第10讲 金融监管理论与实践-文献综述.pdf

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1、金融监管理论与实践文献综述 内容提要：金融监管是政府通过特定的机构，如中央银行、证券交易委员会等对金融 交易行为主体作的某种限制或规定。 本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。 金 融监管可以分成金融监督与金融管理。金融监督指金融主管当局对金融机构实施的全面性、 经常性的检查和督促， 并以此促进金融机构依法稳健地经营和发展。 金融管理指金融主管当 局依法对金融机构及其经营活动实施的领导、组织、协调和控制等一系列的活动。综观世界 各国，凡是实行市场经济体制的国家，无不客观地存在着政府对金融体系的管制。本篇文章 将从金融监管理论的发展与演进、 外国金融监管理论与实践研究、 中国金融监管理论

2、与实践 研究、宏观审慎框架的发展四个方面来对金融监管理论与实践进行介绍。 关键词：金融监管、金融体制改革、宏观审慎监管 一、金融监管理论的发展与演进 （一）金融监管概念产生的背景 在 18 世纪末 19 世纪初的“金块争论”中，英国经济学家亨利桑顿（1902）率先提出 了对信用进行监管的观点。20 世纪早期的金融监管理论基本脱胎于政府干预理论，金融监 管理论逐步发展，为各国的金融监管实践提供了理论上的支持与指导。 （二）二十世纪三十年代以前的自律型监管阶段 1720 年英国颁布的旨在防止过度证券投机的泡沫法。起因于 17 世纪英国的“南海 泡沫”案和 18 世纪法国的“密西西比泡沫”。标志着世

3、界金融史上政府实施金融监管正式 开始，影响极其深远。20 世纪 30 年代以前的金融监管理论主要集中在货币监管和防止银行 挤提方面， 对于建立以中央银行为主体的官方安全网以及对金融机构经营行为的干预尚在讨 论之中。 自律型金融监管理论认为， 在国家金融监管部门建立以前， 以商业银行为主体的金融机 构在机构成立、业务经营、市场竞争方面完全由投资者自主决定，降低和抵御风险，挤兑破 产倒闭也由自己承担， 金融机构发展没有任何外在的约束， 完全依靠内部自律和市场竞争维 持金融机构和金融市场的运行。 （三）二十世纪三十年代至七十年代金融监管必要性研究阶段 30 年代大危机证明了金融市场的不完全性，主张政

4、府主动干预金融机构经营行为。西 方经济学家认为，在存在外部性效应、公共产品、信息不完备以及不完全竞争等领域，竞争 市场无法保证资源的配置符合帕累托效率以及收入分配的公平性。 凯恩斯主义经济理论成为 主流思想，“看不见的手”倍受质疑。 马歇尔（1890）年在发表的经济学原理一书中提出了“外部经济”的概念，随后经 过庇古、科斯等经济学家的深入研究，逐渐形成了外部性理论。外部性理论在金融监管领域 的应用就是负外部性效应理论，该理论认为金融市场上的负外部性尤为严重，比如，金融业 杠杆率高、 金融风险传染性强、 金融危机影响深远等负外部性效应的存在使得金融机构的破 产倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧缩破

5、坏经济增长基础。 19 世纪末，奥地利和意大利学者对政府和财政在市场经济运行中的合理性和互补性进 行了论证，形成了公共产品理论。在金融监管领域，相关学者认为，稳定、有效而公平的金 融体系是一种公共产品， 金融体系提供的服务和便利不具有排他性和竞争性， 存在 “搭便车” 行为，造成供给不足，由于以上问题的存在，需要政府部门采取措施对金融业进行监管。 克拉克森、米勒（1982）从规模经济角度解释了自然垄断现象的存在。从金融监管角度 来看，由于金融业存在规模经济，具有垄断倾向，以及经济运行过程中出现的银行业信贷配 给和金融业不正当竞争现象增加了金融行业的运行风险，因此需要金融监管来解决这一问 题。

6、阿克洛夫等（1970）提出了信息不对称理论，为市场经济和金融监管的发展提供了新的 研究视角。信息不对称现象普遍存在于金融机构和客户之间；在信息不对称情况下，信息占 优方有逆向选择和道德风险的激励。 因此， 需要通过金融监管来解决信息不对称所导致的市 场交易效率低下的问题。 （四）二十世纪七十年代至九十年代对金融监管必要性、有效性的争论阶段 施蒂格勒（1971）在秉承了集团利益理论的核心观点上，在利用供求规律解释金融监管 效率问题的基础上提出了金融监管供给理论。该理论认为，在需求方面，金融监管被看作是 一种产品，因为政府的强制力量可以被用来给特定的个人或集团带来有价值的收益，比如， 市场准入、利

