规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作（三）.doc

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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。 近日，在全国开展的拆村运动引起社会极大关注。这场拆村运动的政策背景是，国土资源部2021年推行的“城乡建设用地增减挂钩”试点。随着这一政策推出，地方上违背民意的强拆在日益增多，曲解政策现象时有发生，地方的土地财政冲动愈发高涨。问题不在政策本身。他们分别认为，财政体制缺陷不能保证地方政府为民服务、宅基地财产权的不明确、宅基地未能按市场化流转等问题的存在，最后导致农民土地权益被剥夺。现在整个财政体制把乡镇搞得没钱花，而土地收益成为基层政府主要财政来源，所以就要以地生财。农村土地制度中存在着政府的行政权力强制侵蚀民权，

2、这一本质性问题。如果不限制某些官员在征地时拥有的无限权力，很难从根本上解决问题。征地拿走差价2万亿新京报：当前以各种名义圈走农民宅基地，换取城市建设用地指标的现象，你怎么看。于建嵘：可以看成是，城市对农村的又一次掠夺。新京报：据我们调查，有些地方在劝说农民上楼，但也有采取强制手段的。于建嵘：由于利益冲动，很多地方都把侵占农民土地作为获取利益和政绩的重要手段。有资料显示，近20年来，农民被征地约1亿亩，获得的征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。改革开放以来，至少有5000万到6000万农民彻底失去了土地，他们有的成为城市居民，但还有近一半没有工作，没有保障，引起纠纷。新京报：土地纠纷的形式有哪

3、些。于建嵘：一是不经农民同意强迫征地，二是补偿过低，三是即使补偿低还发不到农民手中，四是补偿款被贪污挪用。因土地产生的还有其他纠纷，但主要还是因征地和占地引发。新京报：土地纠纷带来了什么样的后果。于建嵘：影响社会稳定。土地问题已占全部农村群体性事件的65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。土地是农民的生存保障，而且土地问题涉及巨额经济利益，也就决定土地争议，更具有对抗性和持久性。沿海地区纠纷突出。新京报：土地问题这个新的焦点，有什么特征。于建嵘：我在社科院就此做过专题研究，是社科院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组联合做的。首先是，冲突的当

4、事方和以前不一样了。以控告方来说，在抗税的时候，没有一个村级组织参加抗争，都是农民自发进行抗争。现在，村民联名仍然是最为主要的形式，不过一些村级组织已成为了重要的控告方。这主要是由于一些非法征地等争议中，有的村级组织与农民的利益表现一致，村级组织有可能成为维权主体。新京报：那被控告的一方呢。于建嵘：也有很大变化，在农民税费争议中，被告方主要集中在乡村两级组织。其中乡镇政府是最主要的被告，市县很少成为被告主体。但在土地问题上，农民的控告对象已到了县、市、省，甚至到了国土资源部。这是过去没有的。新京报：据你们的调查，哪些地方的土地纠纷更严重。于建嵘：主要在沿海发达地区，浙江、山东、广东、福建等地比

5、较突出。这些地方农民，主要的控告对象是县、市政府，争议多是围绕征地展开。而在中部地区的安徽、河南等地，控告的对象主要是乡镇及村级组织，争议也是围绕侵犯农民土地承包权展开，比如土地分配不公等。新京报：农民因为土地维权的主动性，与以前有什么变化。于建嵘：农民抗税最重要的一个方式就是让政府找不到人，但失去土地的农民会主动走到你面前。农民维权方式升级。新京报：你们的研究方式是通过与农税时期的比较得出的，现在的冲突激烈程度与以前比如何。于建嵘：激烈多了。在税费争议时代，最主要的抗争方式也就是上访、相互宣传等，但在土地纠纷中，农民动辄就到县、市政府部门门口或被征土地上静坐、游行示威甚至到高速公路、铁路上静

6、坐。冲突变得激烈，与警察的冲突也时有发生。农民抗税时，中央是明文规定禁止使用警力的。但在土地纠纷中，我们看到经常有地方政府动用警力对付抗争的农民。新京报：看到过你提的一个说法，说现在农民维权是“以法抗争”，为什么提的是“以法”而不是“依法”。于建嵘：这个我专门写过文章，“以法抗争”是美国加州大学伯克利分校欧博文教授提出的，“依法抗争”是香港中文大学李连江教授提出的。“以法”是直接意义上的以法律为抗争武器，“依法”是间接意义上的以法律为抗争依据。“以法抗争”是抗争者以直接挑战抗争对象为主，诉诸“立法者”为辅；“依法抗争”则是抗争者诉诸“立法者”为主，直接挑战抗争对象为辅，甚至避免直接挑战抗争对象

