教育政策制定程序教育政策公平性的重要影响因素.pdf

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1、教育政策制定程序：教育政策公平性的重要影响因素 摘要：教育公平问题源于教育政策。 教育政策制定程序包括技术性程序和制度性程序，程序是否公平 是影响教育政策公平性的一个重要因素。 提高教育政策制定程序公平性的有效方法在于程序公开和程序参 与，而听证制是程序公开和程序参与的有效形式。 关键词：教育政策；制定程序；公平性；技术性程序；制度性程序 中图分类号：G649.21；G40-011.8 文献标识码：A文章编号：16745485（2011）10005205 现代教育管理2011年第10期 教育政策 基金项目：2009年教育部人文社会科学研究基金资助项目 “教育政策公平性历史考察与当代提升策略研究

2、” （09YJC880015）。 作者简介：朱永坤（1978-），男，江苏镇江人，东北师范大学教育科学学院讲师，博士，主要从事教育基本理论、教育史研 究；白永（1976-），男，黑龙江齐齐哈尔人，哈尔滨师范大学文理学院讲师，硕士，主要从事教育经济与管理研究。 教育公平问题源于教育政策，教育政策公平与 否是影响教育公平的关键，所以研究教育公平问题 必须研究教育政策。 那么影响教育政策公平性有哪 些因素呢？首先，是教育政策制定的价值标准。不同 的价值标准导致教育政策利益分配倾向于不同集 团和个人。其次，是教育政策制定的程序。程序不公 平必将导致教育政策的不公平。 本文就教育政策制 定程序对教育政策

3、公平性的影响进行分析，旨在通 过程序来提高教育政策公平性，进而从一个侧面来 解决我国现阶段较为关注的教育公平问题。 一、教育政策程序公平的类型 教育政策的产生缺乏明确稳定的程序和合法 化的过程，这样就不能保证所制定的政策能充分反 映政策涉及对象的利益、意见，不能充分吸取多方 面的积极意见。1教育政策操作、运行程序是影响教 育政策公平性的重要因素。 一项教育政策从酝酿到 起草、出台，往往要经过多个环节，多人之手，这当 中还必然有一系列的审查、通过、批准、签署发布等 程序，才能最终形成教育政策。 这也表现出一个国 家或政府的政治决策系统或决策体制的完善程度。 没有这一系列的环节或过程，教育政策决策

4、过程就 很难说有合法性，也难以保证教育政策的公平性。 程序指的是一个机构一个人或一种制 度向若干其他人分配利益（或负担）的规则或 途径。 核心是人们由此具有对各种利益的权利的实 际过程。2程序公平可分为三类：第一类是纯粹的程 序公平。 指的是在纯粹程序公平中，不存在对正当 结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程 序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是 正确的或公平的，无论结果如何。 这种程序可以举 赌博为例。 只要赌博的程序是公平的，无论赌博后 是输还是赢，其结果都认为是公平的。 第二类是完 善的程序公平。 指的是存在一个先于程序之前的并 决定结果是否合乎公平的某种标准，且同时需要

5、通 过设置一种公平的程序来保证实现结果的公平。 以 切蛋糕为例，公平的划分蛋糕方式是人人得到平等 的一份，那么什么样的程序将得到这一结果呢？ 那 就是让一人来划分蛋糕并最后一个拿取属于自己 的一份。 他将平等地划分蛋糕，只有这样他才能确 保自己得到可能有的最大一份。 第三类是不完善的 程序公平。 指的是虽然程序之外存在着衡量正确结 果的独立标准，但是百分之百地使这个结果满足标 准的程序却并不存在。 如刑事诉讼就是一种典型的 不完全程序公平， 程序之外的公平标准就是真相， 人们不管如何精心地设计程序，放纵罪犯和错判无 辜都不可避免。 在实际中采取的就如同切蛋糕一样 的妥协办法，即只要程序公平，就

