行政管理学(一).docx

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1、第一章 概述什么是行政管理？什么是行政管理学？这是我们在学习行政管理时首先必须要了解的问题。在这一章里，我们除了对这些最基本的问题要做出回答之外，还要简单地介绍一下行政管理学的基本性质、行政管理学的产生和发展的基本历程，发展及研究和学习行政管理学的方法及其意义。弄清这些基本的问题，是我们学习和掌握行政管理学的起点，也是我们理解行政管理学理论的基本前提。第一节 行政管理学的学科性质与研究对象一、 行政管理的概念及其特点行政管理是行政管理学中最基本、最核心的概念。在日常用语中，“行政”这个词有着很广泛的含义。在中国，20世纪80年代以前，人们几乎把与管理有关的活动都称为行政，不管这个管理是党政机关

2、，还是人民团体的、学校与科研机构等事业单位的或企业的。现在，人们已经把行政管理与企业管理分开，但行政管理的概念还是在非常广泛的意义上使用。然而，作为一个专门的学术名词，它应该是有特定的含义。 从汉语的词源来说，早要两千多年前的中国古文献中，就有关于“行政”的记载。例如，左传中有“行其政令”、“行其政事”的记载，史记周本记中有“召公、周公二相行政”的记载 。这时所讲的“行政”还不是真正现代行政管理学意义上的行政，尽管与后者也存在着密切的联系。 现代行政管理学所讲的“行政”概念，确切地说，来源于西方的学术传统。从西方的学术传统来看，对“行政”大致有以下几种解释：第一， 与立法、司法相对应的“行政”

3、。在本文的学术传统中，早在古希腊时期，亚里士多德就对国家的议事、行政、审判活动进行过研究和探讨。在近代，从英国的洛克开始，就着手对国家权力进行划分，提出政府要实行分权制。在他所著的政府论中，他首次将政府(国家)权力分为立法权、行政权和外交权，认为三种权力应该分别由不同的机关或人行使，相互制约，以防止权力被滥用。在洛克以后，法国的孟德斯鸠进一步提出了立法权、行政权和司法权分立的思想，即政治学上著名的“三权分立”或称“分权制衡”原则。这里所说的行政，就是政府的行政机关实施立法机关所制定的法律的活动，通常又称为执法活动。在近现代学术界，这一“行政”概念被人们所广泛接受。第二， 与政治相对应的“行政”

4、。现代行政学的产生与政治学的发展存在着密不可分的关系。从严格意义上说，真正的行政学首先是由美国的政治学家提出来的，如美国政治学家威尔逊、三古德诺等人。他们主张研究行政学的起点是把行政与政治分离开来。按照他们的说法，政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；所以，从这个意义上来理解，国家意志的执行或政策的执行就是行政。第三， 与管理相对应的行政。一种观点认为，行政活动就是管理活动。如美国学者古立克认为，行政是由计划（planning）、组织（organis-ing）、人事（staffing）、指挥（directing）、协调（coordinating）、报告（repor-ting）和预算（bu

5、dgeting）等功能构成的一个过程，即著名的POSDCRB七功能说。按照这种观点，国家的立法机关、行政机关和司法机关对社会事务的管理活动，都可称为行政活动。另一种观点认为，行政管理就是公共管理，或称公共行政，关公共事务的管理。它既包括政府对公共关系事务所的管理，也包括非政府公共关系机构对公共关系事务所的管理。这种观点极力主张把行政管理与企业管理区分开来，认为行政管理属于公共领域的管理，企业管理属于私人领域的管理。还有一种观点认为，行政管理仅仅指政府行政机关的管理活动。按照这种观点，并非所有的公共事务管理活动都是行政，只有政府行政机关对公共事务的管理活动才是行政；行政管理与公共管理是两个既相联

6、系又相区别的概念；对于公共事务管理来说，既有政府对公共事务的管理，也有非政府公共组织对公共事务的管理，行政管理只是公共管理的一个部分而并非其全部。在中国，行政管理的概念是由英语public administration翻译过来的。在20世纪50年代以前，这个英语单词一般被译为公共行政。由于50年代以后，我国原有的公共行政学的研究被中断，尽管行政的概念被保留下来，但公共行政的概念被停止使用了。到80年代，这门学科被恢复时，其名词由公共行政学改为行政管理学。当时由于中国还处于由计划经济向市场经转变刚刚起步的时期，计划经济的色彩还比较浓，政府还几乎包办着全社会的公共事务，因此，那个时期所说的行政管理