7、。在“以法抗争”中，抗争者更多地以自身为实现抗争目标的主体；而在“依法抗争”中，更多地以立法者为实现抗争目标的主体。新京报：在土地维权中，农民的主要诉求是什么。于建嵘：还是利益，只是要钱，不是要权。土地制度侵蚀民权新京报：但城镇化是必然趋势，如何在城镇化与农民利益之间，达到一个平衡呢。于建嵘：执政者和专家学者，都在寻找农民失地、失业问题的解决方案。主要措施有两个方面，第一就是要求国家权力机关加强征地管理，严格控制征地规模，禁止随意修改规划。第二是改进补偿方式，增加补偿，妥善安排好农民生计等。这两个方案也存在问题。新京报：什么问题。于建嵘：这些措施，没有认识清农村土地制度中存在着政府的行政权力强

8、制侵蚀民权，这一本质性问题。如果不限制某些官员在征地时拥有的无限权力，很难从根本上解决问题。李昌平表示，政府不应在农村拆建中作为经纪人，而地方财政喂不饱诱发牟利冲动，应从财政体制入手让政府为民服务 【访谈】 拆与建，必经之路新京报：你在前几年就提出新农村建设应该大拆大建，你为什么那么说。李昌平：我们要发展城市化，要搞新农村建设，当然要盘土地。土地整合后，城镇发展得快，农村也发展得快，这个是必经之路。新京报：你怎么会有这个想法。李昌平：上世纪80年代，我还是乡镇党委书记，开始从事村与村换地，中心村和边远村之间换地，节约出来土地办厂，这样乡镇企业才发展起来，并逐步形成小城镇格局。随后我也形成了这个

9、概念。新京报：但很多专家认为不该大拆大建。李昌平：我认为，该拆的拆，该建的建。中国要把9亿农民变成只有两三亿农民，要把几百万个自然村变成八九万个中心村，不拆不建怎么可能。这种情况下，我们怎么搞公共服务，怎么搞城乡一体化。政府不该借拆挣钱新京报：但一些地方政府为推动城市化进行强拆。那是否说明你的想法有问题。李昌平：我认为拆建的总体思路、方向是对的，但一些做法错了。新京报：哪儿错了。李昌平：在城市发展、农村发展中，政府不应该成为经纪人。政府要在这里挣钱，肯定就会产生很多矛盾。新京报：什么样的矛盾。李昌平：比如诸城，政府为挣钱，搞房地产开发，开发商为了挣钱，什么事都干得出来。所以只要政府想在这里面挣

10、钱，肯定会出现利益分配问题，就会跟农民产生矛盾。新京报：政府应该扮演什么角色。李昌平：政府只是服务者角色，不能去挣钱，在农村土地整理过程中，关键是政府角色的定位。我曾写过一篇文章题目叫“政府下海，农民上楼”，就是批评政府当经纪人，不就跟官员下海一样了。财政体制缺陷成症结新京报：你在农村调研中，有政府甘心扮演服务者角色吗。李昌平：我曾去吉林德惠市调研，当地政府只为农民服务，没有挣钱，还贴钱，农民集中居住后节约出很多土地，建了养殖小区，并实现农业机械化耕作，农民非常满意。新京报：政府老贴钱，发展能长久维持吗。李昌平：肯定不能，老贴钱，谁还去做呢。这就是中国现在的矛盾，如果基层政府成了经纪人，可能啥

11、事都能做，但也可能啥事都做成坏事；而不挣钱，基层政府又没积极性，啥事都不做。新京报：症结在哪儿。李昌平：财政体制的问题。如果乡镇都有钱花，那可能就不做经纪人，就去做服务了。现在整个财政体制把乡镇搞得没钱花，而土地收益成为基层政府主要财政来源，所以就要以地生财。新京报：那么国土部的“城乡建设用地增减挂钩”政策本身也没有问题。李昌平：不是占地或者增减挂钩有什么错误。增减挂钩没错误，应该说增减挂钩出台后，我们更应该把这个事做好。现在相反的做不好，就是因为政府的行为变了，变成了经纪人。新京报：应该怎么解决。李昌平：现在中央要研究的就是这个问题，要把政府的定位定准。中央财政要给地方财政一定的保证，那才能