6、认为结果自然公 52 DOI:10.16697/ki.xdjygl.2011.10.005 平。 因此在不完全的程序公平中程序依然具有其独 立的价值。3以上三种程序公平，不管哪种类型强调 的都是程序。 所以教育政策公平与否，与教育政策 制定程序有密切关系。 二、教育政策程序公平的意义 教育政策制定的程序主要是指政策制定主体 在制定教育政策过程中应经历的阶段、步骤和先后 顺序。 各阶段有其内在规律性，并且为了使每一步 骤规范化， 还必须有一套适当的技术方法予以保 证。 4一般来说，程序公平具有以下四方面作用和 意义。 （一）有助于限制教育政策主体对权力的不正当 运用 公平的程序一般都体现出民主化

7、、 科学化，有 一整套的公民参与制度、监督制度和运行步骤。 在 普遍实行代议制的今天， 权力都有较大程度的集 中，这样权力有时会出现异化的现象，即滥用权力， 使权力成为获取权力集团自身利益的工具。 于是， 教育政策在运行时就会表现出一种特定的利益偏 好，损害了公众的利益。 （二）有助于减少公平实现过程中的技术性失 误，弥补经验决策的不足 在教育政策制定过程中，政策主体有较大自由 裁量，而公平的程序可以减少政策活动中因操作而 出现的技术性失误，给政策活动提供一种有序的步 骤，从而最大限度地实现结果的公平。 科学决策是 与经验决策相对立的一对范畴。 经验决策的一个明 显弊端就是决策的随意性，由此而

8、来的是政策的制 定往往与决策者个人紧密联系，同一政策问题由不 同人处理，会制定出不同的政策，使得政策缺乏连 续性。 同时，它又可能致使某些领导在政策制定中 滥用职权，盲目拍板，或久议不决、互相推诿。 这种 不按决策程序办事的现象在教育政策的制定中也 不少见，这要求我们在教育政策的制定中应注意决 策的科学化问题。 而决策科学化能在多大程度上实 现又有赖于在教育政策的制定中能否按程序来办。 程序规定了教育政策制定主体应当和必须如何去 制定政策，它是一种设于决策系统内的防错、纠错 机制，它对于滥用权力可起到防患于未然的作用。 （三）有助于公平、公开地制定政策 公平是决策科学化的一个特征，而要实现教育

9、 政策制定的公平，首先必须有公平的教育政策程序 为其保障。 这是因为公平的程序是制定教育政策的 外在形式， 它能为决策当事人提供一种共同的准 则、平等的地位，能使各方面的力量对比接近平衡， 使正反意见都能表达， 各种选择都能得到充分权 衡。 程序有助于公平、公正地制定教育政策，同时程 序作为政策制定的表现方式，又具有使政策制定活 动公开化的功能，从而使外界监督和检查教育政策 的制定有了一个聚焦点和着眼处。 三、教育政策程序公平性的影响因素 教育政策制定程序应遵循一些相对固定的步 骤，包括技术性程序和制度性程序。 就教育政策制 定而言，必须经过一系列相对固定的步骤，且各步 骤之间不能随意颠倒，

10、这是技术性程序所要求的； 就教育政策制定主体而言，政策的制定必须有一定 的制度加以规范和保障，以解决按照什么样的预设 规则使一定的政策问题进入政策程序并如何产生 政策结果的问题，这是制度性程序所要求的。 任何 教育政策的制定都应该是技术性程序和制度性程 序的结合，两者不可或缺。 （一）技术性程序对公平性的影响 教育政策制定的技术性程序是指决策者对政 策问题进行逻辑分析和综合判断的完整过程。 这个 过程表现为具有相对独立而又前后联系的阶段性， 并按照其阶段性制定政策。5在这种技术程序中，政 策主体的知识基础、判断能力以及对于政策事项的 认知程度等， 都有可能影响到政策的质量和水平。 教育政策制定

11、的技术性程序公平可以帮助我们认 识教育政策制定过程的客观规律，明确整个政策制 定过程要经过哪些基本步骤，以及每个步骤的具体 要求，从而增强按技术性程序制定教育政策的自觉 性，提高教育政策制定的效率和科学化水平。 政策制定的技术性程序有哪些步骤，还没有一 个统一的模式。 美国的西蒙认为：“决策制定包括四 个主要阶段，即情报活动、设计活动、抉择活动、审 查活动。”这是西方对决策程序的代表性论述。在我 国，关于决策技术性程序的表述，有的分为三个步 骤，有的则分为四个、五个、六个甚至更多步骤。 如 朴贞子把决策的技术性程序分为政策议程设立、方 案规划和政策合法化三个基本环节6；桑玉成等认 为，技术性程