7、几乎也就包括了全部公共事务的管理。当人类进入21世纪时，我国社会发生了迅速的变化。随着社会主义市场机制的初步建立和政府职能的有效转变，政府职能不但已经从微观经济领域退出，而且对相当部分的公共事务的管理也逐渐转移到一些第三部门或非政府公共机构。也就是说，政府独揽公共事务管理大权的局面也已被打破。这就有了公共管理与行政管理区他妈的必要了。所以，我们认为，所谓行政管理，就是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。这个定义至少应包括以下几层意思，或者说，行政管理至少有以下几个特点：（一） 行政管理的主体是政府行政机关行政管理是一种以政府行政机关为主体的管理，政府行政机关扮演管理者的角色。一

8、种管理活动是不是行政管理，首先应看其管理主体是谁，如果是政府行政机关，则可以称之为行政管理，否则就不是行政管理。在美国等西方国家，政府包括立法机关（国会）、行政机关（内阁及其所领导的部门）和司法机关（法院）。一般说来，只有行政机关的管理活动才能称得上是行政管理。在我国，政权机关由权力机关（人民代表大会）、行政机关（人民政府）和司法机关（人民法院和人民检察院）组成，只有行政机关即人民政府及其所领导的部门和管理活动才是行政管理活动。（二） 行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务 任何管理活动除了需要管理主体外，还须有相应的管理对象，这些管理对象构成了其管理内容。行政管理的对象首先是社会公共事

9、务。人们的社会生活领域可分为私人领域和公共领域，简称域和公域。与此相对应，其管理只涉及公共领域，因南昌只有公共事务才是政府行政管理的对象。当然，政府自身作为一个完整的组织体系，它本身也存在着大量的内部事务，如内部人事、财务管理等，这也是行政管理的重要内容。（三） 行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动 行政机关不是一种完全独立的管理机关。即使在西方国家的三权分立的制度构架中，行政权力也要受到立法权力和司法权力的制约。因此，行政机关必须按照立法机关所制定的法律和政策进行管理，行政活动表现为一种执法活动或执行政策的活动，同时还要接受法院的司法监督。在我国，行政机关即人民政府，是权力机

10、关即人民代表大会的执行机关，人民的行政管理活动就是执行人民代表大会所制定的法律和政策的执行活动，即通常所说的依法行政。人民政府的这种依法行政活动同样要接受人民法院的司法监督。 以上三点实质上回答了这样三个问题：谁来管？管什么？怎样管？能够对这三个问题做出基本正确的回答，对行政管理的概念也就有了一个大致的了解。二、 行政管理学的学科性质行政管理学属于什么性质的学科？这是行政管理学的初学者首先需要了解的一个基本问题。 行政管理学的学科性质问题，实际上是有关行政管理学究竟属于哪个领域的学科的问题。它是政治学领域的学科，还是经济学或社会学领域的学科，或者其他学科领域的子科学？说得具体一点，行政管理学是

11、属于管理学还是属于其他社会科学的应用学科？我们的回答是：两者都是。即它属于管理学科的分支学科，又是政治学、经济学、社会学和法学的综合应用学科。这是因为：第一， 行政管理学是公共管理学的一个重要分支学科。按照我国现行的学科分类，行政管理学属于公共管理学的二级学科。公共管理学作为一个一级学科，下面包含了多个二级学科。这些二级学科分别是：行政管理学、公共事业管理学、土地资源管理学、劳动与社会保障学、公共政策、公共卫生事业管理、教育经济与管理等。在公共管理学的二级学科中，行政管理学是最为基本的一个二级学科。从这里我们不难看出行政管理学与公共管理学之间的联系和区别：从学科分类来看，公共管理学是一级学科的

