城乡教育统筹治理_概念与理论架构.pdf

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1、31 统筹城乡发。“的首位”五个统筹“置于”发展 统筹城乡“并将，的科学发展观”五个统筹“了 十六届三中全会又提出。展的重要战略思想 党的十六大提出了统筹城乡经济社会发 。景和政策环境基础 概念的提出提供了一个宏观背”育统筹治理 城乡教“为，确立和城乡教育统筹政策的觉醒 城乡统筹战略思想的。政策中初露端倪、针 城乡教育统筹在国家的一些方，近年来 国家政策与行动的宏观背景的依据. 1 城乡教育统筹治理概念依据）一（ 城乡教育统筹治理概念分析、一 。这一概念”城乡教育统筹治理“而提出 进，理论的分析框架发展与城乡教育一体化 将治理作为城乡教育均衡，论的国内外研究 本研究借鉴治理理。有重大理论和现实

2、意义 而且具，育改革的理论支撑不仅具有适切性 作为我国教，将治理理论引入教育领域 1 。向度的变化 三是强调社会管理过程中权力运行；和参与 追求广泛的共识，对话和互动、间的平等协调 二是要求社会系统要素） ；good governance（治 善达成公共利益最大化的社会管理过程 ，合作管理、民社会对公共生活进行平等协商 市场与公、政府，法治和责任的公共服务体系 建立体现一是主张为公共利益：的核心理念 可概括出治理理论，织对治理的界定与阐释 有代表性的学者和全球治理委员会等国际组 从罗茨等。种很有解释力的理论和分析框架 治理已发展成为一，宠爱有加”治理“术界对 学，当今。渐取代公共行政中的管理与

3、统治 在西方学术界逐”治理，“的可持续危机以来 来概括当时非洲面临）crisis in governance” （机 治理危“年世界银行首次使用1989自 。的阶段性研究成果）130159CGA：项目编号”（问题与破解政策体系研究 西北农村地区中小学教师队伍结构失衡“规划青年项目”十二五“本文系国家社会科学基金* ）100088北京（博士、中国教育科学研究院助理研究员，王晓燕） ；730070兰州（ 博士、西北师范大学西北少数民族教育发展研究中心副教授，周晔作者简介 城乡教育一体化；城乡教育统筹治理；教育公平；教育政策关键词 。统与社会系统间的统筹治理 内容包括教育系统内部和教育系，工具有制度

4、变革和教育政策革新” ，善治“是城乡教育的 目标，价值追求是教育公正的发展，其关键主体是政府。方面达到城乡均衡和城乡一体化 教育结果等、教育过程、使受教育机会，通过过程性手段的统筹治理，城中乡两个空间维度 城与、在城与乡，城乡教育统筹治理是在统筹治理理念与方法论的指导下摘要 * 概念与理论架构：城乡教育统筹治理 EDUCATIONALRESEARCH415No.，General 2014，8No. ）期415总第（ 期8年第2014 展” 是一种工作思路和工作方法， 该思想的提 出是一个理论创新。城乡统筹跳出传统的就 农业论农业、 就农村论农村的框框， 要求站在 国民经济和社会发展全局的高度研

5、究解决 “三农” 问题， 改变了传统的重城市、 轻农村的 “城乡分治” 的观念和做法， 把城市和农村经 济社会发展作为整体进行统一规划， 把城市 和农村存在的问题及其相互因果关系综合起 来统一解决， 并通过相应的制度建设、 国民收 入分配、 方针政策调整等手段， 促进城乡各种 资源要素的双向流动和优化配置， 密切城乡 关系， 实现城乡良性互动。 随着城乡统筹发展思想的确立， 支持城 乡统筹发展和深化农村改革的一系列惠农政 策得以实施。在城乡统筹战略思想和大政方 针的指引下， 我国的教育政策也开始在城乡 教育统筹方面有所觉醒。“城乡教育统筹” 的 理念已经上升为国家教育改革共识和战略密 钥， 教

6、育规划纲要 的整体战略思路是城乡 教育统筹治理。 国家和地方层面的教育改革政策行动展 开。2008年， 教育部和重庆市共建 “国家统筹 城乡教育综合改革实验区” ； 2009 年， 教育部 分别与成都市、 湖南省共建 “国家统筹城乡教 育综合改革实验区” 和 “长株潭城市群教育综 合改革国家实验区” ； 2009 年， 苏、 浙、 沪三地 建立 “长三角教育联动发展机制” ；2012 年， 国家教育发展研究中心与四川省蒲江县人民 政府共建 “农村基础教育改革实验区” 。目 前， 实验区已经取得了一些城乡教育统筹的 政策、 制度经验。 在地方层面， 出现了如江浙 “倾斜型” 教 育统筹模式， 京