7、率管制等。在供给方面，金融监管是需要成本的，比如，人力成本，机构运行 成本等。所以，金融监管的范围和程度取决于需求方和供给方之间的相互作用，受到供给法 则或者规律的支配。 克鲁格（1974）对寻租的定义进行了界定，进而形成了寻租理论。寻租理论在金融监管 领域的解释可以归属到监管失灵理论。 该理论主要强调了政府部门在监管过程中的种种失灵 现象。比如。政府部门的活动会引起新的外部效应；政府部门的活动本身具有某种内部性， 这会导致过分规避风险； 政府本身就是不完全竞争的； 政府部门同样会面临信息不对称的问 题。 明斯基（1991）对金融脆弱性做了比较系统的解释，提出了金融不稳定假说。随后克瑞 格（1

8、997）在明斯基研究内容的基础上，提出了安全边界说来解释银行的信贷问题。以上内 容构成了金融脆弱性理论的基础。 金融脆弱性具体是指金融制度、 结构出现非均衡导致风险 积聚，金融体系丧失部分或全部功能的金融状态。由于金融体系本身不稳定，具有内在脆弱 性，因此，需要政府部门实施金融监管，来规范金融市场秩序，保持金融体系的稳定。 20 世纪 80 年代以后，世界金融市场快速发展，金融衍生产品的数量快速增加，金融创 新逐渐成为金融业发展的主流趋势。凯恩（1981）通过提出规避管制理论，并提出了动态博 弈模型， 指出了金融创新和金融监管之间存在的相互关系。 金融监管与金融创新之间的辩证 关系理论认为，金

9、融创新促进了经济发展，同时也使金融风险加大，因而需要有更强有力的 金融监管加以防范。 金融创新是逃避金融监管的结果， 金融创新使大量的金融产品和金融工 具不断产生， 使得金融体系发生了深刻的变化并加大了金融结构多样化。 金融创新又促进了 金融监管的调整， 为了保持金融体系的安全和稳定。 各国金融监管结构也因此发生了显著的 变动。这种相互影响、相互促进的结果构成了金融创新与金融监管的辩证关系。 （五）二十世纪九十年代至二十一世纪初金融监管实践性与可操作性研究阶段 随着全球化进程的加快， 金融业的结构发生了巨大的变化， 各种金融机构之间严格而清 晰的界限已经不复存在，为此，一些学者从新的角度对金融

10、监管进行了研究，形成了功能监 管理论。鲍迪（1993）、莫顿（1995）认为，金融功能比金融机构更稳定，金融功能优于组 织结构。 从而为功能监管理论的提出奠定了基础。 功能观点着重于预测未来实现中介功能的 机构的组织结构, 政府能够针对机构的变化设计政策和监管方案, 监管方案更具灵活性, 更能适应不同国家及金融日益国际化的需要。 20 世纪 90 年代末，金融全球化相伴生的区域金融危机频发，欧美转而以资本充足、资 产业务管制为核心的监管体系。资本监管的有效性成为研究的焦点。布特、萨克（1993）认 为， 银行监管者在监管目标上多偏好于追求自身利益的最大化， 在监管者监督银行资产能力 存在不确定

11、性的情况下，将会导致监管偏离公众的最优化目标，出现监管政策的扭曲。海尔 曼（2000）通过建立资本监管的比较静态博弈模型对资本监管的帕累托效率进行了研究，认 为，在金融自由化和市场竞争环境宽松的情况下，如果放开了对存款利率的限制，银行不可 避免的会选择投机性资产，资本充足性监管也无法到达帕累托最优的状态。 随着信息经济学的发展,激励思维逐渐引入金融监管，激励监管理论应运而生。拉丰、 梯若（1994）以监管者和被监管者的信息结构、约束条件、可行工具为前提，运用完备合约 的方法，对双方的行为和最优权衡从监管问题的本源内生性上进行了分析。认为，金融监管 从高度监管逐步进入轻度监管，在这个过程的不同阶

12、段，由于存在信息不对称、缺少承诺和 不完美监管者，因此监管是次优的，因此，需要加强对被监管者的激励来提高其自觉遵守相 关管理制度的积极性。 在金融监管理论发展的过程中， 金融监管体系逐渐暴露出了双重失灵的现象， 即市场失 灵和监管失灵并存的现象。 在解决双重失灵问题的理论中， 市场纪律监管理论做出了重要的 贡献。汤马森（1990）、考夫曼（1996）在对双重失灵现象的分析中指出，政府监管体系和 金融安全网会降低存款机构的利益相关者对于机构具体运作和风险状况的重视程度， 在对市 场激励做出反应的问题上存在动力不足的情况。 如果缩小存款保险的范围和规模， 将市场约 束和政府监管结合起来，对于改善政

