国企改革转入国资改革下（一）.doc

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1、国企改革转入国资改革下 国企改革转入国资改革（上） 2021年07月24日10：09来源：财经网2021-07-24作者：陈清泰字号 打印纠错分享推荐浏览量103 一段时间以来，中国的国有企业改革处于低潮期。大家对国企改革正面的讨论少了，可是一些疑惑和担心在流传，国有企业也非常困惑。其中有一些是观点的争论，也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念，有利于解放思想，推进改革。 一、企业做强做大与国有资本有进有退 “有进有退”指的是国有资本投向的调整。目前的掣肘在于国有资产实现形式没有资本化，在谈到“国有经济有进有退”时，往往误解为“国有企业有进有退” 国有企业做强做大与国有资本布局调整，这

2、是改革发展都必须进行的两件大事。在谈到“国有经济有进有退”时，往往误解为“国有企业有进有退”。国企高管对此十分为难，不知道该怎么“进”、怎么“退”。这种困惑来自概念的混淆。 需要澄清的是，“有进有退”指的是国有资本投向的调整；而企业的天职则是做强做大。这是两个不同的范畴，在公司制度下并不矛盾。就是说，企业追求做强做大并不受股东成分和股权结构的影响；国有资本从哪些行业或企业的进退也不受个别企业的牵制。 例如，沃尔沃原本是一家瑞典人投资的公司，1999年4月转手到福特；2021年3月福特退出，由吉利收购。投资者在十年内两出两进，而沃尔沃公司依然在发展。 现在国有资本的功能和个别企业目标的差异日益明

3、显。例如，一方面国有钢铁企业制定雄心勃勃的战略规划，努力做强做大；另一方面，国有资本应当从部分钢铁企业中退出，转向投资于战略性新兴产业。这是作为市场主体的企业和国有资本投资主体各自理性的选择。国有资本从产能过剩的行业退出，并不意味着国家不支持这些行业的结构升级；而企业做强做大，也不能限制国有资本布局的调整。 目前的掣肘在于国有资产实现形式没有资本化，“顶层”国有企业没有进行股份制改制，所有权与经营权没有分离。应改革国有资产实现形式，利用公司制度的特点，“解放两个自由度”：使国有资本具有流动性；保障企业自主经营，做强做大。 二、国有企业改革主导方面的转移 国企改革的主导方向应当及时转向寻找国有资

4、产资本化的管理形式，使国有资产“资本化”，由“国有国营”转向“股份制” 如果说在过去较长时期，国企改革主要是使其从计划体制走出，适应市场竞争，增强活力的话；那么进入新世纪，尽管企业自身还有大量改革的任务，但深层次的改革已经转向国有经济结构调整和企业制度创新。 这两大改革命题主要是国家所有者层面的事，而不在企业。把改革的目光继续聚焦于“国有企业”本身，一方面因为没有抓住要害，而使改革难有实质性进展；另一方面，国企因对此无能为力而倍感困惑和无所适从。 国有经济的结构调整，不是以行政的力量改变一个个企业的业务结构，而是国有资本布局的动态优化。关键要使国有资本具有流动性；企业制度创新进一步要做的是使国

5、家所有者转变成股东，将“顶层国有企业”改制成股权多元化的公司。这两方面的改革聚焦到一个点上，就是必须使国有资产“资本化”，由“国有国营”，转向“股份制”。 对于这一切，“国有企业”是无能为力的。随着改革形势的发展，国企改革的主导方向应当及时由如何经营“国有企业”，转向寻找能促进生产力发展的国有资产资本化的管理形式。 三、国有资本有进有退与私有化 国有经济“有进有退”与前苏东的“私有化”不能混为一谈；国有资本从某个企业退出，也不能与私分国有资产挂钩 国有资本投向的改变和布局调整是国家为提高国有资本运行效率而采取的主动行为。前苏联和东欧的私有化，是将国有财产无偿量化给个人，据为个人的私人所有。这种

6、私有化不符合中国国情，是国家法律和政策所不允许的。前后两者是风马牛不相及的两件事。 三峡工程投资大、周期长，重要的是社会效益，民营资本无意也无力投入。此时国有资本投入。当电厂发电、经济效益显现后通过资本市场将部分股权转让，以溢价回收的资金进行上游的梯级开发。再如上世纪90年代初为开发浦东，上海市政府出资建设了南浦大桥。开通后，以收取过桥费的形式将其转让，政府溢价收回建设资金，再投入杨浦大桥。在这过程中不仅国有资本实现了增值，更重要的是政府以有限的资金加快了基础设施建设，保障了浦东新区的发展。 在这类国有股权部分或全部转让（西方把这种现象也叫做“私有化”）过程中，资本形态的国有资产并未因此而受到

7、侵蚀和伤害。相反，因国有资本布局更加优化，而使其发挥的效能更加明显、效率进一步提高。 因此，国有经济“有进有退”与前苏东的“私有化”不能混为一谈；国有资本从某个企业的退出，也不能与私分国有资产挂钩。我们不能因概念含混，为防止出现苏东式的私有化，而停止国有资本布局的调整。 四、关于“授权经营”与国有资本布局调整 调整国有资本布局要做两件基础工作：一是将国有资产资本化，委托专业投资机构运营；二是取消“授权经营”，对国有企业进行整体改制，确立企业独立的市场地位 上世纪90年代中期，为“搞活”特大型国企，试点了“授权经营”的办法。其含义是国家把部分所有权交给企业，以提高企业的效率和活力。实际上，在政府

