2022年2022年公共事业管理的经费及配置效率分析 .pdf

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1、第 八章 公共事业管理的经费及配置效率分析公共事业管理的基本内容是事业产品的生产和供给，为此需要投入大量的资金。这种资金投入具有规模大、 周期长、回报率低等特征， 非单一投资主体所能承担，或单一主体的投入能取得最好的效率。以公共产品理论尤其是准公共产品理论为基础的公共事业产品的提供方式， 决定了公共事业管理的费用主要来源于公共支出，以及由非政府组织乃至企业资金构成的非公共支出，形成了公共事业费用投入的多元化， 扩大了公共事业产品生产和供给的经济基础，而且决定的这些类别的资金的投入方式及原则、 方法。同时，这一公共事业产品生产和提供的模式组合，也决定了公共事业产品的配置效率。本章内容将涉及到公共

2、事业产品的提供方式、不同类别的公共事业管理经费分析以及公共事业管理经费的配置效率分析等问题。第一节 公共事业产品的提供方式一、 公共事业产品的提供方式现代社会公共事业产品的提供，主要由公共提供、 市场提供和混和提供三种基本方式1、 公共提供 属于公共提供的公共事业产品，主要是公共事业产品中的纯公共产品，如气象、基础科学研究、农业技术的研究和推广、大型水平设施、社会科学研究等。采取公共提供的方式对这些公共事业产品进行供给，是由纯公共产品的供给规律决定的。我们知道， 纯公共产品具有非排他性和非竞争性特点，这一特点决定了这类公共事业产品的提供既不可能收费，也没有必要收费。具体言之：其一、这类公共事业

3、产品的受益是社会公众，而不是具体的对某些人提供服务，即没有具体的受益者，因而无法收费；其二、这类事业产品在增加消费者人数时并不增加政府开支，如在一个社会中，增加收听气象预报的人并不为增加气象预报的成本，因此，政府没有理由为新进入的消费这些产品的人进行收费。相反，从提高这些产品使用效率来看，不收费是最合理的选择。 这也就是说，如果政府对这类产品进行收费， 那将是不明智的，因为将妨碍这些产品效率的提高；其三、由于受益对象的不确定， 因而即使政府要想对这些产品进行收费，在技术上也是十分困难的，同时，也会产生不公平的现象。这类公共事业产品的生产一般可以由政府自己的机构进行，也可以由非政府组织进行，如我

4、国现有的事业单位，但相应的，事业单位的经费由政府提供。2、市场提供采取市场提供的公共事业产品主要是其中的这样一些准公共产品这些产品相当程度上是一种特定的私人产品，通常，在一些国家是由政府所开办的企业即公共企业来生产的，因而又称为政府经营的市场产品。由于这类产品具有准公共产品的性质，因而必须由政府制定一定的规则进行统筹管理。3、混合提供混合提供的基本特点：a、以成本价格为基础，是一种非营利的提供方式；名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 1 页，共 11 页 - - - -

5、- - - - - b、在构成成本的支出中，一部分向受益人收费，另一部分由政府补贴，其补贴比例可在 1% 100% 之间；c、适用于有明确的受益人，且通过公共消费而获得一定利益的事业产品。通过混合提供方式是提供公共事业产品的一个基本方式。属于这一方式提供的公共事业产品主要有教育、卫生、医疗、体育、出版、广播、文化等。政府通过补贴的方式提供这类事业产品具体有以下两种方式：第一、公共生产下的混合提供， 即以“政府补贴， 政府经营”的方式进行混合提供。经营这类事业产品的单位可称为国有事业单位。现阶段我国大多数事业单位采用的即这一方式；第二，私人生产下的混合提供。 即以“私人经营、 政府补贴”的方式进

6、行混合提供。从政府的角度看， 采用这一方式的目的主要是降低收费标准，维护公众的基本生活需求和利益，同时，也可以减少政府的投资。当然，在这种情况下，政府的管理如合理的公共管制措施是一个十分重要的因素。二、 公共事业产品的生产方式与提供方式的组合从公共事业产品的提供方式的分析中可以看出，总体上看，公共事业产品可以是公共生产， 也可以是市场生产， 公共事业产品的提供方式可以是公共提供，也可以是市场提供或者混合提供， 因此，其生产方式与提供方式可以有不同的组合模式。特定的组合模式也就是相应的公共事业管理的经费配置的政策和方式。1、公共事业产品的生产方式与提供方式的组合（公共事业产品的生产方式和提供方式