12、序应包括政策问题的诊断、政策方案 的设计、政策方案的选择、政策方案的修正和补充 等四个部分7；钱再见认为政策程序可以包括问题 诊断、确定目标、制订方案、方案验证、公布政策等 五个过程8；刘雪明认为政策制定的技术程序包括 政策问题的确定、政策目标的确立、政策方案的设 计、政策方案的评估择优、政策方案的可行性论证、 政策合法化六个步骤9。 虽然人们对教育政策制定 技术性程序有不同划分，但对技术程序的内容并没 53 图1政策过程与政策制定过程关系 资料来源：张国庆公共政策分析M北京：北京大学出版 社， 2005：185 政策过程 教 育 政 策 问 题 确 认 教 育 政 策 议 程 设 定 制 定

13、 教 育 政 策 教 育 政 策 合 法 化 教 育 政 策 执 行 教 育 政 策 评 估 教 育 政 策 终 结 确 定 教 育 政 策 目 标 设 计 教 育 政 策 方 案 论 证 教 育 政 策 方 案 抉 择 教 育 政 策 方 案 政策制定过程 有什么不同理解，基本方向是一致的，一般包括确 定教育政策目标、设计教育政策方案、论证教育政 策方案、抉择教育政策方案（见图1）。这几个步骤是 保证教育政策公平制定的必不可少的程序，缺少哪 一个，这项政策的形成就不公平。 例如，制定教育政策首先要明确教育政策制定 目标， 这是教育政策制定的根本出发点和归宿，它 决定着教育政策制定的方向和最终

14、所要达到的结 果。 教育政策是对教育利益的分配，由于各种教育 利益集团的存在，他们会施加各种压力，以达到操 纵教育政策目标的选择，从而为本集团获利。 另外， 教育政策目标在一定程度上受政策制定者价值标 准的影响。 不同个人、集体、各级政府都有不同的价 值标准， 这给教育政策的目标确定带来一定影响， 这时会涉及到教育政策利益分配方向问题，是公平 地分配教育利益还是偏向于集团或个人需要？ 所 以，目标确定作为教育政策制定重要步骤，必须收 集充分的信息，经过多方论证，综合各方利益需要， 确保目标的协调性、规范性和公平性。 如果缺少这 一步骤， 或这一步骤没有经过科学论证和民主讨 论， 那么不但教育政

15、策目标建立的程序不公平，目 标实质也不会公平。 教育政策方案的设计、论证和 选择都是按照既定政策目标，顺利制定教育政策的 逻辑顺序，缺少哪一环节，公平的政策目标就无法 实现。 教育政策制定的每一步骤都有其特定的价值 和功能，缺少哪一项都不能保证教育政策对教育利 益的公平分配。 教育政策制定的四个步骤中，每一 个步骤里也都有具体的程序要求，显示出了横向与 纵向的立体式程序过程。 强制性的程序对教育政策 制定的制约作用具有重要价值， （二）制度性程序对公平性的影响 技术性程序从逻辑上解决了教育政策制定的 顺序问题，但这只不过为教育政策的制定提供了一 种技术手段，这种技术手段能否被运用于政策制定 的

16、实践，还要取决于决策部门的制度程序。 所谓教 育政策的制度性程序，是指国家或政府这类正式的 政治组织制定教育政策时，在组织体制上必经的一 些途径。 通过这一程序，可保证教育政策在严密的 安排下产生，避免了政策的盲目性和不规范性。 10 教育政策制定机关一般包括立法机关和行政机关。 从广义上说，法律属于政策的范畴，而制订法 律是立法机关的职权。 立法机构的制度程序应包括 如下一些内容：一是提案程序，二是审议程序，三是 通过程序，四是公布程序。 我国人民代表大会及其 常务委员会有一套成文的或不成文的议事规则，这 些议事规则在人民代表大会及其常务委员会履行 其职责方面起到了应有的作用。 教育立法的每