7、沪 “大城市带小农村” 的都市 教育统筹模式， 武汉城市圈和 “长株潭” 城市 群为特征的城市群教育统筹模式， 重庆 “点 链网面群体” 的教育统筹模式， 等 等。 2. 农村 “三教统筹” 到 “城乡教育统筹” 的历史逻辑依据 “教育统筹” 的理念与方法论在 20 世纪 80年代的农村教育综合改革中就得到了充分 的体现，“三教统筹” 是当时农村教育综合改 革的一面 “旗帜” 和精髓经验， 主要包括以下 内容： 一是明确 “三教” 协调发展的任务目标； 二是建立 “三教统筹” 的管理体制； 三是观照 “教育短板” 和重视 “三教” 资源统筹。如果说 “三教统筹” 是在农村内部对教育系统的改革

8、方略， 是城乡二元制度的产物，“是农村教育 综合改革的有益尝试， 但也只是局限于农村 教育子系统内部， 城乡之间各级各类教育的 联动互助非常不够” 2； 那么， 今天我们讲的 “城乡教育统筹” 则是跳出农村， 在更大的范 围内的教育统筹。但无论如何，“教育统筹” 的思想是一脉相承的，“三教统筹” 对城乡教 育统筹具有重要的启示意义， 是 “城乡教育统 筹治理” 概念提出的重要依据。 3. 理论依据 系统论与共同体理论。城乡教育统筹治 理是将城市与农村教育视为一个整体进行系 统治理的目标模式， 实质上是要构建一个颠 覆旧有城乡二元结构的教育系统， 因此， 必须 树立系统的思维方式。城市教育和农村

9、教育 作为城乡教育系统的组成部分， 与我国的政 治、 经济、 文化等外界系统环境相互制约、 相 互促进， 并在系统内部相互影响、 相互协调， 使城乡教育作为一个整体系统实现其超越城 市和农村各自优势的最优整体功能。城乡教 育系统具有自组织的系统特性， 即具有一定 程度的自创性、 自生长性、 自适应性和自相似 性。 3目前， 政府对教育进行的宏观调控也 是在系统自组织活动的基础上施行的系统干 预。城乡教育统筹治理的一个前提是将处于 分隔状态的城市教育与农村教育融合、 统整 形成教育共同体， 城市与农村教育基于共同 的公益性目标为了城乡学生在教育结果 中的全面良好发展及教育共同体的整体提升 而关联

10、互动、 维系帮扶。城市教育与农村教 育作为共同体的两个成员， 互相兼顾对方的 32 利益， 并将自己的利益与集体利益统筹规划， 发挥超越单个成员的功能。 统筹理论。首先， 统筹， 即统一筹划， 通 盘筹划， 包括五个步骤： 统一筹测 （预测） 、 统 一筹划 （计划） 、 统筹安排 （实施） 、 统一运筹 （指 挥）、 统 筹 兼 顾（掌 控）， 其 重 点 在 于 “统”整体性、 全局观。“教育统筹” ， 指通 过统一的谋划促使各相关行动者共同完成教 育和谐发展任务的运作过程。统筹是教育改 革的一种工作思维和方法， 不仅表现为将 “教 育发展的分目标” 有机整合在一起， 而且要恰 当、 协调

11、地使用市场、 行政、 法律等手段完成 教育事业发展的总体目标。但是， 统筹解决 不了各主体的动力问题， 治理理念的引入， 可 帮助解决这一问题。统筹已经成为我国教育 改革和发展的理念和方法论， 本研究将统筹 和治理结合起来使用， 并不是概念的简单叠 加黏合， 而是概念相互间存在内在的逻辑需 求， 所以， 统筹理论可以作为 “城乡教育统筹 治理” 概念的提出的又一重要理论支撑。其 次， 近年来， 学界关于城乡教育均衡和城乡教 育一体化的讨论如火如荼， 形成了相对完整 的理论。二者都强调教育公平的核心价值取 向， 要求打破城乡二元僵局， 建设城乡教育共 同体。“城乡教育统筹治理” 与城乡教育均衡

