公众参与城市规划初探旧城更新中的居民参与.pdf

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1、洪文迁!女!#!年出生厦门大学建筑系硕士#讲师$厦门大学历史系在读博士李峰!男!$年出生重庆大学建设管理与房地产学院硕士%高级工程师项目管理博士公众参与城市规划初探!旧城更新中的居民参与!洪文迁李 峰%厦门大学建筑系&%重庆大学建筑管理与房地产学院&摘要!旧城更新已成为中国城市建设的焦点规划中的居民参与尚在起步阶段&本文认为渐进式更新是我国未来旧城建设的主流并对居民参与旧城更新进行初步探索提出应对政府%公众%专业人员等各方的角色和地位进行调整形成居民参与的普遍观念并通过社区自治等方式逐步形成合理的居民参与制度&关键词!居民参与 公众参与 旧城更新 城市规划中图分类号()*+文献标识码,文章编号

2、-./0$!123./(.!0.!$0.1!#$%&#()*+(&,)-.#,*/*-.,*&)0),(1*&2+#()%+(&,%.2.#(.)#(!&(3.2 4 56*&74567 896:;?A96 5B,?CD;9CE?9FG;A96)6;H9?I;JK;L967LCEMJ 5B N56I?EC;56 O679A96 P Q9M RI9.89:;A96?5C99TI B;56;6 5MT C;J?969VM;I IC?C9;6 ND;6?C;56 IJI9A M669?I EWM;C?5H;67 D9?5B;WM9 65675H9?6A96M 5?76;YI I9;67 E?;I9I

3、 I9X;67 EU,A567 D9 D?99 7?5EIF 75H9?6A96F?5B9II;569?I569M 5?C559?;56 I MJ M9?AB;C9 Q9I;T96I Z;56)ZWEM;C Z;56)Q969VM 5B SMT N;J)E?WM66;67!目前旧城更新成为城市建设中的焦点$而不同的旧城更新方式对城市发展带来不同的影响 每种方式都存在各自的优点和不足$观察今天的城市建设 笔者认为在居民参与基础上的渐进式更新是未来旧城建设的主流$基于以下原因$首先目前在旧城改造中遇到的一系列矛盾已经成了城市发展中必须正视的问题$如拆迁安置中的社会公平问题大规模改造与城市社会发展和

4、风貌延续的矛盾等$普遍采用大规模拆迁和房地产开发模式的弊端 各类专业论文和大众媒体已经述之甚详本文不再重复$而小规模整治通过对现状的逐步改善 体现了对居民和社区结构的尊重$较之整体拆迁在关注社会效益方面具有无可比拟的优势$有利于经济%社会%环境的整体协调发展$其次我国已建成和正在进行大量的住宅开发项目2年%-.年或更长时间以后 随着我国居住形态%社会经济的变化这些地区会逐渐步入旧居住区的行列 届时也同样存在更新改造的问题$较之目前的旧城这些未来的旧区房屋产权基本上属私有且不是历史建筑拆迁或保护的更新方式不适用$要维持居住环境质量适应时代发展居民自建%社区自管的小规模整治势必成为首选$基于此点考

5、虑 对于居民参与渐进式更新进行研究和实践探索的现实意义十分突出值得认真对待$近年来 居民参与城市规划与建设得到各界的提倡具体实施却诸多问题和障碍$针对旧城地段的更新由于现状问题复杂与原住民利益直接相关在运作过程中出现的矛盾更多$而某些采用整体拆迁方式的旧城改造由于利益驱使开发商甚至基层政府站到被拆迁居民的对立面以致矛盾激化造成生命财产的损失$居民参与流于形式甚至是空谈$在市场化的大环境下使旧城区走向良性发展 选择合理的旧城更新的方式合理分配利益求得公平与稳定同时建立政府%开发商和居民之间的对等协调机制是今天城市发展中必须正视的问题$本文在对旧城更新类型与特点的总结基础上 参考国内外经验分析了居

6、民参与的不同方式和特点$针对建立居民参与体系探讨了政府%规划设计人员和居民等各方应尽的责任 并就居民参与体系的建立步骤进行了初步探索$-U旧城更新的类型及其居民参与的特点旧城更新通常有以下类型$一是功能置换型改变原有的用地与建筑使用性质 以满足城市发展的需求$其改造方式以整体拆迁为主$也有少数对旧街区和建筑进行修理整治 如上海新天地保留了里弄特色改造成商业服务性质成功地拉动了旅游和人气$但是每平方米改造费用高达3万元使其不具备一般的推广意义$二是保持居住用地性质的提高密度型采用拆迁方式通过土地置换和加大开发强度获取利益$这种方式在我国较为普遍$三是保护修缮型$主要针对历史地段和保护区以保护为主