17、一过 程都是教育利益综合的过程，缺少每一步，利益表 达就不完整，法律也就难以体现公平。 行政机关制定教育政策的制度程序首先取决 于行政机关的组织体制。 其中，首长制与委员会制 的不同对于教育政策制定的制度程序影响极大。 在 首长制的行政机关内，行政首长具有法定的最高决 策权。 在制定教育政策的过程中，他可以征求政府 行政机关其他组成人员的意见和建议，但最终的结 果并不取决于多数的赞同或反对，而取决于首长的 决断。 行政首长制的教育政策制定程序是：由下级 人员或机关提出教育政策方案， 按由下到上的程 序，由各级领导或其他有关方面的领导确认，然后 由最终决策权的领导做出最后决定。 教育政策制定 过

18、程， 从起草开始往往要经过较长过程的逐级、逐 层禀议，由握有最终决策权的领导签署和下级主管 部门领导部署之后，才能发布实施。 我国行政部门 的制度程序多为这一形式。 这种程序的优点主要在 于教育政策制定过程能够综合政府官员、学术专家 以及各种专门人员的智慧，以及吸收各种利益相关 者的利益表达，为行政首长最终决断提供充分的信 息。 如果这一程序遭到破坏，教育政策的形成没有 广大专业人员和利益相关者的参与，而是来自于某 个领导的个人意志，那么此项教育政策并不具有广 泛的利益代表，因而是不公平的。 在实行委员会制 的行政机关内，并没有一个行政首长具有法定的最 高决策权，任何重大决策均需在合议机构以少

19、数服 从多数的原则表决通过。 在制定教育政策时，首长负责制和委员会制通 常结合在一起使用。 如对一些重大的问题，往往是 经过集体讨论后，再由行政首长作出最后决定。 我 国实行的总理负责制，就是首长负责制与委员会制 54 的结合。 实行这种形式，需要避免对于重大政策问 题缺少集体讨论， 或者这种集体参与流于形式，最 后还是按首长个人意志进行决策的专断独裁做法， 影响教育政策的公平性。 制度性程序不公平主要体现在如下几个方面： 第一，决策机关内部职权不明，工作程序混乱，致使 领导滥用职权，盲目拍板。 第二，制度程序的设定缺 乏科学性和透明性。 第三，参与机制不健全，不同的 意见很难在这一制度程序中

20、得到反映。 第四，教育 政策制度程序还没有纳入程序法的轨道。 决策机关 在制定教育政策中的大部分责任、义务，均因无法 定行为规程而只是抽象空洞地承担。 其中第三点的 参与机制不健全， 教育利益相关者没有参与决策， 处于程序缺席状态，这是影响教育政策公平性最主 要方面。 其他几点一般都能较容易解决，程度缺席 的问题则是较难解决的， 因为它需要一系列复杂 的、健全的民主参与机制。 制度性程序中的教育立法有法定的程序，一般 不会出现程序上的不公平。 而行政机关制度程序就 不一样了，因为行政机关的制度性程序有较大的灵 活性，人为因素较大，其公平性往往会受影响。 我国 行政机关结合了首长负责制和委员会制

21、两种形式， 然而我国首长负责制比重较大， 委员会制不受重 视，民主参与制并不十分健全，直接表现为程序缺 席。 这是制度性公平的主要影响因素。 “程序参与”是教育政策制定程序的基本要求， 教育利益相关者有没有参与教育政策的制定，或者 参与教育政策制定的程序低，那么教育政策制定程 序是不完善的， 进而影响到了教育政策的公平性。 “依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所 有人开放”11是机会公平平等的自由主义原则，这 个原则表明在教育利益分配时，人人都有参与的权 利，“参与”是一种必不可少的分配程序。 四、提高教育政策程序公平性的策略选择 教育政策制定程序化是为了限制个人的恣意 和专断。 从技术