13、府监管效率将起到很大的作用。 （六）研究评述 通过对金融监管理论发展与演进的梳理，我们可以得到以下几个方面的感悟。一是，金 融监管理论虽然是以经济干预理论为基础演变而来， 但在其发展过程中显示出了独立性和超 前性的特征。 金融监管理论的起源是经济领域的相关学者对于 “看不见的手” 的质疑与批判， 因此，早期凯恩斯主义关于经济干预理论的思想成为金融监管理论的核心观点与基本内容。 随着金融行业的快速发展， 监管理论的滞后性特点开始逐渐显现， 在金融活动相对于经济活 动日渐独立与超前的背景下， 金融监管理论的研究重点也从经济体系的普遍属性转向金融体 系的固有特点。二是，金融监管理论研究的操作性成为今

14、后研究的重点，从宏观层面观察金 融监管理论的发展进程，可以发现，金融监管理论的实践性和可操作性在逐渐增强。从金融 监管的需求，到研究金融监管的有效性，到探寻金融监管的模式，金融监管理论正在从理论 回归实践。 二、二、外国金融监管研究进展外国金融监管研究进展 （一）外国金融监管现状 英国作为老牌资本主义国家， 它的监管体制与其资本主义发展史一样久远。 由于英国是 世界范围内现代商业银行的最早发源地， 其独特的历史和传统使得英国与美国有着不一样的 历史与传统， 所以在发展过程中也形成了具有英国自己特色的监管体系， 英国监管的特点主 要表现为坚持非正式监管，实行弹性监管和明显有别于美国理性量化的质化

15、监管。2008 年 国际金融危机爆发后， 英国率先对其金融监管体制进行了重大改革， 以防范和化解系统性风 险为主线，强化宏观审慎监管，突出英格兰银行在金融监管中的核心地位，建立了央行与财 政两权分立的金融监 管“准双峰模式”。在英国一系列金融监管改革方案中，有三部金融 法律法规奠定了英国银行业监管改革的主要内容，它们分别是2009 年银行法、改革 金融市场（2009）以及金融监管新方法（2011），改革监管框架后，明确提出了以“准 双峰” 金融监管体系取代原有的三方监管体制， 构架以英格兰银行负责维护和增强金融系统 稳定性。具体来说，英格兰银行下设金融政策委员会，负责监控和应对系统性风险以实施

16、宏 观审慎监管， 同时新设审慎监管局作为英格兰银行的子公司负责对各类金融机构进行审慎监 管， 再新设金融行为监管局负责监管各类金融机构的业务行为， 促进金融市场的公平竞争和 维护消费者合法权益（吴晓求等，2018）。 作为金融领域公认的世界霸主， 美国既是目前世界上最为发达的国家， 同时也是最早对 实施监管的国家， 具备了最成熟和完备的监管体系制度。 经济大危机前美国的监管体制呈现 双线多重特征，随着金融一体化的发展，逐渐确立了“功能监管”原则，银行业监管体制逐 步过渡到伞型监管模式， 由美联储负责金融控股公司的全方位监管。 “双线多头” 监管体制。 由于银行实行国民银行和州法银行两类并存的双

17、重银行体制， 法律不仅赋予联邦政府以监管 本国商业银行的职能，同时也授予各州政府行使监管职责的权力。OCC 和州银行监管当局成 为美国银行最主要的两个基本监管者， 基本监管职能是指监管者发放执照的职能美联储、 联 邦存款保险公司是两类最主要的监管机构。1999 年颁布的金融服务改革法案允许金融 控股公司通过设立子公司的形式经营多种金融业务，如存贷款、保险承销、证券承销和经纪 以及投资银行等。但是金融控股公司本身并不开展业务，其主要职能是向联储申领执照、对 集团公司及子公司进行行政管理。 对应金融控股公司这种伞状结构， 美联储被赋予伞形监管 者职能， 成为金融控股公司的基本监管者， 并且与财政部

18、一起认定哪些业务属于允许金融控 股公司经营的金融业务。 在伞形监管模式下， 金融控股公司的银行类分支机构和非银行分支 机构仍分别保持原有的监管模式， 即前者仍接受原有银行监管者的监管， 而后者中的证券部 分仍由证券交易委员会监管， 保险部分仍由州保险监管署监管。 早期的美国银行业监管体制 呈现出关注监管者与被监管者合作并重视量化监管体制， 强调法人监管原则， 但同时也存在 较大缺陷， 主要体现为危机前的宏观审慎监管不足并存在监管边界， 对系统性风险的控制水 平有限，故在 2008 年金融危机后美联储随即对危机爆发前美国政治体制下的监管政策和措 施进行了系统性审查，并提出了以资本要求/外部监管和

