地方财政科技投入功能分析和绩效评价.docx

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1、目 录第1章 绪 论41.1 地方财政科技投入功能研究的意义41.1.1 问题的提出41.1.2 研究地方财政科技投入功能研究的理论与现实意义51.2 国内外研究现状61.2.1 国内财政科技投入研究现状61.2.2 本研究拟解决的主要问题71.3 研究的思路、方法和创新81.3.1 研究思路81.3.2 本论文拟采用的研究方法和技术路线：81.3.3 研究的创新性成果91.4 研究的主要内容和论文结构91.4.1 研究的内容及主要结论91.4.2 论文的结构10第2章 地方财政科技投入体系功能剖析112.1 系统功能的实现依赖于系统的结构112.1.1 系统功能的概念112.1.2 系统结构

2、的概念122.1.3 系统结构与功能的关系132.2 财政科技投入结构分析142.2.1 科学产品投入存在着市场失灵142.2.2 中国市场发育不完善需要政府介入科技投入领域212.2.3 财政科技投入要定位于市场失灵和市场发育不完善领域222.2.4 中央财政和地方财政提供作用范围不同的公共物品252.2.5 中央财政科技投入重点介入领域262.2.6 地方财政科技投入重点介入领域272.3 财政科技投入体系功能分析272.3.1 科技发展规划明确提出科技支撑、引领经济社会发展272.3.2 发达国家经验表明科技引领、支撑国家经济发展292.3.4 中央财政科技投入引领经济社会发展332.3

3、.5 地方财政科技投入支撑经济社会发展342.4 本章小结36第3章 财政支出绩效评价体系简述373.1 我国财政支出绩效评价现状373.2 构建财政支出绩效评价体系的必要性373.3 我国财政支出绩效评价体系研究情况383.4 财政支出绩效管理的基本目标393.5 构建财政支出绩效评价体系的基本原则403.6 财政支出绩效评价体系的指标体系413.7 本章小结42第4章 石家庄市“十五”财政科技投入总体情况分析434.1 石家庄市基本情况434.1.1 石家庄市概况434.1.2 石家庄市经济发展现状434.1.3 石家庄市“十一五”科技发展规划444.2 石家庄市“十五”期间科技计划实施情

4、况分析474.2.1 科研课题侧重于应用研究领域474.2.2 科研课题体现了对重点产业的扶持554.3 本章小结60第5章 基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系构建625.1构建地方财政科技投入绩效评价指标体系的重要性625.2构建地市级财政科技投入绩效评价指标体系的原则635.3 基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系645.3.1 评价的层次645.3.2 科技计划项目成果质量定义645.3.3 科技计划项目成果绩效评价指标体系及指标释义645.3.4 科技计划项目成果绩效评价指标体系评价标准665.4 基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系权重695.4.1 确定指标体系

5、权重的意义695.4.2 确定指标体系权重的一般方法简介695.4.3 基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系权重的确定及结果分析7255 本章小结74第6章 石家庄市财政科技投入绩效评价与分析746.1 石家庄市财政科技投入绩效评价的基本方法746.1.1 评价方法746.1.2 评价数学模型746.2 石家庄市“十五”科技计划项目绩效评价与分析756.2.1 所评价项目遴选标准756.2.2 项目绩效评价结果756.2.3 分行业项目绩效评价结果分析766.3 石家庄市“十五”期间科技计划投入总体绩效评价796.3.1 “十五”期间科技计划行业实施效果796.3.2 “十五”科技计划实

6、施的总体经济效果评价806.4 评价结果分析与建议816.5 本章小结84结 论85参考文献87致 谢89第1章 绪 论1.1 地方财政科技投入功能研究的意义1.1.1 问题的提出科技对经济发展的巨大作用，已是世人瞩目，毋庸置疑。在全球化竞争日益加剧的21世纪，一国政府该怎样构建自身的核心竞争力，才能在全球大市场中占领一席之地？通过对欧美等发达国家发展历程的研究表明，提高一国综合国力的重要途径就是增加科技投入。科技投入的增加及其合理使用直接推动了科技进步和技术创新，从而带动了经济增长，这一点已成为人们的共识。据有关专家测算，目前像美国这样的发达国家，其科技进步对经济增长的贡献率已提高到7080