12、发展、 城乡教育一体化有着诸多内在的一致 性， 有着共同的价值追求及政策意蕴。所以， 城乡教育均衡发展理论与城乡教育一体化理 论可以作为 “城乡教育统筹治理” 的理论依 据。 （二） 城乡教育统筹治理概念内涵 “城乡教育统筹治理” 是复合概念， 要阐 明其含义， 需要准确理解其各 “单元要素” ， 把 握其各 “单元要素” 的内在逻辑才能达成共识 性沟通。 1. “城乡教育统筹治理” 的 “单元要素” 城乡。城乡分割的思维习惯的二元以及 城乡 “先天” 的差别是导致城乡二元对立思维 以及在此思维下产生的城乡 “二元社会” 结构 的逻辑起点。城乡教育二元结构的两种形态 决定了城乡教育统筹治理的两

13、种具体空间维 度。一种是传统二元结构中的 “城与乡” ， 一 种是新态三元结构中的 “城与城中乡” 。该空 间维度是伴随城市化进程而产生的城乡教育 二元结构的新形态。由此看， 只从传统 “城 与乡” 单个空间维度来对教育统筹治理是不 够的， 还需要充分重视 “城与城中乡” 的空间 维度。所以， 城乡教育统筹治理不仅要统筹 治理当地城乡教育， 也要统筹治理城市居民 和农民工及其子女的教育。 教育。“城乡教育统筹治理” 中的 “教育” 指教育体系， 即各类教育内部和各类教育间 的统筹治理， 可将其分为两个维度： 同类同级 内部和各类各级间。同类同级内部是指各类 教育各自内部与各级别内部， 统筹治理

14、要考 虑各类教育内部和各级别内部的各地区、 校 点、 群体的统筹治理， 主要涉及基础教育、 职 业教育、 继续教育三个类别和初等教育、 中等 教育、 高等教育三大级别； 各类各级间是指各 类教育间以及各级教育相互间， 统筹治理要 统筹谋划各类教育间及其内部各级教育相互 间的比例协调关系， 统筹规划各类教育的规 模和培养目标， 使各类各级教育的发展相互 适应。 统筹治理。由于统筹与治理存在概念内 涵特质上的一致性， 且相互间存在内在的逻 辑需求， 所以，“统筹治理” 概念是成立的。本 研究的统筹治理是指， 为了实现一定的教育 李强教授提出 “三元社会结构” 概念， 即在传统二元结构基础上， 农民

15、进城务工成为农民工， 农民工是农民 与市民间的第三个社会群体， 是伴随着城市化进程新生的社会 “第三元” 。当前， 随着社会的 “三元结构” 日渐清晰， 教育的 “三元结构” 也随之显现， 这种教育的 “三元结构” 本质上是在城市内部形成的新的城乡教育二元结构， 其外在 表现是城市内部教育的双轨制， 是对于农民工及其随迁子女身份的制度歧视， 是以流动人口为代表的弱势群体教育 的边缘化。参见： 李强著 农民工与中国社会分层 ， 社会科学文献出版社2004年版。 33 事业发展目标， 以政府为主要主体， 通过各种 正式和非正式的制度安排， 营造行使教育权 力、 制定和执行公共教育政策所依赖的良好

16、制度环境和运行机制， 以实现对教育事业的 有效管理、 整合和协调的持续的互动过程。 在本质上， 统筹治理是一种以政府为主的对 待教育事业管理的思维和工作方法。一是以 问题为思考起点。教育是 “事关群众利益的 突出问题” ， 即公民关心却又无法在单个部门 结构中解决的问题， 所以， 对于教育事业的 问题， 既要通过全局统筹规划， 形成整体性解 决方案， 又要着力推进、 重点突破。因此， 需 要统筹治理。二是统筹治理机制主要是协调 和整合， 协调是通过激励和诱导多个任务组 织、 部门、 单位、 专业机构等朝一个共同方向 行动或至少不要侵蚀彼此的工作基层， 整合 包括组织整合和政策整合， 跨越组织间

17、的界 限， 以应对教育非结构化的重大问题。三是 整体思维与方法， 既将教育作为整体， 又将教 育环境作为整体。 2. 概念的含义推演与陈述 城乡教育统筹治理概念的内部单元要素 之间的内在逻辑应该是： 城乡、 教育的统筹治 理， 各单元要素之间在语法上是定语修饰关 系。故可以采用倒序叠加修饰的分析方法来 把握各单元要素之间的内在逻辑关系， 进而 阐明城乡教育统筹治理概念的基本含义。各 单元要素间总的内在逻辑关系为： 城乡教育 需要统筹治理， 对城乡教育的统筹治理， 为了 城乡教育的统筹治理。所以， 可以将 “城乡教 育统筹治理” 的基本含义陈述为： 在统筹治理 理念与方法论的指导下， 以政府为主