19、市场约束为三大支柱的新巴塞尔资 本框架，同时建立了对整个金融体系具有系统性风险的金融机构进行统一监管的法律法规。 总之， 美国金融业的每次重大的金融改革都是缘起于危机， 继而继续维持美国金融服务业在 美国经济结构中的支柱地位， 以维护其在全球金融体系中的领导地位 （张亮、 周志波， 2018） 。 德国的金融监管体制的讨论多从德国统一前后分述展开，在 1961 年 7 月通过并颁布了 银行法，统一了监管框架，建立了联邦银行监管局。民主德国实行高度集中的中央集权 体制，监管体制也是集中统一模式，金融监管的主体是国家银行。在两德统一后，德国金融 监管体制也在融合中不断改革和完善。逐步形成“混业经营

20、，分业监管”的体制。在西方国 家中， 德国尤其重视宏观审慎金融监管的理论探讨与构建实践， 其宏观审慎金融监管框架在 欧洲大陆国家具有很强的代表性。德国宏观审慎金融监管采取理论先行、实践紧跟的路径， 其监管框架与其他监管体系不同， 不是在实践经验积累的基础上自发演变形成， 而是采取理 论先行、以理论研究带动实践的模式逐步构建而成。2008 年国际金融危机爆发后，德国对 宏观审慎金融监管框架进行了系统的理论研究，并以研究结论为蓝图、以专项立法为支撑， 构建了完整统一的宏观审慎金融监管框架（王琳等，2018）。 日本的监管体制通常以二战作为时间分界线来讨论。日本 1881 年成立日本银行，1937

21、年颁布了临时资金调整法，成立实施金融监管的机构，1942 年颁布了日本银行法， 明确了日本银行在金融监管和监督方面的内容，形成了集中监管的体制。二战后，日本的金 融体制由浓重的美国色彩，采取分业经营和分业监管的模式，20 世纪 80 年代后期英国影响 由分业经营转变为综合经营， 日本的监管体制也转变为混业经营下的集中监管。 日本的金融 监管自上世纪 80 年代后期就启动了相关制度建设， 其重要理念和设计在 2008 年国际金融 危机后被欧美发达经济体广泛借鉴。 经过长期的发展， 日本已经建立了比较成熟的现代宏观 审慎金融监管框架。2008 年国际金融危机没有影响日本财务省在金融监管中的角色。金

22、融 厅有三项职责: 一是确保金融体系的稳定性，二是保护存款人、保险购买人和 投资人的利 益，三是促进金融活动有序开展。因此，金融厅负责规划和设计国内、国际金融机构监管制 度及规则，监管和检查银行业、证券业及保险业，制定公司会计制度，审批公共会计事务所 等。金融厅成立后，即修订了银行检查条例，调查统计出不良贷款的真实规模，推动内阁作 出了将银行不良贷款移除资产负债表的决定， 逐步解决了不良贷款危机， 从而进一步确立了 其在宏观审慎和微观审慎监管方面的职能。 金融厅行政长官作为职业官僚层最高长官负责具 体业务工作，不受内阁更迭影响。由于制度安排和历史沿革方面的因素，财务省和金融厅之 间具有稳固和密

23、切的合作关系。 如大藏省内部人员轮岗制度延续拓展到了财务省与金融厅两 个部门之间，目前金融厅的 1500 余名官员中，中高层全部官员和 2 /3 左右的底层官员均 有在财务省的任职经历。同时金融厅仅在中央层面设有总部机构，在地方未设分支机构，需 要委托财务省的派出机构和地方机构代行金融厅相关职能， 这些机构的内设部门在业务上接 受金融厅的领导，而人事、预算关系仍在财务省。此外，金融厅在应对不良贷款危机的过程 中，与财务省密切沟通合作，也进一步巩固了双方关系。第三，央行在金融监管方面的权力 比较有限。日本政府赋予央行四大职责: 一是发行日元货币，二是调整货币流通和使用，三 是确保金融机构间的清算

24、结算， 四是保持有序的信用体系。 为保持央行和货币政策的独立性， 1927 年日本央行已经明确拒绝拥有任何执法权，包括金融监管权。基于这一传统，现行法 律没有授予央行对金融机构进行监管的强制性权力， 只是基于第三和第四项职责， 日本央行 可以与在其开设账户的金融机构自愿签订合同， 以取得金融机构检查权， 这一实地检查职能 主要集中在微观行为层面。 赋予央行这一检查权， 主要是出于以下考虑: 上世纪 90 年代处 理不良贷款危机需利用央行在货币账户等方面的信息优势， 央行对金融机构的入场检查可为 金融厅提供信息支持。鉴于在央行开设账户的金融机构十分有限，不包括部分行业机构、大 部分证券业机构和所

25、有保险业机构， 加上金融机构自愿签约接受检查的规定， 进一步限制了 日本央行的检查权。日本现行法律虽未禁止央行在金融监管方面获得更大权力，但按照日 本央行法关于央行独立地位的规定，央行的首要职责是货币政策，未来任何新的金融监管 职能都不能妨碍货币政策职能。鉴于实践中金融监管政策与货币政策之间的关系十分复杂， 日本央行未来发挥更大金融监管作用的可能性比较小（张承惠、王刚，2016）。 （二）研究评述 发达国家尤其是西方老牌资本主义国家， 在历经多轮经济周期、 遭遇经济危机特别是金 融危机重创的过程中， 金融监管实践也有了理论上的不断发展， 并在实践中积极推进监管框 架的建立和完善，取得了较好的成