7、之间所形成组合关系，可以用图81 来表示）图 81 公共事业产品的不同生产及提供方式公共事业产品的生产和提供组合的五种方式： 公共生产、公共提供。即由政府组织公共事业产品生产，并无偿地向社会提供 公共生产、混合提供。即由政府组织公共产品生产，并通过收费方式向市场提供（如目前我国的国有事业单位以及行政机关为公众提供的某些产品和服务）提供方式生产方式公共生产非公共生产公共提供混合提供市场提供产品性质纯公共产品准公共产品私人产品或接近私人产品的准公共产品名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - -

8、- - 第 2 页，共 11 页 - - - - - - - - - 公共产生、市场提供。即由公共企业生产，按盈利原则定价，并向使用人收费的提供方式 （通常，具有政府垄断性质的私人产品，或者接近于私人产品性质的准公共产品，如煤气、水、电、电讯、公共交通等常常采用这种方式生产和提供） 非公共生产、公共提供。即由非政府组织乃至私人部门生产，通过政府采购方式由政府获得产品的所有权，并无偿地向社会提供的公共事业产品（如公共工程的建设等） 非公共生产、混合提供。即在政府相关的法规、行业政策和规划的指导和监督下，由非政府组织或私人部门投资和组织生产，并由其自行向社会提供 （一般来说，涉及教育、 医疗、文化

9、等事业产品生产的非政府组织的事业产品就是以这种方式提供的）2、公共事业产品生产与提供的组合方式是公共事业管理经费的配置方式在上述不同的组合中，政府都涉足期间并具有关键性的作用一定的公共事业产品生产和提供的过程，也是非政府组织乃至私人部门投资进行公共事业产品进行生产和提供的过程第二节 不同类别的公共事业管理经费分析一、 公共事业管理中的公共支出（一）公共支出的概念和分类1、 概念所谓公共支出， 也称为财政支出或政府支出， 是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。 换言之，公共支出是政府进行公共事务管理的成本，如果从公共产品的角度看， 就是执行政府一定的 （即以多大规模、 以什么质量） 向社会

10、提供公共物品或服务决策所付出的成本。2、 分类在公共财政中， 公共支出根据不同的目的和标准，可以进行不同的分类。 常见的主要有以下几种：按是否有直接补偿为标准，分为消耗性支出与转移性支出按支出目的，分为预防性支出和创造性支出按支出的受益范围，分为一般利益支出和特殊利益支出（二）公共事业管理费用中的公共支出结构分析1、 公共事业管理费用中的公共消耗性支出公共消耗性支出又可以分为公共消费支出和公共投资支出2、 公共事业管理费用中的公共转移性支出公共转移性支出直接表现为政府资金的无偿的单方面的转移，包括各种财政补贴、补助、养老金、失业救济金、债务利息等。其最重要的内容是社会保障支出和财政补贴，且后者

11、与公共事业产品的生产和提供直接相关。财政补贴中，尤以企业亏损补贴与政府公共事业管理的费用支出最为密切。（三）公共事业管理费用中的公共支出原则1、 公平原则由于公共事业产品主要是准公共产品，因此这一公平原则不是在数量投入或提供名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 3 页，共 11 页 - - - - - - - - - 方面的绝对公平， 而应包括两个基本内容： 一是横向公平， 即同等对待同一层次的居民，二是纵向公平， 即差别对待不同层次的居民。如从理论上看， 对公共教育和公共

12、保健的政府补贴，应对不同阶层有所差别。2、 效益原则作为公共事业产品， 求得社会效益自不待言， 而资源的优化配置， 主要是指这一支出能达到社会资源在公共部门和私人部门之间的最优配置，理论上，在完全竞争的市场，公共支出花在公共事业产品生产和提供中的收益应恰好等于花在私人产品投资所得的收益。3、 稳定原则公共事业产品是特定的社会产品，因此，政府通过公共支出直接进行公共事业产品的生产和提供， 无论是消耗性支出还是转移性支出，其增减变化必然会影响到社会需求的总量。 一般来说， 为保证整个社会和经济的稳定，在安排公共事业产品生产和提供的公共支出费用时， 应有利于达到较高度的就业水平、 物价的稳定、较好的