22、程序来看，教育政策制定包括提出 教育政策问题、收集相关信息、确定教育政策目标、 制定教育政策方案、科学论证以及方案优选、政策 合法化等。 每一个环节与前一个环节之间都有一次 或多次小的循环，因而，实际存在政策制定的微观 流程是相当复杂的。 政策主体会多次地回复诊断政 策问题，再回来推敲政策目标，如此往返。 12因而教 育政策的制定是有严格规则和顺序的。 如果政策制 定没有一定的程序和规则，而由领导人凭个人的经 验出台一项政策，其利益调节所体现的“公平性”的 程度与广度是可想而知的。 因此，教育政策制定时， 必须按规定的程序和规则进行，杜绝各种教育政策 制定的违规行为。 从制度程序来看，我国现在

23、还没 有统一的行政立法程序法，主要的法律依据是国务 院制定的行政法规制定程序暂行条例以及现行 的行政立法实践。 其主要环节是：编制立法规划 起草法规或规章征求意见协调与衔接审 查审议通过签署和审批发布和备案。 教育行 政机关在制定教育政策时，也应参照这一程序。 在 这一程序中，关键要做的是征求意见工作，建立普 通公众、 民间中介机构和政策研究组织参与决策、 监督决策，实行教育决策听证制度，最大化地关注、 采纳利益相关者利益诉求、真正体现教育政策的公 平性品格。 （一）程序公开 程序的公开可以防止偏私和秘密交易，公开能 增加公众对教育政策公平的信任。 一个公平的程序 必须是开放的程序，其规则和标

24、准对运用它的人们 来说应该是透明的，它应该为每一个对象所知晓和 了解，这是实现程序公平的前提。 人们对于政策制 定缺乏公平感，一个程序方面的原因就是政策过程 的“暗箱化”。 相对于政策利益相关者而言，由于不 知道政策过程，所以他们对政策的走向就不能作出 相对准确的判断，因而也就不可能有较高的政策预 期值并产生较高的政策认同。 摆脱这种困境的出路 在于努力提高政策过程的公开性和透明度。 这就要 求政府将各项管理工作与政策制定制度与内容向 社会公布，以增强政策制定的透明度，扩大社会公 众的监督力度，确保教育政策制定的公平性。 政策 过程的公开性和透明度不是一定要将政策制定的 所有议程以及所有可能的

25、方案都公布于众，而是可 以就现行政策的利弊得失进行公开的评估，使所有 政策相关人了解政策调整的背景和必要性。 因此， 可以将政策调整的不同计划和方案交由社会公开 讨论，向社会公开征集政策方案，群策群力，集思广 益。 其中最重要的是要向社会公开政策选择的制度 程序。 （二）程序参与 利益相关者参与教育政策制定是保证教育政 策公平性的有效手段。 这是因为利益集团数量众多 且互相制约，利益相关者广泛参与教育政策使决策 者不可能完全地受制于某一个集团，任何集团的要 求也不可能不折不扣地得到满足。 教育内部存在着 多元的利益格局，教育政策制定者都是以“经济人” 的身份出现，代表了不同利益集团。 教育政策

26、最终 是各利益集团“相互妥协”的结果。 如果教育政策制 55 定时利益相关者缺席，则有可能少数人利用国家政 权，借助制定教育政策的机会，实行行政内部的“单 边主义”，以“公共”名义“秘密地”剥夺弱小团体和 弱势群体教育利益。 利益集团互动的结果是相互之 间的妥协，使社会大多数人部分地实现其利益。 因 而利益集团之间的互动，也是社会利益协调的过程。 为了确保最大多数社会成员的利益需求能及 时全面地反映到教育政策中，必须不断推进教育决 策的民主化，通过教育决策的广泛民主参与和集体 选择，最大限度地平衡各种利益需求，形成有效的 利益平衡机制，从而实现真正的、绝大多数人的教 育公平。 随着利益主体的多