26、效，对世界各国都具有重要的借鉴意义。第十讲结合了四 个主要发达国家的金融监管实践，从纵向和横向上进行了梳理。纵向上，金融监管模式正沿 着从统一监管模式到分业监管模式后又向相对统一的监管模式、 从机构监管到功能监管到目 标监管的规律发展，金融监管职能正逐步向专业监管机构集中。 横向上，不同国家对金融监管的模式的选择有一定的共性，市场经济较为发达、自由化 程度比较高，以及金融结构比较复杂的联邦国家主要实行“双线多头”式的模式；经济发展 水平较高，金融体系比较发达以及政府对经济干预程度比较高的“社会市场经济”国家，则 将金融监管权集中于中央， 并有两个或多个主管机构共同负责金融体系的监督和管理。 各

27、国 金融监管实践间既存在共性， 又存在一定的差异性， 我国可以在借鉴各国金融监管理论与实 践的研究和基础上，丰富和完善本国金融监管管理办法，提高金融风险监管效率。 三、中国金融监管研究进展 （一）相关研究理论 1、计划经济下的大一统金融监管（1949-1978） 在计划经济时期（1949-1978），我国实行大一统的金融监管制度，即中国人民银行履 行中央银行职能，同时办理商业银行业务，现代意义上的金融监管制度尚未建立（戴相龙， 1999）。在计划经济“大财政、小银行”的三十年间，主流的金融管理思想包括金融组织的 国有化、管理机构的单一化和金融管理的行政调控，具体体现在信贷管理和利率管制，是服

28、务计划经济体制的金融控制性思想（崔鸿雁，2012）。 2、金融监管体制探索初期阶段（1978-1984） 从 1978 年实行改革开放到 1984 年中央银行确立，是我国金融监管体制探索初期阶段。 十一届三中全会后， 推进金融体制改革， 发挥金融业在经济建设中的积极作用成为主流思想 （谢平，2004）。虽然自 1979 年起，四家专业银行相继建立，中国人民银行仍承担相当大 比例的商业银行业务。在此期间，学术界对于中央银行职能问题展开热烈讨论。主要的观点 包括： 恢复大一统的银行体系、 维持人民银行和专业银行共同经营的现状和中央银行独立履 行监管职能（刘鸿儒，1983）。同时，金融监管理论向控制

29、性的合规监管思想发展。在利率 管制方面，学术界普遍认同利率应由央行统一管理，并根据宏观经济进行调控；在信贷管理 方面， 我国实现从统存统贷到存贷挂钩的转变， 学者多认为中央银行应控制信贷规模和调节 信贷分配（秦权记，1984）。 3、金融监管体制改革冲突与融合期（1984-1994） 从1984年独立的中央银行确立， 到1994年剥离专业银行政策性职能的政策性银行建立， 是我国金融监管体制改革冲突与融合期。 随着人民银行单独履行中央银行职能， 专业银行的 企业化转型和多元化金融市场的初步形成， 在此期间， 理论界对金融监管的思考集中在央行 应保持独立性以更好进行宏观调控 （王建东， 2004）

30、 、 央行应运用经济办法管理专业银行 （刘 德林，1984）、应从混业监管转向分业监管以解决金融市场混乱问题（张玮，2004）。 4、金融监管体制的调整与突破期（1994-2005） 从 1994 年金融机构开始市场化转型， 到 2005 年多层次金融市场的初步形成， 是我国金 融监管体制的调整与突破期。随着 2003 年银监会成立，我国分业监管体系初步形成，但学 术界仍对分业和混业监管存在分歧。 支持混业监管的学者认为， 在实际运行中分业监管存在 缺陷、分业监管协调成本大；而分业监管支持者则根据中国国情出发，认为中国尚不具备混 业监管条件（钱小安，2002）。 同时， 学术界对是否应该分离监

31、管职能展开思考。 支持分离货币政策和监管职能的观点 认为，两者结合易产生目标冲突，多目标制反而限制央行职能发挥（陈建华，2002）。反对 职能分离者则认为， 货币政策和金融监管具有较强相关性， 央行在实现两个目标上有天然优 势（胡维波，2002）。 由于我国金融业的迅速发展， 金融监管理论由初期的合规性监管向以风险管理为核心的 风险性监管转变（巴曙松，2005）。除了加强外部监管的呼声之外，有学者提出应加强商业 银行内部控制，加强行业自律性监管。（刘崇明，2002）。在监管立法问题上，自 1995 年 中国人民银行法、商业银行法等“四法一决定”实行，我国金融监管法律体系初步 建立，理论界对如何