13、经济增长率等。二、 公共事业管理费用中的非政府组织投入公共事业管理费用中的非政府组织投入，是整个公共事业费用中非公共支出的一个基本的部分。1、从事于公共事业产品生产和提供的非政府组织的资金来源从事于公共事业产品生产和提供的非政府组织的资金来源于其收入，这一收入主要分为以下几个方面：溢余。即一定时期内公共事业产品和服务所产生的销售收入与支出相抵后的差额，即净资产的增加社会捐赠政府拨款2、公共事业管理费用中的非政府组织资金投入原则这里仍主要分析非政府组织的支出原则。其基本要求是：非营利原则必须指出的是， 非营利并不等于不营利， 因为现实中许多非政府组织还是收取费用，并有一定营利的。 实际上，非政府

14、组织与企业性组织或私人部门的根本区别在于：非政府组织在开展活动时的合法收入，必须全部用于该组织有关章程所规定的业务活动，不得在组织成员中进行分配，即便在组织被注销后的剩余资产，也不能转移或私分。 一句话，非政府组织的收入必须用于增进社会公共利益的活动。这也是非政府组织的基本道德行为准则。安全原则三、 公共事业管理费用中的企业资金投入一般来说， 在现代公共事业管理中， 在政府各种优惠政策的引导下，企业资金进入公共事业产品的生产主要有以下两种方式1、投资于公共事业产品生产企业通过投资于建立或将资金投入某一生产公共事业产品的企业，将企业资金较为长期地投入到某一公共事业产品的生产中在改革中，企业资金进

15、入公共企业2、通过项目融资方式进行公共事业产品的生产名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 4 页，共 11 页 - - - - - - - - - 企业资金进入公共事业产品的生产和提供主要有以下三种方式：BOT （Build OperateTransfer ）方式，即建设经营转让BOOT(Buildown OperateTransfer方式，即建设拥有经营转让BOO （(Build own Operate) 方式，即建设拥有经营第三节 公共事业管理经费的配置效率分析一、具有

16、非竞争性和一定排他性的公共事业产品的配置效率下面以桥梁为例，来分析这类公共事业产品不同提供方式下的效率问题1、公共提供图 82 表示了这一桥梁产品在公共提供下的效率。图 82 公共提供下的桥梁效率在图 82 中，纵轴 P为价格，指每辆汽车的过桥成本。横轴Q为车流量，其中 Q1为设计最大流量。 假设消费者对于过桥的成本的估价为MU ，其中，P0为消费者愿意接受的最高价格， 这实际上如果不修建这座桥梁， 汽车绕道行驶的成本，因而又叫补偿价格。需求曲线AB是消费者对桥梁效用的估价，也称为补偿需求曲线 MU 。受边际效用下降规律制约，该线向下倾斜。OB为边际成本曲线，由于边际核算为零，故OB与横轴重合

17、。在不考虑桥梁的建设成本和维护成本下，该桥梁的消费者剩余为三角形面积AOB 。如果这一公共事业产品采取公共提供的方式，由于一切相关费用是政府的公共支出，即通过税收的方式取得收入，然后无偿供给的， 因此，它实际上存在着以下损失：（1）生产成本，即建设费用和日常维护费用；（2）税收和征收费用，包括税务机关的征收成本和纳税人缴纳税收；（3）税收超额负担所造成的效率损失。这样，如果把上述三项成本相加，则消费者剩余的面积就缩小为面积AP2C 。而且，由于是公共提供，桥梁不收费，还可能产生车流量过大而引起的拥挤现象，会相应抵消消费者剩余。过 桥 费 /次P0P2 A B 消 费 者剩余生产成本税收效率损失

18、Q车 流量Q1 最大车流量补 偿 需 求 曲线 MU 名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 5 页，共 11 页 - - - - - - - - - 2、市场提供和混合提供第一、市场提供。市场提供下的桥梁使用效率如图83 所示。图 83 市场提供下的桥梁效率在市场提供的情况下， 由于供给者必须考虑到投资的回收和管理费用，因此它必须通过收费来分摊成本。在不考虑盈利的情况下，如果收费价格为P2，相应的供求均衡点为 C，这时，消费者剩余面积缩小为面积AP2C ，而投资商的收入为O

19、P2CQ2 的面积，即每辆车的收费价格P2与总车辆 Q2的乘积。其中， P2=生产成本+收费成本。可以看出，由于收费而限制了一部分消费，使消费量由原来的Q1减少为 Q2 ，这样，就出现了“收费效率损失”，表现为三角形CQ2B 的面积。这一损失既没有为投资者所得，也没有为消费者所得，是社会的净损失。第二、混合提供。在混合提供的情况下， 如我们前面的相关分析中所指出的，这一公共事业产品的价格即桥梁的收费是由政府来控制的，同时通过政府补贴进行必要的调节。 因此，虽然较之公共提供限制了一定的消费，也存在效率损失， 但较之市场提供则损失相对较小。3、与提供方式密切相关的其他条件对上述公共事业产品来说，