12、名称，行政管理学是二级学科的名称，公共管理学包括了行政管理学，行政管理学只是公共管理学的一个分支学科；从研究范围来看，公共管理学是一门研究有关社会公共事务管理的科学，而社会公共事务的管理主体，既有政府组织，也有非政府组织，或称非政府公共机构，或称非营利组织，或称第三部门。而行政管理学仅仅研究政府行政机关对社会公共事务的管理。前者的研究范围大于后者的研究范围，后者的研究范围仅仅是前者研究范围的一部分。第二， 行政管理学是管理学的一个重要组成部分。管理学是研究管理者或管理机构在一定范围内通过计划、组织、指挥、协调和监督等一系列活动，以对人力、物力和财力进行合理分配和使用来实现预定目标的科学。从不同

13、的角度来分类，管理学可分为宏观管理学和微观管理学、经济管理学和社会管理学、工商管理学和农业管理学、城市管理学和农村管理学，等等。如果按照我们前述的将社会生活领域分为私人领域和公共领域，管理学又可分为有关私人领域的管理学和有关公共领域的管理学，前者如企业管理学，后者如公共管理学。行政管理学作为公共管理学的二级学科，当然也是管理学的一个重要组成部分。因此，在行政管理学的研究过程中，需要运用管理学的基本原理研究政府行政机关在管理社会公共事务及其内部事务过程中所进行计划、组织、指挥、协调和监督等活动，管理学的原理和方法成为研究行政管理学的重要的基本原理和方法。第三， 行政管理学是政治学、经济学、社会学

14、、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会事务及其内部事务过程中的综合运用，因此，它是一门多学科的综合应用科学。就行政管理学与政治学的关系而言，政治学也是行政管理学的基础学科之一。首先，行政管理学所研究的对象是政府的行政管理，因而必然会涉及政府行政机关与立法机关、司法机关的关系问题，还会涉及行政机关在国家政权体系中的地位和作用问题、行政体制问题等等一系列问题，这些问题也是政治学所要研究的问题。特别是在传统公共行政学看来，政治是法律或政策的制定，而行政是法律或政策的执行。尽管他们主张要把政治与行政区分开来研究，但制定法律或政策的活动与执行法律或政策的活动本身就是紧密相连的。政治与行政的密切联系决

15、定了政治学与行政管理学之间的密切联系。因此，行政管理学的研究需要政治学的指导。其次，就是行政管理学与经济学的关系而言，行政管理学的研究也离不开经济学的指导。这是因为，一方面，当代各车政府的行政管理在内容上总是涉及大量的经济事务，如政府在经济上的宏观调控，如果行政管理学家不懂得经济学，他就无法理解政府在经济上的宏观调控职能；另一方面，在方法论上，行政管理学的研究也要接受经济学的指导，如行政效率的研究，必然涉及行政成本核算、行政效益分析等问题，这就有必要引进经济学的方法。由此看来，经济学也是行政管理学的基础学之一。再次，就行政管理学与社会学的关系而言，行政管理学的研究也离不开社会学的指导。一方面，

16、社会学是研究社会现象运行和发展规律的科学。作为行政管理学研究对象的公共事务属于人类社会生活领域的公共事务，这些公共事务可以进一步细分为公共经济事务、政治事务、文化事务和社会事务，对社会事务的管理也是政府行政管理的一项重要任务。有关社会管理的研究可以说是社会和行政管学共同面对的研究对象。另一方面，社会学中的社会调查研究方法，也是行政管理学研究中需要认真吸取的方法。因为行政管理学作为一门应用社会科学，其研究离不开社会调查。最后，就行政管理学与法学的关系而言，两者也存在着密不可分的关系。依法行政是现代行政管理的本质要求。现代行政管理学必须研究依法行政和条件、过程各规律，这就要求行政管理学的研究者懂得

17、法学的基本理论，特别是行政法学的基本理论。综上所述，行政管理学是一门研究政府行政管理机关依法管理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。就行政管理学的学科性质而言，它属于管理学的子学科，具体说来，属于管理学这个大学科门类的公共管理一级学科的二级学科。在研究过程中必须坚持管理学的基本取向。同时，我们还应看到，行政管理学与政治学、经济学、社会学和法学又存在着十分密切的关系，这些学科所提出的一些基本原理和方法论对行政管理学的研究也具有重要的指导作用。三、 行政管理学的研究对象与范围 在前面的阐述中，我们已经指出，行政管理学的研究对象包括以下两个方面：其一是政府行政机关对社会公共事务的管理，其