7、%的水平。同时科技投入也成为衡量一国科技水平或对科技发展重视程度的重要指标。美国作为世界头号经济大国，其研发投入更是占到OECD国家的近50%。正如美国国家科学技术委员会1996年7月制定并发布的技术政策文件技术与国家利益中所说：“我们前辈的远见，承诺和投资为美国提供了世界上最强大的经济推动力一个举世无双的、跨域产业界、学术界和政府的RD事业；一个世界一流的科学家和工程师队伍；一个世界上具有多样性和生产力的制造业基地；一个广泛而且技术精良的服务部门；一个世界上最具生产力的劳动大军；一种鼓励竞争、冒险和创业精神的社会风气和文化。这些宝贵的资产为美国在当代全球经济中提供了竞争优势”，“对RD投资的

8、保证，造成了全世界羡慕的技术基础，并且产生了丰厚的回报创造了新的产业、数以百万计的就业岗位和更高的生活水准”。日本也是通过增加科技投入，才在短短的几十年内，从一个战败国迅速崛起，在一个自然资源极度缺乏的小岛上建立起全球第二大经济强国。随着知识经济的到来,国际间竞争的战线也明显向科技创新的角度转移。在工业经济时代，企业之间乃至国家之间的竞争是建立在自然资源和资本资源的基础上的。在知识经济时代，企业之间乃至国家之间的竞争是建立在知识资源的基础上的。知识的无国界性、无限供应性以及共享性这三个特点，又决定了知识经济必然是一种全球性的经济。在这种情况下，国际间竞争的焦点已不是各种生产活动的最终产品，而是

9、各种知识活动的成果，竞争的战线已经前移到产品的研究开发阶段及至基础研究阶段。由于综合国力竞争的主体是国家，其实质是国家总体实力的较量，竞争的层次由企业一级上升到国家一级，因而是一种更为广泛、更加激烈的竞争。从科技创新的角度看，在这种情况下，创新的主体虽然是企业，但企业已经不起系统调和的作用，而必须发挥政府的组织和制度功能。政府以其特有的职能从制度上加强对科学技术知识的生产、扩散以及应用的规划和指导。正是在这样一种意义上，竞争所关注的重点已经不再是以企业为主体的创新，而是扩展到国家层次上的国家创新系统。依赖于一国科技资源的优化配置，依赖于一国有限的科技资源发挥更大的效率。对于国家，面临着如何优化

10、科技资源配置的迫切需要，同样，对于构成国家单元的地方政府而言，如何通过对科技资源的合理配置，从而最大程度发挥科技资源的使用效率，更是各个地方政府所要解决的重要问题，尤其是如何界定中央政府和地方政府的定位，明确地方政府的科技投入领域，建立符合本区域资源要求，适合本地区地域特点，满足地方发展战略需要的，能够构建地方核心竞争力的科技投入体系，更是地方政府所要考虑的首要问题。1.1.2 地方财政科技投入功能研究的理论与现实意义但是，纵观我国历年的科技投入情况，实际效果却并不是十分乐观。相当多的理论和实证研究都已得出我国科技投入规模太小，结构欠佳，绩效不高的结论。特别是地方的科技投入，还存在着一定的盲目

11、性，财政科技投入的规模，投向，绩效，并没有一个科学的指导。通过我国相关学者对财政科技投入，科技资源配置等相关问题的研究来看，目前，我国经济增长质量不高，科技发展速度不快，科技与经济脱节的问题尚没有实质性解决，表现在科技资源配置方面的问题有：(1)企业的科技投入主体地位虽已确立，但政府的引导作用并不明显。(2)科技投入规模有待扩大，整体功能有待提高。(3)科技投入结构不合理，有待优化。(4)科技体制不完善，科技资源配置机制不灵活。(5)科技资源配置效率不高，浪费严重。要解决我国财政科技投入，科技资源配置的诸多问题，仅仅从一个个问题本身去寻找问题的答案，可能会导致治标不治本。要完善财政科技投入理论