18、要主体， 统筹治理城与乡、 城与城中乡两个空间维度 的教育， 使受教育机会、 教育过程、 教育结果 等方面达到城乡均衡和城乡一体化， 达到城 乡教育 “善治” 的结果性目标。 二、 城乡教育统筹治理理论架构 （一） 城乡教育统筹治理的主体 城乡教育统筹治理的主体应该是结构性 主体， 至少应该包括： 作为国家权力载体代表 公众处理公共事务的政府、 城乡教育利益相 关者代表或组织、 社会团体、 城乡教育相关领 域的专家学者等。 在该结构性主体中， 政府是最重要的、 基础性的主体。首先， 从理论上来讲， 政府是 迄今人类所创造的最重要、 最有力的制度安 排。按照契约论的观点， 政府存在的理由就 是致

19、力于服务公众， 解决公共问题， 实现社会 公共利益的最大化。而且政府以垄断合法暴 力为后盾， 其基本地位、 角色和作用都是其他 主体不能够也不可能代替的。其次， 从现实 层面来看， 我国的公民社会发育尚未成熟， 政 府必然成为公共事务的最重要的治理主体， 公民社会的发育等也需要强势政府提供良好 的制度环境和现实土壤， 这些需要政府更高 的治理能力和智慧。鉴于当前的实际， 我国 未来政府治理范式应表现出 “政府主导、 官民 协同” 的多中心治理的特质。再次， 教育属于 准公共物品， 政府是其主要供给主体和责任 承担主体。公共事务主要体现在公共物品或 公共服务的供给上， 在现代尤其是当代 “国家

20、社会” 关系形态下， 政府的作用是最为重要 的， 不但体现为政府是公共物品和公共服务 供给的最主要的主体， 而且体现为政府是公 共物品和公共服务在历经一系列过程最终到 达公民手中的全程保障、 监管的最主要的责 任主体。另外， 现有的城乡教育差距、 不均衡 和不公平， 主要囿于政府城乡二元制度安排 和政策设计，“解铃还须系铃人” ， 政府必须成 为城乡教育统筹治理的最主要责任主体。 教育事业的问题是跨部门、 跨领域的， 只有各部门通力协作、 相互配合， 各主体价值取向一致， 形成合力， 才 能得到有效解决。 34 在该结构性主体中， 城乡教育利益相关 者主要指城乡受教育者及其家长， 他们是教 育

21、服务的消费者， 最应该参与城乡教育统筹 治理； 社会团体是社会利益的代表， 教育的外 溢性功能就表现在对推进社会的进步与发展 方面， 所以， 社会团体也是教育事业的受益 者； 城乡教育相关领域的专家学者是城乡教 育统筹治理的 “智囊团” 和 “建言者” ， 其是 “知本家” 、 最理性和最有良知的人。 在该结构性主体中， 政府主导， 各主体 需要充分平等有效参与协商、 良性互动， 追求 广泛共识， 为城乡教育 “善治” 负起相应责任。 （二） 城乡教育统筹治理的价值追求与 目标 1. 城乡教育统筹治理的价值追求： 教育 公正地发展 教育公正的发展， 是一种教育发展的应 然价值选择， 一种教育政

22、策导向的结果， 也是 教育事业本有的理想目标和应有的客观态 势。尽管教育公正和教育发展是两个不同的 概念， 它们各有自己的含义， 但本文的观点 是： 在主体的选择下， 在教育政策导向的结果 下， 教育发展必须有利于实现教育公正， 教育 公正本身也就是教育发展的目的、 过程和结 果。换言之， 尽管在概念上我们不否认教育 公正和教育发展的含义之区分， 但在实践中， 我们把教育公正和教育发展指称同一种教育 的状态， 指称同一性教育的发展过程， 指称同 一个教育的经验事实。 4从理论上来讲， 教 育公正作为教育发展的内在规定性， 决定着 教育发展的性质和趋向， 公正是教育发展的 核心价值和根本动力，

23、是教育发展的合理状 态， 教育公正与教育发展是辩证统一的， 教育 公正的发展是教育事业应然的价值选择； 从 实践上来讲， 现实中城乡教育的差距和教育 的不公， 主要是公正问题， 是教育事业价值选 择的偏差所诱致。要回归教育事业价值选择 的本原， 要达到城乡教育公正发展， 首先要从 理念上克服城乡二元思维定势； 其次， 教育政 策（包括制度）也必须做出矫正， 统筹城乡教 育， 对农村教育进行补偿。 2. 城乡教育统筹治理的目标： 城乡教育 的 “善治” 城乡教育的 “善治” ， 既是手段又是过 程， 既是目标又是理念， 更是教育公平价值追 求所期待的结果， 是过程性手段与结果性目 标的统一。现阶