27、元化，人们的利益要求 也逐渐多元化了。 因此，需要建立多元化的渠道来 表达各利益主体的利益要求，尤其重要的是要保持 表达渠道的畅通，使不同的利益主体都能随时表达 自己的利益要求。 在一个利益分化和利益主体多元 化的社会中，一个公平的教育政策往往表现为没有 或很少有利益冲突。 所以，解决和化解教育利益矛 盾已经成了一个无法回避的问题，为了保证教育政 策的公平，一个重要的问题就是给予弱势群体和强 势群体同样的利益表达机会，避免强势群体的单向 度利益表达左右政府的教育政策。 在现存的任何社 会，强势群体虽都是少数，但却掌握着大量的社会 资源，在教育政策制定中，与弱势群体相比享有更 多的利益表达机会。

28、 在这种情况下，有可能出现政 府的教育政策向少数强势群体倾斜，而忽视作为多 数的弱势群体的偏颇。 所以，要保证教育政策公平、 实现教育利益均衡，首先必须解决弱势群体的利益 表达机制问题。 各级政府要建立健全通畅的利益表 达机制，广开与人民群众沟通的渠道，使人民群众， 特别是社会弱势群体能直接或间接地参与教育政 策制定， 使他们的声音能够被政策制定者知晓，他 们的利益诉求能够得到有效表达，从而形成符合各 方利益要求的相对公平的教育政策。 为了使各类教 育利益相关者自由表达他们的利益诉求，应在各级 教育决策系统的决策活动中建立教育行政听证制 度、咨询制度和监督制度，保证教师、家长、学生、社 区人员

29、等能够参与教育的公共管理，并对公共教育 权力的行使进行监督。 （三）听证制 听证制是程序公开和程序参与的有效途径。 听 证制指行政机关在制定条例、法规或作出具体裁决 时广泛听取有关人士的意见，以使决定公正合理的 制度。 听证制度原先应用在司法领域，后来逐渐被 移植到了立法领域。20世纪以来，随着行政权的不 断扩张， 行政机关拥有了行政立法权和行政司法 权，听证制度也就被运用到行政领域。20世纪中叶 以后，世界上许多国家制定了行政程序法，对听证 制度作了具体规定，从而形成现代意义上的行政听 证制度。1996年3月17日通过的中华人民共和国 行政处罚法 首次以立法的形式规定了听证程序。 1997年

30、通过的中华人民共和国价格法规定了价 格听证，2000年3月15日通过的中华人民共和国 立法法规定在行政法规起草过程中，应当广泛听 取有关机关、组织和公民的意见。 听取意见可以采 取听证会的形式。 这一系列法律的规定，标志着行 政听证制度正在我国逐渐发展和完善起来。 公开、 公正是听证的实施原则。 决策理论认为，任何一项 决策都必然包含着价值趋向和实施依据两个相关 因素。 因此，要建立一个现代的教育决策体制，其基 本价值趋向和本质要求应是决策民主化、科学化的 统一。 听证制度与这一要求相适应，无论在决策民 主化还是决策科学化方面，听证制度都为它们提供 了制度上和实践上的保证。 听证制度为公众参与

31、决 策提供了渠道，保证了教育决策的公开化、民主化。 另外，听证制度还保证了教育决策的科学化。 听证 制度为教育决策提供了大量的信息源，有助于决策 者在全面、 准确的信息基础上作出符合客观的决 策。 而且教育政策是在教育利益相关者参与下形成 的，符合了他们的利益要求，因此在执行过程中的 阻力将会大大减少。 参考文献： 1袁振国教育政策学一门正在发展的教 育新学科J上海高教研究，1996，（1） 2英戴维米勒.社会正义原则M应奇译 南京：江苏人民出版社，2005：138 311美罗尔斯.正义论M何怀宏，何包 钢，廖申白译北京：中国社会科学出版社，1988：85 87、302 4510袁振国教育政策学M南京：江苏 教育出版社，2001：175、178、212 6韩朴贞子，金炯烈政策形成论M济南： 山东人民出版社，2005：62 7桑玉成，刘百鸣公共政策学导论M上海： 复旦大学出版社，1991：138142 8钱再见公共政策学新编M上海：华东师 范大学出版社，2006：127129 9刘雪明政策运行过程研究M南昌：江西 人民出版社，2005：7181 12严强，王强公共政策学M南京：南京大 学出版社，2002：239 56