12、让基层政府定位在服务者角色，土地整理才能做好。庭院经济非改不可新京报：有专家认为，让农民“上楼”会对庭院经济、家庭养殖等带来不便，你认为呢。李昌平：集约土地，这是趋势。以后农民家家户户种地将会改变，吉林德惠现在只有5%-10%的人在种地。他们建了现代养殖园，家庭养殖也根本不存在。新京报：是因为庭院经济将不被社会所需要。李昌平：农民也是人，也需要有个人畜分家的居住环境。10年前60%的农户还养猪，现在是只有20%的人在养猪。这就是变化，我估计再过10年，80%的人都不种地了。便于机械化耕种的平原地区，就不会家家户户去种了。新京报：你认为现有的农村体制将要改变。李昌平：可以这么理解。1985年开始

13、，农民进城打工越来越多。所以说小岗村联产承包责任制的作用到1985年就已经没作用了。新京报：你认为农村奔小康应该怎么做。李昌平：应该增强集体功能，加强农民共同体的建设，可以搞社区建设和治理。新京报：以前的人民公社就是集体经济，最后农民的积极性并不高，现在这么做，不是开历史倒车。李昌平：这个说法纯粹是一派胡言。_1992年的讲话，说农村有两次飞跃。第一次飞跃是把农民从人民公社里解放出来，解决温饱问题，第二次飞跃是搞集体经济，搞合作经济。一家一户的农业是最原始最落后的农业，朝合作经济、集体经济的方向走是前进。节余土地收益归民新京报：但为什么现在一些农民不愿意“上楼”，也不愿意交出自己的宅基地。李昌

14、平：这个问题分两方面讲。一是农民内部，各家各户宅基地大小不一，所以矛盾大，拆迁不顺利。二是政府压缩农村宅基地后，收益分配没让农民参与。新京报：这个问题该怎么解决。李昌平：压缩出来的地依然应归农民，政府不参与分配，由农民自己来分配，这样问题就解决了。新京报：怎么才能引导或规范地方政府多顾及农民利益。李昌平：中央要让地方政府吃饱，要让地方政府变成公共服务者，而不是让地方政府成为企业。中央要用服务性的政府指标去考核地方政府。 中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，同时，积极试点，探索宅基地进入市场的流转办法，确保农民土地权益不受侵犯。一些地方只占地不复垦新京报：目前一轮“农民集中居住

15、”、“宅基地换房子”的举动，有人称为新圈地运动，你认为呢。郑风田：当然是，不管以什么名目，其核心都是在侵吞农民的宅基地权益，都应该打住，毕竟农民的宅基地不是唐僧肉。新京报：这场圈地运动的动力是什么。郑风田：核心的原因很简单，就是城市建设用地指标紧缺，耕地的18亿亩红线又不能突破，于是都打起宅基地的主意。新京报：据你们调研，“农民集中居住”这种做法始于何时何地。郑风田：始于江苏，2021年前后，苏州、无锡等地富裕乡镇出现农民集中居住试验，当时是为了改善农村居住环境。后来江苏全省推广。此后，随着“新农村建设”，全国很多地方都有类似做法。新京报：你如何看待国土部的“增减挂钩”政策。郑风田：这本来是为

16、增加耕地的一项积极措施，但在操作中，由于政策漏洞，农民宅基地权益变相被侵害。新京报：政策存有什么漏洞。郑风田：本该是先复垦，再占地。但由于政策允许先占地，三年内复垦归还，导致了很多地方只顾占地，不按时复垦归还。新京报：各地执行时还存在哪些问题。郑风田：有的擅自扩大试点范围，有的违规跨县域调指标等，大多违反规定的最终指向都是农民宅基地。“已出现上楼致穷”新京报：就农民集中居住而言，是利大还是弊大。郑风田：这个是需要仔细分析的，就我国目前的现状来说，强制推进集中居住违背了经济发展的一般规律。世界银行研究指出，人均gdp小于500美元时，农民以分散的自给自足经营土地为主，当人均gdp大于1000美元