7、进行5M*L9W3./福建建筑!#$%&()*$+,*(-./0&*(,*$0&%总第*期&3./年第-期!保护性修复和改善设施 一些历史文化名城的保护地段采用这种方式#如平遥古城 四是渐进式更新型 采用延续城市发展脉络#维持地区相对稳定发展的小规模整治方式 这方面我国尚无成功实例可循 国外主要依靠居民$社区以及社会非盈利组织#通过专业设计人员的技术支持#并且得到政府的认可和资助#对社区进行建筑和环境整治#甚至进一步复兴地区经济活力上述不同的城市更新操作方式中#居民参与的形式和程度也有所差异 总结如下 其一#整体拆迁的更新方式#居民可以在可行性研究$规划设计$拆迁安置和补偿等阶段通过听政会$评

8、议会$规划展示咨询等方式参与规划和政策的制订#就安置和补偿争取利益 这种居民参与的特点表现为被动和轻度参与#政府或开发建设方是主导力量 其二#对于实施风貌或历史保护的地段#居民为社会或国家承担了部分责任#政府则应提供相应的技术支持和资金补偿 居民可以就保护规划$权限$补偿政策以及保护区的经营管理等方面#通过规划展示$评议会$协商与听政等方式参与 保护制度本身是国家强制性的#居民也是被动参与 第三#小规模整治可以采取居民自建$社区自建的方式#居民根据有关法律法规参与规划设计$修建和管理的全过程 较之前两种参与方式#居民和社区自建具有主动$深层$全程参与的特点#$居民参与体系的建立研究国外%可参与

9、的城市规划&!$%社区建筑运动&等的发展历程#可以看到#这是由居民自发开始的运动#一些规划$建筑师和社会工作者投入其中#逐渐得到学术界的普遍响应和政府的认可#历经二三十年#被社会各个层面接受并受到广泛支持 这基于西方国家%市民社会&$%小政府$大社会&#的背景 在中国如果沿着西方自下而上的老路走#即使有成效#也需要更长的时间#而中国的旧城改造工作无法等待作为社会主义国家#我国的城市建设不完全建立在市场行为的基础上#城市建设为广大民众服务#具备建立参与体系的基础和可能性 最根本的一点是土地公有制#市政权是人民的政权#其决策和管理凭借市民的支持 原则上说#在社会主义城市中#公众参与应该有良好的环境

10、 但是#长久以来社会上已经形成了居民没有决策权力#只有接受义务#居民个人利益让位于集体和国家利益的观念 同时#法规和政策的不健全和不透明操作#还造成居民即有和应得利益在旧城改造过程中流向了开发商和基层政府部门 因此#本文认为#居民参与体系的建立应从解决以下几个问题入手%$!调整居民$政府$专业人员在城市建设中的地位和作用形成以居民为主的观念一直以来#政府和开发商是我国旧城更新中的主导力量#起决定性作用#居民处于被动地位 规划设计人员常常被政府或开发商的意志左右#或者完全出于技术考虑#漠视了居民需求和城市社会经济整体发展的特点一些%优秀&项目仅仅从空间形态$城市肌理$建筑风貌等方面进行协调#对社

11、会环境和社会问题则是口号式的说明 有关居民或被动接受或采取消极拒绝$对抗抗议等方式表达意愿没有形成居民参与的渠道因此#在中国要形成居民参与规划的大环境#需调整城市建设中几方力量的地位和职能 而且#政府方要首先作出努力#自上而下改变观念和做法首先#明确政府的地位和职能#改变政府部门城市管理和建设一把抓的体制 改革基层政府管理体制#政府充当组织者的角色#或者委托有关专业部门加以组织 居民作为旧城更新的主体#能够对决策$规划设计和建设实施等具有影响力甚至起决定作用规划人员即不附属于政府#同时也不以专业或学术权威姿态出现在居民面前#而是成为一种社会服务#类似律师$会计师#可以受任何一方的委托#为其提供

12、技术咨询和专业服务#为委托方争取权益同时#注重城市规划的普及教育一方面在各类学校及高校非规划专业进行规划宣传教育#另一方面在普通市民中普及城市规划知识#促进公众参与城市规划理念的形成%$%立法和监督居民参与的可操作性%培育和完善居民自治组织#建立社区志愿者队伍#使居民参与社区建设和管理的程度有明显提高&$%要以社区自治组织建设为重点#扩大基层民主#充分调动城市居民参与和监督城市管理的积极性&%以上文字出自近期的政府文件或报告 说明目前中国政府部门对于城市社区规划$建设和管理中的公众参与表现出概念上的支持 但实际情况却是缺乏相应的政策法规扶持#在具体项目中则表现为忽视和反对要改变这种情况#一方面