20、不同的提供方式中收费效率的损失大小，还与下述两个因素密切相关：一是该公共事业产品的可替代性。一般来说， 在同等条件下， 这类公共事业产品的可替代性越高，收效率损失就越大。如图84 所示，替代性越高，公共事业产品用阴影表示的收费效率损失面积就越大。因此，替代性及其可替代性程度的大小，是确定这类公共事业产品提供方式时必须加以考虑的。例如，对两座相隔不远的桥梁来说， 必然是两座都采有同一的提供方式，或同时公共提供、 或同时混合提供。同理， 收费的高速公路与不收费的普通公路平行建设也是不适宜的。过 桥 费 /次P0P2 A B 消 费 者剩余生产成本税收效率损失Q车 流量Q1 最大车流量补 偿 需 求

21、 曲线 MU Q2 C名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 6 页，共 11 页 - - - - - - - - - 图 84 不同替代条件下的收费效率损失二是收费价格。 这类公共事业收费的效率损失的大小，还取决于收费价格， 即一般来说，收费价格越高、 则效率损失越大。 当收费达到某一程度时， 就会出现消费者剩余面积与收费的效率损失的面积，这样，该产品的社会收益为零，如图85 所示。图 85 收费价格与效率损失在图 85 中，左图为公共事业产品的收费价格与收费效率损失的关系

22、模型。这一模型表示出， 随着收费价格提高， 消费者剩余的面积在减小， 而相应地收费的资金效率损失面积在增大。右图为总收益与生产量的关系模型，它表示，消费者剩余为曲线 L2，而收费的效率损失为曲线L1。当生产量（车流量）小于Q1P（价格）P0 总效益V 0生产量 Q0生产量 Q效率损失生产者收益消费者剩余L2 消费者剩余L1 收费的效率损失Q1 Q0 Q1 Q0 （车流量）（车流量）P（价格）P0 P（价格）0Q 数量0Q 数量补偿需求曲线收费效率损失收费价格名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - -

23、 - - - - 第 7 页，共 11 页 - - - - - - - - - 时，L2 小于 L1，即收益大于损失；但是，当生产量（车流量）大于Q1时，则L1 小于 L2，这时，处于无效率状态。4、结论通过上述对不同提供方式， 以及密切相关的其他因素的分析，具有非竞争性和一定排他性的公共事业产品的配置效率，可以得出如下的结论：第一，对于具有一定排他笥的公共事业产品来说，可以采取公共提供、 混合提供和市场提供三种提供方式。 政府提供与市场提供孰优， 还必须结合收费与税收的成本及效率损失的综合对比来衡量。第二，对不同可替代性的这类公共事业产品来说，应采取不同的财政政策， 引导不同类别的资金进入。

24、 从效率的角度， 可替代性较小的公共事业产品（如城市间的高速公路、一个城市中的水、电、煤气等），采取收费提供方式比较合适；而对可替代性较大的公共事业产品 （如城市道路）， 则通过公共提供方式比较合理。第三，收费会导致效率损失， 收费越高，效率损失越大， 但收费可以限制人们滥用这类公共事业产品面暗生“拥挤现象”。因此，合理的制定这类公共事业产品的收费标准具有重要的意义。三、 具有非排他性和一定竞争性的公共事业产品的配置效率（一）具有非排他性和一定竞争性的公共事业产品的特点：1、具有外部收益。即指由于这类产品具有非排他性，因而存在外部收益2、具有一定的消费替代性。即消费者可以按付费能力来决定是否消

25、费这类公共事业产品3、供给上存在一定的垄断性。这一垄断可能主要是由信息的不对称造成的（二）以教育为例来分别对不同的提供方式的效率进行分析1、市场提供在市场提供条件下，这类公共事业产品的价格及供求关系如图86 所示。P 价格P2 G Q 社 会 边 际 效 用 曲 线MU 供给曲线S1 私人的需求曲线D 数量Q1 EQ2 P1 H0E名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 8 页，共 11 页 - - - - - - - - - 图 86 市场提供下的教育产品效率在图 86 中

