的煤矿矿和矿长长在取得得证照时时是符合合法定条条件的，并并不代表表煤矿运运营后煤煤矿的生生产条件件将一直直符合法法定条件件。因此此，证照照颁发部部门必须须依法履履行日常常监督管管理的职职责，加加强对煤煤矿的日日常监督督

48、管理，促促使煤矿矿持续符符合取得得证照所所应当具具备的条条件。否否则，相相关的许许可制度度也就失失去了实实际意义义。本条对两两类违法法行为都都规定，构构成犯罪罪的，依依法追究究刑事责责任。其其中，第第一款规规定的违违法行为为主要可可能构成成滥用职职权罪和和玩忽职职守罪；第二款款规定的的违法行行为主要要可能构构成玩忽忽职守罪罪。这里里对滥用用职权罪罪和玩忽忽职守罪罪作必要要的说明明：滥用职权权罪，是是指国家家机关工工作人员员超越职职权擅自自决定、处处理其无无权处理理的事务务，或者者故意违违法处理理公务，致致使公共共财务、国国家和人人民利益益遭受重重大损失失的行为为。滥用职权权罪的主主体是代代表国

49、家家行使权权力的国国家机关关工作人人员；主主观方面面必须是是故意，即即明知是是越权行行为或违违法行为为仍故意意为之；滥用职职权罪的的客体是是公务职职责的公公正、勤勤勉性和和国家机机关的正正常职能能活动；其罪的的客观方方面是滥滥用手中中职权处处理公务务，并造造成公共共财产、国国家和人人民利益益重大损损失的行行为。在在实践中中，要注注意滥用用职权行行为和滥滥用职权权罪之间间的区分分，只有有国家机机关工作作人员滥滥用职权权，导致致公共财财产、国国家和人人民利益益遭受重重大损失失时，才才能认定定构成滥滥用职权权罪，否否则，属属于一般般滥用职职权行为为，可以以根据情情节和危危害程度度，依法法给予行行政处分分。所谓谓重大损损失，一一般是指指造成11人以上上死亡或或者3人人以上重重伤、造造成直接接经济损损失数额额巨大、造造成严重重政治影影响等。玩忽职守守罪，是是指国家家机关工工作人员员严重不不负责任任，不履履行或者者不正确确履行职职