13、需要出台政策$法规#使公众参与成为城市规划运行的必要条件#而且使操作有法可依 另一方面#还要形成有效的意见反馈渠道和行政监督程序#以保证实施过程中的合法与社会公正 政府在城市规划和建设中举足轻重的地位以及我国土地公有制的特点#使行政干预能量巨大#必须形成监督和制约的手段%$&城市规划技术体系的完善居民参与的实质性内容洪文迁等!公众参与城市规划初探旧城更新中的居民参与总第(!期)%*+年第!期!旧城更新是对城市中已经不能满足正常社会运转的区域进行改造!规划目标是平衡各方利益!推动城市合理和正常的发展 目前!规划领域对于普通居民的需求和利益关注不够!甚至完全忽视弱势群体的权益 如果在旧城改造项目中

14、能够通过调研充分了解现状问题!在制定规划中积极协调居民#投资者#政府以及城市环境等各方利益!不以牺牲某方利益为代价!才能形成符合城市需求的方案 认识到这一点!规划编制者就会把注意力放在对城市社会的认识上!在现状调研与分析中!社会调查是重要内容 较之新区!旧城区物质环境和社会人文状况更复杂!调研工作是否充分#深入和可信成为更新工作成败的关键 但现实情况是!大量的旧城改造工作根本忽视现状调查!致使规划成果粗糙或没有解决实际问题 有些项目的调查对象主要集中在物质环境部分!如建筑风貌#建筑质量等!对于旧城中的社会因素则蜻蜓点水 或者经过调查有所发现!但是并没有提出相应的规划措施!调查仅是摆摆样子在这方

15、面!规划技术体系本身和职业制度也有待完善!这是城市规划工作者的基本职责此外!应加强规划编制过程中的多专业参与!尤其是社会学领域的专业合作 旧城更新的工作包含了物质环境的整治#社会环境的改善!涉及到社会学领域的许多问题!如老龄化#低收入家庭#残障扶助等!仅仅依靠规划设计人员难以应付!而需要专业社会工作者的加入 笔者在广东省雷州市参加旧城保护更新规划项目中!曾进行了居民意见调查 当时先选用了问卷的方式!回收整理后发现题目设计与现实情况存在距离!难以采用 后缩小范围进行局部街区的走访调查!发现了许多始料未及的问题 由于时间少工作量大!且缺少社会调查的专业经验!后期调查没有充分和深入展开!资料的分析和

16、整理也欠科学 如果有社会学领域的人员合作!不但能够弥补不足!也会在后期规划中形成有利于解决社会问题的新思路#新措施 此外!居民参与的运作还需要相关行业的专业协助!例如法律咨询#管理等方面!#社区维护和管理$更深入全面的居民参与利用民间组织#社区团体!通过居民参与进行居住区的整治更新!已经成为一些西方国家城市建设管理的组成部分 在帮助政府解决问题!维持社会良好运行和稳定方面!民间组织发挥了很大作用!政府也出台了相应的政策法规对此加以支持例如!$%&%年的英国住宅法%()*+,-./0&鼓励住房与邻里的整修与改善!1%2#年修订规定政府应为私房主提供改善环境的经费!1%3!年英国的 社区计划基金(

17、%4(55),+06 78(9:/0;),:?:8:,/:*&1A法B让C保罗D拉卡兹!高煜 译!*城市规划方法+!北京$商务印书馆E1%&!A德FGD阿尔伯斯!吴唯佳 译!*城市规划理论与时间概论+!科学出版社!HHH年版I方可!*当代北京旧城更新$调查研究探索+!北京$中国建筑工业出版社!HHH年版#洪文迁$历史文化名城之旧城地段的保护更新研究!硕士论文!1%2J清华大学建筑与城市研究所!*旧城改造规划设计研究+!北京$清华大学出版社E1%I版,13,洪文迁等,公众参与城市规划初探$旧城更新中的居民参与注释%K(0:*&L法F让C保罗D拉卡兹!高煜译!*城市规划方法+!第#2C&!页#转引自 方可$*当代北京旧城更新M调查研究探索+!第!2=页$冷熙亮$中外城市管理体制的比较及启示!N00OMP PQQQR9O(O*-(S/,!学者论坛%徐匡迪$*关于上海市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要T草案U的报告+!人民网N00OMV VQQQ),/(5/,!=$=!=%&中共湖南省委W湖南省人民政府关于做好城市工作几个问题的通知湘发L!=1F!=号!转引自 方可$*当代北京旧城更新X调查研究探索+!第!2I页T总第3!期U!HH#年第1期