8、层面“所有权与经营权不分”产生了诸多弊端；而以“授权经营”的形式在企业层面的“两权不分”也会带来很多的问题。因此，这只是当时情况下的权宜之计。 “授权经营”使企业自己成了自己的“老板”。在这种情况下，实体企业的资产存量和增量由内部人来配置，只能“滚雪球”，不能调结构。尽管近年国有企业也进行了较大规模的重组，但国有资本覆盖的范围基本上没有变化。滞留于既有产业和企业的国有资本不断再投入，与民营资本同质化、与国家目标并不完全一致，有时甚至很不一致。例如在产能过剩的行业，国有资本每年还以大量投资推波助澜，或为追求短期的高收益而盲目多元化，出现了如炒股、炒作期货和国企“地王”等现象。 调整国有资本布局要

9、做两件基础工作。一是将国有资产资本化，委托专业投资机构运营；二是取消“授权经营”，对国有企业进行整体改制，确立企业独立的市场地位。 五、国有资本发挥作用的领域和形式 原则上讲，国家特别需要，而非公资本无意或无力进入的领域，是国有资本发挥作用、体现价值的重要空间 “国有经济控制国民经济命脉”，这是中央认定的国有经济的定位。如果说，进入21世纪前，实践这一使命，就是使国有资本大举进入重大基础设施、基础原材料、能源开发、重要服务业、重要制造业，为工业化奠定基础的话，那么今天，制约经济社会发展的瓶颈、关系“国民经济命脉”的领域已经转向某些社会产品，如医疗保障、养老保障、住房保障，区域经济协调发展等；制

10、约国家竞争力的重要因素，则是科技投入不足、技术进步相对缓慢、科技创新能力不强、企业竞争力不强；威胁可持续发展的是资源约束日益强劲，生态环境压力日趋加大。 此时，大量国有资本连同收益仍滞留在一般制造业，就践行“控制国民经济命脉”的使命而言，已经没有什么意义。 在竞争性领域很难认定政府对某个行业是否具有资本控制力就“关系国民经济命脉”；也很难确认在某个行业提高国企占比就能“体现国家控制力”。 目前，一方面在传统制造业中过量的国有资本不断制造新的过剩产能，形成对非公资本严重的挤出；另一方面，在基础科学研究、重大科技专项、中小企业融资、新兴产业发展、重要基础设施，以及公租房、义务教育、社会保障等“关系

11、国民经济命脉”领域，国有资本的作用没有充分发挥，一些地方政府不得不再建政府“融资平台”。 现在有巨量民间资本可以“接盘”。部分国有资本从一般性产业有序退出，转而充实那些更加重要的行业和领域，将产生双赢的效果，大大提高国家整体资本配置效率。原则上讲，国家特别需要，而非公资本无意或无力进入的领域，是国有资本发挥作用、体现价值的重要空间。 六、国有资本与社保和公益性基金 国家可考虑将滞留于一般产业国有资本的30%，或许50%划转到社保和公益性基金，使国有资产回归到全民所有、全民分享的本性 中国经济体制转轨没有像前苏联和东欧那样“私有化”，留下了一大笔国有资产。这是解决改革发展必须处理的诸多历史性难题

12、的宝贵资源。现在，社会产品短缺已经上升到主要矛盾，成为制约经济社会发展的短板。 中国国有资本数量庞大，国家可考虑将滞留于一般产业国有资本的30%，或许50%划转到社保和公益性基金，如养老基金、医疗保障基金、住房保障基金、扶贫基金、教育基金、科技开发基金等，补充这些领域的投入不足，使国有资产回归到全民所有、全民分享的本性。 一方面，这可以大大增加社会保障性资金来源，有助于在体制转轨最艰难的时期，保障社会公平、保住社会稳定的底线；另一方面，公益性基金追求投资回报的压力，将成为改善经营、完善公司治理的积极力量。 七、行政性垄断与政府监管 设置国有垄断、进而政府控制垄断企业，以此调控宏观，有违经济规律

13、 政府对一些行业设定行政垄断（或特许经营），由国有企业“控制”，其中一个理由是国企更有社会责任意识，可以实现国家调控目标。实践中出现了三个问题，一是给企业设定多元目标，使它们无所适从；二是行政性垄断意味着低效率，全社会将被迫为其埋单；三是企业的国有化与政府监管是不同的范畴，没有替代关系。 例如，在成品油与石油价格倒挂时，企业惜售，导致大范围“油荒”；通信运营商利用垄断地位，长期维持高收费、低网速；一些处于天然垄断领域的企业自行扩大垄断范围，把与天然垄断相关的业务泛化为垄断领域，谋取利益。 如上种种，一方面广受社会质疑，另一方面，企业利用政府给的条件谋取利益无可厚非。问题在于，设置国有垄断、进而

14、政府控制垄断企业，以此调控宏观，有违经济规律；在社会效益大于企业效益的领域，企图依赖国有垄断、而非制度和监管实现社会目标，是不可靠的。 宏观经济失衡，是总供给与总需求之间出现了较大的不平衡。把国有企业作为政府宏观调控的工具，以干预微观来调控宏观，不是科学合理的途径；除涉及国家安全的领域外，在社会效益大于企业经济效益的领域，可以设立特许经营，但科学合理的法规和有效的监管是关键。法制不健全、监管不到位，国有企业一样可能违背公共利益；在监管到位的情况下，民营企业不一定不能进入特许经营。 （作者系国务院发展研究中心研究员）第 8 页 共 8 页本资料来源搜集与网络和投稿，如有侵权，牵扯利益关系，请告知上传人联系删除。