32、进一步完善法律框架体系展开讨论。理论界普遍认为“四法一决定”缺 乏配套的实施细则，尤其是对于中国人民银行法，应对金融机构明确定义以确定监管对 象和范围、监管目标制定应维护公众利益等（汪鑫，1997）。1995 年密集出台中国人民 银行法等金融大法后，金融监管法制化成为学术界共识。有学者认为应将确保金融业稳健 和审慎经营作为立法的首要宗旨（徐梦洲，2008）、将保护投资者权益目标纳入金融监管法 律体系（汪鑫，1997）、与国际惯例接轨以避免立法失误（刘颖、李明、汪鑫，2002）。 5、金融监管理论的深化时期（2005 年-至今） 从 2005 年到至今，是我国金融监管理论的深化时期。针对分业监管

33、体制下，金融自由 化导致的混业经营问题，学术界认为应加强监管协调，从而减少监管交叉、监管真空和监管 套利问题（孟艳，2007）。而在如何加强监管协调问题上，多数学者建议建立监管机构联系 会议制度（李长春，2006）。2004 年银监会、证监会、保监会签署分工合作备忘录， 意味着部际协调落实到制度层面。 但三大监管机构协调制度效果不及预期， 监管遗漏等问题 仍然存在， 促使理论界对加强监管协调作进一步的思考。 有学者提出建立统一性的监管部门， 如成立国家金融监管委员会等权威机构对各行业进行统一监管（顾晓敏，2005），也有学者 认为建立统一监管机构不能解决核心问题，关键是加强协调机制建设，建立牵

34、头监管、联合 行动和信息共享机制（宋清华，2007）。针对我国以“一行三会”为中心的外部监管为主的 特征下， 有学者根据西方监管理论提出应该加强行业内部监管， 强调金融机构自身应当稳健 经营（燕小青，2004）。同时这种观点进一步深化，学术界认为金融机构应建立内部约束的 自律机制（巫文勇，2010），而针对行业自律的前提条件，有学者提出自律组织需具有权威 性、违反规则行为需容易判定等观点（梁莹，2009）。 次贷危机爆发后， 理论界对于传统金融监管体系的不足进行反思， 加强宏观审慎监管成 为学术界共识。关于如何加强宏观审慎监管，有学者认为应建立囊括中央银行、宏观审慎监 管和财政功能的大监管机构

35、，但容易导致政策目标冲突问题（封延会，2010）。同时有观点 认为应在微观审慎当局下设立宏观审慎部门， 但有观点认为微观审慎存在与系统性管理职能 的冲突（彭刚，2010）。有学者则提出应由央行履行宏观审慎职责或建立协调性的宏观审慎 管理委员会（何德旭，2010）。 在上述思想的指引下，学术界达成央行在宏观审慎上具有 天然优势的共识， 重点是加强中央银行与传统微观审慎监管机构的协调和配合。 基于当时我 国“一行三会”的金融监管模式，主张确立中央银行为宏观审慎监管机构，与微观审慎机构 实现信息共享（苗永旺，2010）。 在微观审慎方面，学术界将其分为微观金融机构的合规性和风险性审慎监管（孙涛， 2

36、001）。在微观审慎监管与宏观审慎监管关系来看，有学者提出宏观审慎监管必须以微观审 慎层面的有效性作为基础（王刚、李虹，2011）。制度层面上，有学者主张建立显性存款保 险制度（赵霜茁，2004）、根据新巴塞尔协议的要求加强对商业银行资本充足率、流动 性和市场风险的监管（魏革军，2011）。 在金融混业经营趋势的背景下， 学术界对机构监管和功能监管的选择上展开了讨论。 有 学者认为在“一行三会”体制保证了转型期内我国金融系统的稳定，但割裂了几个市场的联 系，不利于形成一体化的金融市场体系（陈进忠，2005），下一步应顺应混业经营趋势实行 功能监管，从而适应金融自由化下的全方位监管、防范金融风险

37、积聚、促进金融创新转型发 展（丁俊，2000）。2017 年 11 月，国务院金融稳定发展委员会成立，统筹金融改革发展与 监管。2018 年 3 月，组建中国银行保险监督管理委员会，形成“一委一行两会”的监管格 局， 提出金融监管向功能监管和行为监管转变， 学术上对于功能监管的主张从制度上进一步 得到落实。 （二）研究评述 改革开放前， 金融大一统体制为计划经济的贯彻发挥了重要的作用， 金融监管带有浓厚 的行政控制性色彩。 但随着计划经济的不合时宜， 央行在改革开放后走向独立履行金融监管 职能的道路。随着党和国家中心工作向经济建设的转移，1978-1984 年间中国人民银行主要 以资金分配、监