24、段， 我国城乡教育善治的目 标包括城乡教育均衡发展和城乡教育一体 化， 即用城乡教育均衡发展的手段实现城乡 教育均衡发展的目标，“用城乡教育一体化的 手段实现城乡教育一体化的目标” 5。其具 体表现为使城乡教育在机会分配、 资源配置 及使用、 发展过程中城乡交融、 双向沟通、 资 源共享、 优势互补、 互动互助， 进而缩小城乡 教育差距， 实现城乡教育公平。 （三） 城乡教育统筹治理的工具 1. 制度变革 造成城乡教育不均衡、 不公平的因素除 了历史传统文化和认识水平、 经济发展水平 等客观因素外， 更重要的是制度的问题。学 界一致认为， 政府在教育资源配置中的各种 不公平现象大多与规则和制度

25、的不公有关。 城乡教育统筹治理的制度建设与改革是核心 和关键。所以， 当下需要从社会制度与教育 制度方面进行变革， 确立城乡一体化的社会 制度与教育制度。社会制度方面主要包括户 籍制度、 医疗制度等， 这是教育制度的社会制 度环境和基础。教育制度主要包括教育投入 关于政府治理工具， 毛寿龙认为， 其又称政府治理方式， 主要是指政府实现其管理职能的手段； 莱斯特 M 萨拉姆认为， 政府治理工具又称公共行动工具， 是一种明确的方法， 通过这种方法集体行动得以组织， 公共问题得以 解决。按照这种理解， 治理工具是管理方式， 是政府实现其管理职能的手段。本文的工具仅讨论制度变革与教育政 策革新。参见：

26、 毛寿龙著 公共行政学 ， 九州出版社2003年版， 第5859页。 35 制度、 教育管理制度、 教师管理制度等。要建 立 “服务型政府” 的管理机制， 加大对农村教 育的财政投入力度， 完善教育转移支付制度， 提高农村教师待遇与地位， 实行农村教师配 置倾斜制度等， 把以城乡弱势群体为重点的 教育满意度作为评价政府教育服务水平的指 标， 建立群众教育满意度的公示制度， 增加服 务型政府的群众监督和信息透明度。要建立 城乡教育双向一体化的制度体系， 包括强化 政府购买导向的城市教育反哺农村的类市场 化新机制， 完善行政化和道德化的城市教育 反哺农村的制度安排。 6要消除城乡在经费 投入上的差

27、距， 向农村倾斜， 建立规范的中央 和省级政府承担更大财政责任的转移支付制 度； 教育管理体制， 应提升管理主体的级别， 建立城乡统一的教育质量基本标准和评价制 度； 教师管理制度， 要在城乡编制公平的基础 上， 将教师管理提升到市级层面， 加强教师的 城乡双向流动， 建立城乡一体化工资待遇制 度， 农村教师还应享有额外补助， 城乡教师的 招聘、 培养、 晋升、 考核要在同一标准下进 行。动用城乡教育统筹治理的制度变革工 具， 充分践行 “治理” 理念， 克服已有制度造成 的路径依赖。城乡教育统筹治理的关键在于 政府， 在于通过制定包括经济社会发展的总 体规划以及与此相联系的教育制度， 这需要

28、 政府极大的勇气、 决心和智慧。 2. 教育政策革新 教育政策的本质是对教育利益和教育资 源的分配， 而教育政策的制定和实施则以政 策价值为导向。重大教育政策为教育发展规 划蓝图、 指明方向、 制定措施， 一旦出现偏差， 教育发展就会遭受重大失误。我国城乡二元 对立的社会结构使得人们在思考教育问题 时， 亦将城乡进行二元割裂， 严重偏向于城 市。要建立城乡教育一体化的教育政策体 系， 一方面， 教育政策的制定必须体现城乡教 育统筹治理的理念和方法论， 将教育公正地 发展作为教育政策的价值追求； 另一方面， 对 已有不公正的教育政策必须做出实质的矫 正。要落实政府全力举办农村教育的责任， 着力促