18、二是政府行政机关对其内部事务的管理。行政管理学的研究对象决定了其研究内容和范围，大致包括以下内容： 行政管理学的基本问题。主要内容有：行政管理的概念及其特点，行政管理学的学科性质，行政管理学的研究内容与范围等；行政管理学的产生与发展，具体包括西方行政管理学的产生与发展、中国行政管理学的发展等；学习与研究行政管理学的方法与意义等。行政环境。主要内容有：行政环境的特点、类型和行政生态模式；经济环境的构成要素、特点及其对行政管理的影响；政治环境的构成要素、特点及其对行政管理的影响；文化环境的构成要素、特点及其对行政管理的影响。 行政权力。主要内容有：行政权力的产生及其来源；行政权力的性质及其价值取向

19、国中央政府与地方政府行政权力的关系，包括不同层级地方政府行政权力的关系。行政职能。主要内容有：行政职能的含义及其特点，研究行政职能的意义；行政职能的发展；我国行政职能转变，包括改革开放前行政职能的特征、行政职能转变的必要性、行政职能转变的主要内容。行政管理机构。主要内容有：行政管理机构的性质与作用，行政管理机构的组成方式及其类型，行政管理机构设置的原则、程序与编制管理，行政管理机构改革的原因、目标及其内容等。行政管理事务，包括政府内部行政管理事务和社会公共行政管理事务。政府内部行政管理事务主要有：人事行政管理、财务行政管理、机关行政管理、后勤行政管理等；社会公共行政管理事务主要有：经济行政管理

20、、政治行政管理、文化教育科技卫生行政管理、社会行政管理等。行政管理行为。主要内容有：行政管理行为的含义与类型；行政组织行为，包括行政组织的设计、行政组织中的冲突及其解决途径、行政组织的变革；行政领导行为，包括行政领导方式、行政领导艺术；行政沟通行为，包括行政沟通的种类与形态、行政沟通的方式与过程、行政信息及其在行政沟通中的作用等。行政管理过程。主要内容有：行政管理过程的含义与基本阶段；行政决策，包括行政决策的理论模式、行政决策的基本程序；行政执行，包括执行计划的含义、特点以及行政执行的诸环节;行政监督，包括行政监督的含义与特点、行政监督的方式、行政监督系统及其内容。行政管理方法。主要内容有：行

21、政管理方法的含义与特点、行政管理方法的地位与作用;行政管理方法的基本内容，包括行政方法即行政指令方法、经济方法、法律方法和行为方法；电子政务与行政管理方法现代化，包括电子政务的特点与功能、电子政务的产生与内容、中国电子政务的发展趋势、电子政务对行政管理方法现代化的意义等；行政管理规范。主要内容有：行政管理规范的含义与内容、行政管理规范的地位和作用；行政法律规范与依法行政，包括行政法律规范的特点、行政法律规范的功能、依法行政及其重要意义；行政道德规范与以德行政，包括行政道德规范的特点、行政道德规范的功能、以德行政及其重要意义；行政法律规范与行政首先规范的关系，以及依法行政与以德行政的关系。行政绩

22、效评估。主要内容有：行政绩效评估的含义与特点，行政绩效评估的地位与作用；行政绩效评估的指标体系与绩效管理；行政绩效评估的方法与过程；行政绩效的制约因素分析，克服行政绩效制约因素的途径等。行政发展。主要内容有：行政发展的含义、特点与基本模式；行政发展的动力与阻力分析，行政发展的途径；我国当代行政的基本特征，加入WTO后我国行政发展的趋势等。本书的逻辑安排是沿着以下思路进行的： 行政管理是在怎样的环境下发生的； 行政管理的实质和功能是什么； 由谁来管； 管什么； 怎样管； 用什么工具管； 管理的效果如何； 未来的行政管理将向何处去。在“行政环境“一章中回答了第一个问题；在“行政权力”和“行政职能”这两章中回答了第二个问题；在“行政管理机构”一章中回答了第三个问题；在“行政管理事务”一章中回答了第四个问题；在“行政管理行为”和“行政管理过程”这两章中回答了第五个问题；在“行政管理方法”与“行政管理规范”这两章中回答了第六个问题；在“行政绩效评估”一章中回答了第七个问题；在行政发展“一章中回答了第八个问题。弄清本书的基本思路，对于读者掌握本书所阐述的基本知识不无裨益。