38、管银行信贷分配等作为主要工作，同时承担着相当大比例的商业银行业务， 可以说现代意义上的金融监管职能尚未在此期间出现。而在 1984 年后随着人民银行独立履 行中央银行职能、专业银行市场化转型，中国逐渐吸收西方金融监管理论，但仍保留着浓厚 的行政控制性色彩。1994 年后随着中国人民银行法、商业银行法等金融法律体系 的逐步完善，金融监管理论逐渐脱离行政色彩，审慎监管思想逐渐强化，现代金融监管思想 得以确立。20 世纪 90 年代中后期，金融市场进一步发展伴随着风险的不断累积，监管重点 开始向风险管理转变并逐渐强化。 而随着金融自由化的浪潮和次贷危机的爆发， 监管理论中 心转向微观审慎和宏观审慎、

39、 机构监管和功能监管的协调和选择， 学术界在探索符合中国国 情的金融监管理论认识上不断深化。 四、宏观审慎监管框架的发展 （一）早期提出 “宏观审慎”概念早在上世纪 70 年代末就已提出，Cooke Committee 用以关注于对发 展中国家发放贷款过度而导致的风险。到上世纪 80 年代，宏观审慎监管的概念正式出现在 国际清算银行（BIS）的报告中。在公开文件中的首次出现是在 1986 年，国际银行新近创 新报告 中正式提出了宏观审慎政策的概念， 旨在 “维护和促进金融体系广泛的安全和稳健” 。 宏观审慎监管的概念是相对于微观审慎监管提出的。Borio（2005）对二者进行了比较 和区分。宏

40、观审慎针对的是整个金融体系的内生危机，避免造成宏观经济损失；而微观审慎 则关注于单个金融机构的外生危机，旨在保护消费者权益。在宏观审慎框架下，金融机构之 间存在共同的风险敞口，机构之间密切相关，因此政策工具需要从上至下发挥作用；微观审 慎监管认为各个金融机构之间是独立的，应以单个机构为单位自下而上进行监管。 （二）危机后发展背景 2008 年国际金融危机的爆发，使得“宏观审慎”的内涵得到丰富，界定也更为明晰， 越来越多的学者和监管当局开始重视宏观审慎监管。 国际社会普遍认可金融体系的顺周期效 应和对于金融体系的系统性风险防控不足，是导致危机爆发并且造成广泛冲击的重要原因。 在微观审慎的监管框架

41、下， 缺乏对于金融机构之间相互联系的考虑， 金融机构更多考虑的是 自身经营状况与风险， 而没有主动规避整体系统性风险累积的动机， 宏观审慎监管的重要性 不言而喻。 通过对危机的分析与经验总结，人们从开始注重从时间和空间两个维度防范风险的发 生。一方面，从时间维度来看，要考察整个系统的风险随时间如何变化。金融体系具有顺周 期效应，根据 Minsky（1982）的金融不稳定假说，当整个经济繁荣发展时，市场主体往往 会选择进行一些风险较大的投资以期获取高收益。此时监管强度较弱，信贷获取较易，使得 系统性风险不断累积。当到达“明斯基时刻”，则会爆发严重的危机。因此，对于金融体系 的逆周期监管十分重要。

42、另一方面，从横截面维度来看，也要考察在特定时间，整个系统的 风险是如何在金融机构之间分布和相互影响的。一些金融机构“业务规模较大、业务复杂程 度较高、一旦发生风险事件将给国家或全球金融体系带来冲击”，被称为系统重要性金融机 构。对于这类机构的重点监管也是不可或缺的。 在 2010 年 G20 领导人峰会上，宏观审慎被明确定义为“指利用审慎性工具防控系统性 风险的爆发，从而避免实体经济遭受冲击的政策。”2016 年美联储、金融稳定理事会和国 际清算银行公开发布的有效宏观审慎政策要素：国际经验与教训中，对宏观审慎政策的 目标明确为： 宏观审慎政策采用政策工具防范系统性风险， 目标是降低金融危机发生

43、的频率 和影响程度。 （三）宏观审慎监管框架 宏观审慎监管的目标成为了首要讨论的内容。 学者们一致认为， 宏观审慎监管是为了维 护金融稳定，但在具体细节方面，尚有所差异。项莉（2010）将宏观审慎目标细分为风险目 标、收益目标和社会目标，分别考虑了安全、效率和消费者保护三个角度。Brunnermeier （2009）指出宏观审慎的目标应该包括降低系统性风险而产生的成本等内容。英格兰银行 （2009）关注于稳定地提供金融中介服务。中国人民银行（2010）从宏观审慎分析、政策选 择和工具应用这三个不同的角度进行考虑，将目标确定为“防范系统性风险”。 宏观审慎监管的主体和央行在宏观审慎监管框架中的角