29、进城乡教育入学机会平等、 教育财政 平等、 教育条件平等和成功机会平等； 教育政 策要向农村地区倾斜， 对农村教育进行补偿； 国家要在财政和人力等方面， 优先考虑和满 足农村教育发展的需要， 提供各种专项扶助， 在农村地区可以考虑实行 “教育优先发展 区” 。 （四） 城乡教育统筹治理的内容 城乡教育统筹治理涉及的内容非常广 泛， 既包括教育系统内部的统筹治理， 也包括 教育系统与社会系统的统筹治理， 仅教育系 统内部就包括城乡教育、 区域教育、 各级各类 教育、 各级各类学校、 不同群体教育需求、 教 育效率与教育公平的协调、 教育多中心治理 主体的教育诉求、 各类教育要素 （管理、 办学、

30、 师资、 生源、 资金、 教育教学） 等方面。本文仅 讨论教育培养目标和主要教育类别的城乡教 育统筹治理及其重点内容。 1. 城乡教育培养目标 一个开放社会的公民应有自由流动的权 力与能力。在教育领域， 体现为受教育者对 教育的自由选择权和通过教育具备实现个人 的横向和纵向流动的能力。聚焦在教育培养 目标方面， 城乡教育统筹治理要做到城乡教 育培养目标的相融、 互通、 共生。 首先， 要求改变现实中的服务城市的农 村教育培养目标， 改变教育政策中对农村教 育的 “为农” 培养目标。有学者分析当前农村 教育的价值取向认为， 我国农村教育在价值 选择上存在 “离农” 与 “为农” 的悖论， 悖论的

31、 存在既源于城乡二元对立的社会结构， 又源 于非此即彼的二元对立思维方式。消解农村 教育 “离农” 和 “为农” 悖论的逻辑前提是进行 城乡一体化建设和确立系统化思维方式。走 出 “离农” 和 “为农” 逻辑困境后， 农村教育的 价值选择应该定位在为城乡共同发展服务 上， 7定位在培养合格公民而不是局限在培 36 养 “新型农民” 上。城乡一体化的教育体系应 该为城乡共同发展服务， 应该把尊重基本人 权， 促进城乡发展作为建构城乡一体化教育 体系的基本定位。 8 其次， 要求实现教育对象的城乡一体 化， 打破城乡教育对象的身份限制， 提高城乡 教育对象的普惠性， 当前特别要重视农村与 “城中乡

32、” 居民的教育， 即包括在农村接受教 育的农民及其子女、 参与城市建设的农民工 和随迁流动儿童， 要求创新城乡教育的体制 机制， 建立更加灵活的教育准入制度和教育 参与制度， 保证城乡各个年龄阶段的教育对 象， 在他们需要的时候和需要的时刻， 能随时 进入各级各类学校参加学习和培训， 让同在 一片蓝天下的每一个社会成员都能享受现代 终身教育体系和国民教育体系的成果。 另外， 要求增强课程安排、 内容选择等 方面的共通性， 改变就农村论农村、 就城市论 城市的课程安排和内容选择等， 从培养现代 公民的角度， 设计城乡教育内容， 培养既能适 应现代农村生活又能适应现代城市生活的新 型劳动者。要求在

33、当前的城市教育中融入农 村教育元素， 对农村受教育者提供城市教育 元素。如在城市基础教育中， 要涉猎我国农 村对城市经济社会发展做出的贡献， 涉猎农 村现代化对中国现代化的作用， 涉猎我国农 村社会的基本内容等； 在城市职业教育和高 等教育中， 要有针对性地结合农村经济社会 发展实际和产业结构特征， 开展技能培养、 课 题研究和社会服务等。在农村职业教育和成 人教育中， 要融入城市社会的相关内容， 如城 市生活方式、 社会特征等， 融入城市产业、 服 务技能等， 以利于社会主义新农村建设和城 镇化进程。 2. 城乡各类教育的统筹治理的重点内容 明确国家中长期教育发展战略中的城乡 各类教育的统筹

34、治理思路及举措， 对不断走 向深化的统筹城乡教育综合改革有重要意 义。 学前教育。 教育规划纲要 提出了 “基 本普及学前教育” 、“明确政府责任” 和 “重点 发展农村学前教育” 的统筹治理思路。“缩小 城乡学前教育的发展差距已成为缩小城乡教 育差距的重要任务。实现城乡学前教育发展 的一体化无疑是教育发展的时代使命。 ” 9 当前， 学前教育的薄弱点明显在农村， 在不少 农村地区， 学前教育的发展迟缓落后， 很多地 方没有学前教育机构， 即使是设立了学前教 育机构， 大多数的设施、 条件及师资状况与城 市差距悬殊。近两年来， 农村学前教育的发 展主要体现在规模和数量方面， 新建了一批 幼儿园