26、，消费者的私人需求曲线为D，它说明消费者是根据价格来决定消费的。 MU 为社会边际效用曲线，代表了社会对教育产品价值估价，由于存在外部收益，因而 MU 在 D的上方。供给曲线为S1，它是由生产成本决定的。在正常情况下，供给曲线S1与需求曲线 D相交于 E，这时的供求均衡价格为P1，数量为 Q1 。然而，由于教育产品具有外部收益，从而存在着消费者低估收益的问题。按社会合理的供求，该教育产品的社会边际效用曲线就为MU ，最佳均衡点就当是 E，最佳消费量应为Q2 。但是，由于教育产品的外部收益会引起损失，所产生的效率损失为阴影构成的三角形GEE 的面积。所以， 分析所得出的结论是： 以市场方式提供这

27、类公共事业产品会带来效率损失。2、公共提供对教育产品的公共提供可以用图87 来表示。图 87 公共提供下的教育产品效率公共提供下的教育产品的生产成本即教育经费来自政府拨款，但其成本仍然存在，供给曲线为 S1。这样，由于消费者没有支付价格，因而不存在需求曲线，但社会边际效用曲线为MU ，其均衡价格为P1，这时的最适生产是为Q1 。但是，由于在这种条件下消费者是不付钱进行消费，因而消费者就会尽可能地使用这一资源，甚至发生超额使用。然而，政府为了满足需求，仍会加大投入。假定这时的消费数量达到OM ，相应的效率损失为三角形ENL的面积，这就会发现，除非其供给规模已达到每个消费者的要求都能满足，否则会产

28、生因效率损失超过社会利益而出现不经济， 即教育产品是不适合公共方式提供的。而实际上， 在现代社会中，任何一个政府也能以完全承担整个教育。所以， 分析所得出的结论是： 以公共方式提供这类公共事业产品同样会带来损失，而且可能是更大的损失。3、混合提供所谓混合提供， 是政府采取财政补贴方式供给公共事业产品。以教育为例， 由于P 价格0P1 P0 D 消 费 者剩余Q1 0 M供给曲线S1 N补 偿 需 求 曲线 MU L 数量 Q 生 产 者剩余效 率 损失名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - -

29、- - - 第 9 页，共 11 页 - - - - - - - - - 教育具有外部收益， 如果采取市场提供方式， 会因公众低估其收益而降低消费量，因而有必要通过财政补贴来降低售价，扩大消费。 同时，也由于一定的收费， 可在一定程度上避免因效率损失超过社会利益而出现不经济。这一混合提供模式如图 88 所示。图 88 混合提供下的教育产品效率图 88 显示出，在混合提供的条件下，虽然需求曲线D和社会边际效用曲线MU 较之图 87并未发生变化，但由于进行了财政补贴，供给曲线却发生了下移。这表明，在政府财政补贴后，生产者因成本降低而使供给曲线由S1下移至S2，相应地，收费价格由P1下降为 P3，消

30、费量也就从 Q1增加为 Q3 。从而，教育产品的消费量已经比过去更接近理想状态Q2的水平。所以，分析所得出的结论是： 这类公共事业产品以混合方式提供，有利于扩大社会对这类产品的消费，同时也有较好的效率。4、供给弹性问题所谓供给弹性， 是指产品的供给量对价格变动所作出的反应程度。由于具有非排他性和一定竞争性的公共事业产品存在着一个收费的问题，即有一个从市场提供、经混合提供而公共提供而具有不同效率的问题，因而供给弹性是影响这类公共事业产品提供的一个重要因素。一般来说， 如图 89 所示，在同等条件下，供给曲线的斜率大，即供给弹性小的事业产品采取市场方式提供的效率损失较小；反之，则较大。P 价格P2

31、 G 社 会 边 际 效 用 曲 线MU 供给曲线S2（补贴后）需求曲线D Q 数量EP1 P3 0E供给曲线S1（补贴前）政府补贴Q3 Q2 Q1 名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 10 页，共 11 页 - - - - - - - - - 89 图 不同供给弹性的事业产品的效率损失具体来说， 从图 89a 反映出，对于哪些供给弹性大的公共事业产品，比较适合混合提供或者公共提供； 而从图 89b 反映出，对于那些供给弹性小的公共事业产品， 则采取市场提供的效率损失较小。实际上，供给弹性大的公共事业产品是指非排他性的产品。 非排他性越强， 则越适宜采取公共或接近于公共提供的方式。EP 0a 供给弹性大的事业产品0供给 S社会边际效用曲线 MU私人的需求曲线D效率损失b 供给弹性小的事业产品E供给 S私 人 需 求曲线 D社会边际效用的曲线，MU名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 11 页，共 11 页 - - - - - - - - -