44、色， 成为了学者们进一步讨论的 问题。部分学者认为，中央银行应该同时承担货币政策和监管的职能，因为中央银行具有先 天优势，同时承担双重职能有助于政策之间的协调 （Blanchardetal,2010）。 夏洪涛 （2009） 认为宏观审慎监管的本质是流动性管理，与央行自身的职能具有一致性。此外，货币政策也 可以用来调控系统性风险（Borio & Drehmann，2009）。但是，Kent & Lowe（1997）、Filardo （2004） 等学者认为货币政策和监管职能应该分离， 主要是考虑到货币政策可能是以金融失 衡为代价的，如：单一的通货膨胀目标制。 从国际经验来看，2010 年 7

45、月，美国全面改革金融监管体系，构建宏观审慎政策框架， 设立金融稳定监督委员会（FSOC）。英国在金融危机后也开始注重宏观审慎监管，在英格兰 银行董事会下设立金融政策委员会（FPC）。2009 年 6 月，欧盟理事会通过了欧盟金融监 管体系改革方案，成立欧盟系统性风险委员会（ESRB）并不断推出新的政策完善宏观审慎 监管框架。 这些机构主要承担的是监测和预警作用， 而无法直接采取措施干预金融体系的行 为。 对于宏观审慎监管工具，学界也多有讨论。Borio（2005）将工具分为了针对时间维度 和针对横截面维度两种。在时间维度方面，资本充足率是最受重视的一项指标。Adrian & Brunnerme

46、ier（2009）以及 Shin（2010）等在研究系统性风险度量时，无论是尾部依赖指 标还是风险传染模型的构建， 都是基于资本金展开。 流动性 （Goodhart， 2008） 、 杠杆率 （Morris & Shin，2008）、保证金（CGFS，2010）和贷款拨备（Saurina，2009）等工具也是针对时 间维度的工具。 在横截面维度， 主要是识别出系统重要性机构和风险在机构之间的传染渠道， 并对这些系统重要性机构加强监管， 防止系统重要性机构陷入困境并对整个金融体系造成影 响。此外，也有学者从相机抉择和规则调整（Goodhart，2004；Hilbers，2005）、数量型 和价格

47、型（Perotti & Suarez，2010）、事前预警和事后管理等角度对宏观审慎监管工具进 行区分。 （四）宏观审慎在中国的实践 我国的金融体系在 2008 年全球金融危中表现尚可，没有受到过大冲击。但这并不代表 我国金融监管体系已经完善（王兆星，2010） 中国人民银行从 2005 年开始定期发布中国金融稳定报告。2009 年 7 月，我国开始 着手研究并推动宏观审慎政策框架。2009 年第三季度中国货币政策执行报告首次提出 “将宏观审慎管理制度纳入宏观调控政策框架”，并于 2010 年启动宏观审慎监管。2015 年 12 月 29 日，差别准备金动态调整机制升级，宏观审慎评估体系（MP

48、A）正式登台，成为我 国宏观审慎监管的重要组成。2017 年国务院金融稳定发展委员会成立后，“一委一行两会” 的监管体系逐渐形成。表外理财、同业存单、绿色金融陆续被纳入 MPA 考核当中，跨境资本 流动也进入到宏观审慎管理的体系内。未来，会进一步完善我国宏观审慎监管框架，加强对 “影子银行”和房地产金融的宏观审慎监管。 （五）研究述评 目前，基于对系统性风险的深刻认识，宏观审慎监管的重要性已成为学界共识。众多学 者从宏观审慎监管的概念、政策目标、实施主体、监管工具、适用范围等角度展开研究和讨 论，但尚未形成完全一致的观点。考虑到对于经济形势的准确判断具有很强的不确定性，宏 观审慎政策和货币政策

49、之间需要更好地协调，系统适用性面临挑战（巴曙松等，2010），宏 观审慎监管如何更好地在实践中发挥作用还需要进一步展开深入思考。从我国的情况来看， 双支柱调控架构之间的平衡与协调、货币政策与资产价格之间的联系机制也需要格外关注 的， 这就要求我们开发更有效的宏观审慎监管工具并加强与世界其他国家宏观审慎监管的协 调机制。 参考文献：参考文献： 巴曙松，2005：2004 年以来中国金融改革趋势的回顾和前瞻，摘自中国金融改革与 发展论坛，北京:中国经济出版社。 陈岱松. 2009：试析美国金融监管制度的变迁及对我国的启示，湖南社会科学，第 3 期。 陈建华，2002：金融监管的有效性研究，中国金融出版社。 陈进忠，2005：新形势下监管体制的调整与变革，中国金融第 4 期。 陈雨露 马勇，2012：宏观审慎监管:目标、工具与相关制度安排，经济理论与经济管 理第 3 期。 程炼，2018：对宏观审慎政策的再思考，银行家第 10 期。 崔鸿雁，2012：建国以来我国金融监管制度思想演进研究，复旦大学。 戴红霞.2016：英国金融监管改革的历史演变及启示，金融与经济第 7 期。 戴相龙，199