35、， 但教师队伍建设明显滞后。所以， 城 乡学前教育统筹治理的重点是加快农村学前 教育发展。当前应重点统筹好农村学前教育 发展的量与质， 统筹好当前急需与后续发 展。首先， 加大对农村学前教育的财政投入， 弥补历史欠账， 建议尽快将学前三年教育纳 入义务教育范围； 其次， 抓紧制定城乡一体的 学前教育发展规划， 为学前教育的发展制定 时间表和路线图； 另外， 要尽快着手农村学前 教师队伍建设， 制定落实学前教师培养储备、 准入、 聘用、 转岗交流等具体政策。 义务教育。 教育规划纲要 提出巩固提 高九年义务教育水平、 推进义务教育均衡发 展的战略设计和建立城乡一体化义务教育发 展机制。当前， 高

36、水平高质量 “普九” 的 “短 板” 主要在农村和少数民族地区， 特别是西部 地区的高原、 高寒、 山区、 农牧和边疆地区。 这表明， 到 2020 年前以均衡为导向的统筹城 乡义务教育的任务还相当繁重。现阶段农村 义务教育中突出存在的优质教育资源缺乏问 题实质上是结构问题、 制度问题。如何进一 步消解这种结构与制度障碍已成为促进城乡 义务教育均衡发展和一体化发展的关键。 10 城乡义务教育统筹治理的重点内容是均衡城 乡义务教育资源配置， 打破城乡义务教育资 源配置的二元结构和二元制度， 建立起城乡 一体的制度， 在这方面的统筹治理的最主要 37 责任主体是各级政府。近几年， 在国家一系 列政

37、策的关照下， 城乡义务教育的硬件资源 配置总体趋向公平， 统筹治理城乡义务教育 的重点应转向师资方面， 着重解决城乡教师 配置不均衡问题， 制定一系列增强农村教师 职业吸引力、 保证优秀教师在农村长期从教 的政策， 建立有效的城乡教师交流制度及配 套政策。 高中教育。 教育规划纲要 提出 “加快 普及高中阶段教育” 与 “推进普通高中多样化 发展” ， 这意味着， 要加快农村高中学校的建 设和提高农村学生升入高中的比例。城乡高 中教育统筹治理的重点是加强城乡高中教育 的互通共融， 农村高中应尽快步入城乡教育 统筹发展的互动阶段， 即农村高中应更快摆 脱城市高中同质化发展模式的观念影响， 充 分

38、挖掘农村特色， 办出具有与城市高中相互 补充与互惠的自身特色， 走多样化发展道 路。具体建议如下： 一是加强普通高中教育， 扩大普通高中教育规模， 尤其是扩大县镇及 以下的普通高中教育规模； 二是建立城乡高 中教育发展结构评价制度， 合理调整城乡普 高和中职比例， 建立适应社会发展的普通高 中教育结构； 三是完善普通高中学生培养评 价制度， 推动普通高中多样化发展； 四是深化 改革高考招生制度； 五是国家应适时地将高 中阶段的教育纳入义务教育范围。 职业教育。 教育规划纲要 专门提到了 要加快发展面向农村的职业教育， 并将加强 职业教育作为服务新农村建设的重要内容， 同时要求加强基础教育、 职

39、业教育和成人教 育统筹， 促进农科教结合。实际上， 职业教育 的发展是最可能直接促进城乡社会统筹发展 的。当前， 城乡职业教育的发展依然存在 较大差距。在不少农村地区， 尤其是相对欠 发达的农村地区， 职业教育的发展和普通教 育或基础教育相比处于弱势地位。所以， 城 乡职业教育统筹治理的重点是， 搭建城乡职 业教育的 “立交桥” ， 从培养目标、 办学模式、 课程设置、 师资建设的改革入手， 把面向城市 的职业教育和面向农村的职业教育更有机地 结合起来， 实现城乡职业教育的一体化。具 体建议如下： 一是完善区域职业教育统筹治 理政策的制度安排， 其重点在于区域城乡职 业教育统筹治理， 关键在于

