未批先建、未验先投项目怎么处理？如何补办环评手续？.docx

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1、未批先建、未验先投项目怎么处理？如何补办环评手续？一、什么是环保“三同时”制度？“三同时”制度是指：新建、改建和扩建项目的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。二、未批先建（一）什么是“未批先建”？根据环境影响评价法（2018修正）第二十五条规定，“未批先建”是指建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位擅自开工建设的行为。包含五种情形：一是建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告

2、表，擅自开工建设的；二是建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生了重大变动，但建设单位未重新报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的；三是建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设，开工前建设单位未报请原审批部门重新审核，擅自开工建设的；四是虽然建设单位提交了建设项目环评文件，或者因重大变更情形重新提交了环评文件，或者因环评批复过期提交了重新审核，但最终未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的；五是建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的。（二）“未批先建”的法律责任

3、根据环境影响评价法规定，建设单位未依法报批项目环评，或者未依法办理重大变动重新报批手续，或者对于环评批复过期的未报请重新审核环评，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。（三）“未批先建”的追溯期限中华人

4、民共和国行政处罚法（2017修正）第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”2018年2月22日，原环境保护部发布关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见（环政法函201831号），明确了“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，生态环境部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。值得注意的是，即使企业“未批先建”的违法行为因为超过行政处罚追溯期限而

5、不被处罚，但是如果建设项目“未批先建”并投入生产或者使用后，企业或者个人具有超过污染物排放标准排污，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排污等情形之一，分别构成独立违法行为的，生态环境主管部门应当对相关违法行为依法予以处罚。（四）“未批先建”补办环评手续此前，也就是“2002年版的环境影响评价法”规定了未批先建的建设项目“限期补办手续”的内容，此后的几次修订，再没有将“限期补办手续”作为行政处罚的前置手续。但是现行环境影响评价法（2018修正）并未禁止建设单位主动补办环境影响报告书、报告表报批手续。根据原环境保护部发布关于建设项目“未批先

6、建”违法行为法律适用问题的意见（环政法函201831号），因“未批先建”违法行为受到环保部门依据新环境保护法和新环境影响评价法作出的处罚，或者“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现而未予行政处罚的，建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的，有权审批的环保部门应当受理，并根据不同情形分别作出相应处理：对符合环境影响评价审批要求的，依法作出批准决定；对不符合环境影响评价审批要求的，依法不予批准，并可以依法责令恢复原状。二、未验先投（一）什么是“未验先投”？根据建设项目环境保护管理条例（2017修订）第二十三条规定，“未验先投”是指建设项目（应编制环境影响报告书、环

7、境影响报告表的建设项目）需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的行为。“未验先投”实质上是指项目单位违反了环保设施“三同时”制度。包含五种情形：一是未建设需要配套建设的环境保护设施，建设项目就投入生产或者使用的；二是未建成需要配套建设的环境保护设施，建设项目就投入生产或者使用的；三是虽然同时建设了配套的环境保护设施，但未经验收就投入生产或者使用的；四是虽然同时建设了配套的环境保护设施，但验收不合格就投入生产或者使用的；五是虽然同时建设了配套的环境保护设施，但在环境保护设施验收中弄虚作假，而通过验收的。（二）“未验先投”的法律责任根据建设项目环境保护

8、管理条例（2017修订）第二十三条规定：违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。建设单位同时存在违反“三同时”验收制度、超过污染物排放标准排污等违法行为的，应当依法予以处罚。（三）“未验先投”的追溯期限根据

9、原环境保护部发布关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见（环政法函201831号）规定，建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，生态环境部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。也就是说，建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。所依据的法律分别是：环境影响评价法第三十一条、建设项目环境保护管理条例第二十三条

10、的规定。三、重大变动（一）法律规定建设项目环境保护管理条例（2017年修订）第十二条规定：建设项目环境影响报告书、环境影响报告表经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。环境影响评价法（2018年修订）第二十四条规定：建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。（二）重大变动清单2020年12月13日生态环境部印发污染影响类建设项目重大变动清单（试行

11、）（环办环评函2020688号），此重大变动清单中，将建设项目性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素中一项或一项以上发生变化且可能导致环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重）的情形界定为重大变动。关于性质变动的界定，如：一般工业固体废物填埋场调整为危险废物填埋场的情形，界定为重大变动。关于规模发生变动的界定，包括主体装置、主要产品以及配套装置、副产品等规模变动。关于建设地点发生变动的界定，建设项目的选址发生变动时，等同于一个新的建设项目，需要重新论证其选址合理性，并对变化后新的环境敏感保护目标进行影响分析评价。关于生产工艺发生变动的界定，将项目发生变动导致新增污染物种类、相应污染物

12、排放量增加作为重大变动的判定依据。关于环境保护措施变动的界定，将污染防治措施变化，导致新增污染物或污染物排放量增加的界定为重大变动。四、环保验收（一）验收期限根据建设项目竣工环境保护验收暂行办法第十二条规定，验收期限是指建设项目环境保护设施竣工之日起至建设单位向社会公开验收报告之日止的时间。除需要取得排污许可证的水和大气污染防治设施外，其他环境保护设施的验收期限一般不超过3个月；需要对该类环境保护设施进行调试或者整改的，验收期限可以适当延期，但最长不超过12个月。（二）不需验收根据建设项目环境保护管理条例（2017修订）第十七条规定：编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。根据上述规定，应当依法填写环境影响登记表的建设项目是不需要进行环保竣工验收的。