17、时，农民土地的商业运作和市场价值才能开发体现出来。新京报：现在我国农民是否合适集中居住。郑风田：目前，我国庭院经济和家庭畜养还是重要收入来源，如果强行推进农民集中居住，就会妨碍农民的生产生活。新京报：会影响农民收入。郑风田：是的，农民住上公寓楼，收入会减少，支出却在增加，水要买，菜要买，不少地方都出现了农民“上楼致穷”的现象。地方不执行中央文件新京报：现在农村居住分散，形成很多空心村，集中居住可以节约土地，这不是好事吗。郑风田：这要因地制宜，根据经济发展情况，尊重农民意愿。新京报：现在城市用地紧张，农村节余的土地与城市进行增减挂钩，这是否合理。郑风田：这应该通过市场的方式来解决，而不是简单挂钩

18、。新京报：你认为这是土地收益归谁的问题。郑风田：长久以来，在民间就一直有宅基地继承的传统。某些地方仅仅支付房屋拆迁补偿收回农民的宅基地，造成了对农民土地财产权的严重侵害。新京报：事实是农民一搬走，宅基地收益归了政府。郑风田：我们要弄清楚一个问题，就是这里采取的是“置换”，而不是征地，大家是通过置换让自己住得紧凑些，自己做了付出才有了节余的土地。新京报：现行政策对农民权益有无明确规定。郑风田：有，2021年的中央一号文件就明确规定：“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建

19、设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。”新京报： 为什么中央文件无法保护农民权益。郑风田：关键是地方不执行，而农民又不熟悉文件，这样在信息不对称的状况下，吃亏的是农民。宅基地补偿普遍不足新京报：现在各地的“集中居住”等做法中，普遍存在什么问题。郑风田：普遍存在着地方政府对宅基地补偿不足。新京报：具体怎么表现。郑风田：主要表现在：一是只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿，对超出的面积仅仅按成本价补偿，有的甚至不给予补偿；二是对宅基地不给予补偿，或只给予“合法确认”面积补偿；三是安置房一般还是集体土地产权证，不能直接上市交易，如果要变为可上市交易的房产，还必须补缴一部分土地

20、出让金；四是补偿标准偏低，农民得到的补偿与同类同地段的商品房价格相比，与土地拍卖出让的价格相比，差距悬殊。新京报：该怎么解决。郑风田：从国家角度，中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，给农民发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，同时，积极试点，探索宅基地进入市场的流转办法，确保农民土地权益不受侵犯。“圈地风刹不住”新京报：圈地情况能否遏止。郑风田：肯定会有增无减，现在又提出小城镇化，必然又要占用土地，占补平衡、增减挂钩不会结束。新京报：该如何保证农民利益。郑风田：在宅基地腾退时土地收益要保证，农民上楼后要解决他们的生计问题，现在很多政府都不解决，顶多给上个社保，也不承诺就业。政

21、府可以引进项目，给农民创造就业机会，他们也不必进城打工。新京报：有些地方提出“宅基地换保障”，你怎么看待这个提法。郑风田：这不合理，享受社保是每个公民的权利，不能以牺牲宅基地为前提。不明白的还以为农民真的得到好处占到便宜了。 新闻背景二十余省市“拆村并居”今年10月份，记者在山东、河北、江苏等地走访，发现一些高层小区在农村拔地而起。山东诸城市取消了行政村编制，1249个村，合并为208个农村社区。诸城70万农民都将告别自己的村庄，搬迁到“社区小区”。在江苏省邳州市坝头村，村庄被整体拆迁，当地建设了数十栋密集的农民公寓，要村民补差价购买。在河北廊坊，2021年被评为河北省生态文明村的董家务村，如

22、今已成一片废墟，大片新修的村居在铲车下倒塌，刚修好的“村村通”水泥路被铲平。如今，像诸城这样的“拆村并居”，正在全国二十多省市进行。 问题强拆强建侵农民利益会议指出，近年来，各地区开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟需规范的问题。主要是：少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康

23、发展。要求严禁违法收回承包地。会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进，按照统筹规划、整合资源、加大投入、实施田水路林村综合治理的原则，以农田整治为重点，提高高产稳产农田比重和节约集约用地水平。要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。规定不得扩大试点范围。会议强调，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用年度计划指标。会议要求各地区、各有关部门加强指导和督促检查，加大对违法违规用地行为的处罚力度，切实抓好落实。 研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作 第 12 页 共 12 页