40、在城乡通盘考虑 的思维框架下， 推进职业教育各环节多方面 的联动； 二是建立完善重点发展农村职业教 育的补偿性制度， 构建以农村发展为重点， 以 城市支持农村、 城市反哺农村的一系列的补 偿性制度安排， 实现城乡职业教育一体化。 继续教育。 教育规划纲要 指出继续教 育的重点在于构建起覆盖城乡且灵活开放的 终身教育体系， 加大和促进继续教育管理体 制的统筹调整， 广泛开展城乡社区教育， 促进 网络建设。国家终身教育体系是指向全体人 民的 “学有所教、 学有所成、 学有所用” 的教育 体系， 这里的全体人民包含全体城市人和农 村人。基本形成学习型社会自然意味着既要 形成学习型的城市社会， 也要形

41、成学习型的 农村社会。目前， 农村社区的继续教育机构 和设施都远不能满足农村居民继续教育的需 求， 所以， 现阶段城乡继续教育统筹治理的重 点是统筹扩大继续教育资源， 在进一步促进 城市继续教育发展的同时， 大力发展农村继 续教育， 促进农村学习型社区的广泛形成。 建议设置继续教育行政管理机构， 加强与政 府相关部门的协调， 打破条块分割状态， 整合 城乡继续教育资源， 合理调整城乡继续教育 结构， 在经费投入、 城乡布局、 城乡发展战略 等诸多方面进行协调。 一方面， 职业教育生源的主体主要是农村新增劳动力， 高水平的职业教育能够直接促进农村新增劳动力实 现技能升级， 从而为农村向城市化与新

42、农村两个方向发展提供优秀的人力资本； 另一方面， 能够有效培育新型农民、 进城务工人员和农村转移劳动力。 38 39 ）100088Beijing（China National Institute of Education Sciences，Research Center of Education Theory assistant researcher of，Ph.D.，Wang Xiaoyan） ；730070Lanzhou（Northwest Normal University，Ethnic Minorities associate professor of Research Center

43、 for the Educational Development of Northwest，Ph.D.，Zhou Ye：Authors urban-rural education integration of，governance of overall urban-rural education plan，educational equity，education policy：Key words and to education system internal.，between education system and social system，education system intern

44、al and the content includes the governance of overall plan，institutional changes and innovations of education policy the main tools are the，the goal is good governance of the urban-rural education，the fair development of education the value pursuit is，GOUs key subject is the government，balance and i

45、ntegration of urban-rural education are achieved the，process and result，through the processed governance of overall plan in educational opportunity，rural in urban urban and，overall considering the two spatial dimensions of urban and rural，methodology of governance of overall plan under the guidance

46、of the idea and，means that）GOU（Governance of overall urban-rural education plan：Abstract Concept and Theoretical Framework：Education Plan Governance of Overall Urban-Rural .）6，（2011，复旦教育论坛.J 目标分解与路径选择：城乡教育一体化.张乐天10 9 .）11，（2008） ，社会科学版（中国地质大学学报.J选择 中国农村教育现代化的价值取向与道路.马青，邬志辉7 .）8，（2012，育研究 教.J问题形态与制度突

47、破：城乡教育一体化.邬志辉6 .）11，（2010，教育研究.J教育二元结构的制度瓶颈 打破城乡教育制度改革与城乡教育一体化.褚宏启5 .）8，（2009，教育科学研究.J兼论教育政策的价值选择 教育的公正的发展与城乡教育差距问题.袁桂林，周晔4 .）1，（2008，东财政学院学报 山.J城乡系统的特征分析及其发展目标.等，刘展宏3 .）11，（2009，教育研究.J中国教育二元结构及其破解 体系重构与制度创新：城乡教育一体化.褚宏启8 2 . 54.2000 ，社会科学文献出版社：北京.M治理与善治.俞可平1 ：参考文献 。教育一体化相混同的理解误区 城乡、止城乡教育统筹治理与城乡教育均衡

48、要防，高于城乡教育均衡与城乡教育一体化 其远远，乡互动与城乡协调的统筹治理逻辑 强调城，三是城乡教育统筹治理的复合性；加 城市教育改革与农村教育改革的简单叠成 要防止将城乡教育统筹治理当，与平衡入手 教学体制等各系统之间的相互配合、事体制 财政体制一直到城乡人、帮扶体制、管理体制 要从城乡，二是城乡教育统筹治理的系统性 ；教育改革与社会改革的教育专项要素来抓 防止将城乡教育统筹治理当成不涉及整体性 要，方案等都要全面统筹兼顾和沟通协调、标 目、指标、结构、客体到方式、从主体，杂多 表现为城乡教育统筹治理要素，理的综合性 一是城乡教育统筹治：主要包括与政策诉求 下和未来我国教育改革和发展所具有的制度 的特征及其对当”城乡教育统筹治理“