12、，就必须理清与之相关的基本理论问题。诸如：政府财政科技投入的功能究竟是什么？财政科技投入的领域是那些？只有这样，一些科技投入系统优化的深层次问题才能得到较为清晰的回答。基于以上原因，本论文选取地方财政科技投入功能研究及绩效评价这一问题作为研究对象，其研究的理论意义在于，国内目前对于政府财政科技投入的研究通常都侧重于以中央财政作为研究对象，少有的一些关于地方财政科技投入的研究也多以绩效评估作为研究重点，主要是对财政科技投入过程中出现的问题的研究，比如财政科技投入的规模、投向、绩效等各个方面，但对地方财政科技投入体系自身的功能研究几乎没有，而这样的研究在解决问题的理论深度上会稍微有一些缺憾，同时会

13、陷入一种治标不治本的尴尬境地。而本论文主要是以地方财政科技投入功能剖析作为研究重点，试图通过对财政科技投入所提供的产品：科学知识和科学技术入手，通过对科学知识和科学技术作为公共物品的经济学属性进行分析，推导出市场在提供这些物品必然存在着市场失灵的原因所在，以及政府在面对这些市场失灵时应该采取的应对措施，确定地方财政科技投入的领域及地方财政的职能定位，从而对地方财政科技投入体系的功能进行剖析。本论文完成地方财政科技投入的功能剖析之后，根据功能和结构相互制约、相互联系的特性，结合石家庄市基本情况及市“十一五”期间科技发展规划，设定石家庄市财政科技投入领域、结构，然后确定财政科技绩效评价指标体系、指

14、标权重系数，建立评价模型，并利用石家庄市“十五”期间的数据做实证分析。1.2 国内外研究现状1.2.1 国内财政科技投入研究现状近二十年来，随着英美等发达国家新公共管理运动和政府再造运动的蓬勃兴起，延续近百年的传统行政模式面临着极大的挑战，并成为西方各国行政改革的主要目标。这一过程中，各国政府日益感受到加强日常管理，提高工作效率的迫切性，并通过各种方式对工作进行监督和改良。随着我国改革开放的力度不断加大，以及政府行政改革实践的不断深入，英美等西方发达国家的一些行政改革经验开始引起国内政府部门以及行政学界的关注。对科技管理工作而言，我国政府向来也是十分重视，财政部科教文司立足深化财政改革，在分析

15、、借鉴西方成熟市场经济国家经验的基础上，也正在对我国政府公共支出（包括科技支出）进行着探索，理论学界也进行着相关的研究。1.2.1.1 关于财政科技投入状况的研究朱付元1、杨立岩、潘惠峰2、黄彦3众多学者对财政科技投入状况进行了大量的研究，其重点多放在财政科技投入配置的规模、结构和绩效上，而且多采取了“现状分析+国际比较+政策建议”的研究方法。通过这些学者的研究分析可以看到，几乎所有从事科技投入研究的学者都得出了我国财政科技投入规模偏低、强度不高、结构失衡的结论。师萍、李恒4、王海燕5等学者还利用不同的数学分析方法和不同的科技投入绩效分析模型，得出了我国财政科技投入绩效不高的结论。此外，我国政

16、府和王耀德6、杨起全、吕力之7等学者还根据洛桑报告公布的内容，对我国科技竞争力排名状况的变化进行了比较深入的分析。这些研究表明，RD经费投入和政府在科技发展中的作用对一国的科技竞争力和国际竞争力有着很大的影响。1.2.1.2 关于财政科技投入定位的研究财政科技投入的定位仍然是一个存在争议的研究问题。财政部教科文司课题组（2003）认为，财政科技投入应根据公共财政原则，作用于市场失灵领域；林守章8（2000）、胥和平9（2002）认为财政科技投入应以国家目标关联性为依据，重点支持与国家目标有关的战略性技术；马庆国10（1999）认为财政科技投入与技术的要素密集度高低有着密切的关系；孙福全、王文岩

17、11（2003）则认为财政科技投入介入程度与技术的稀缺程度有关。这些研究试图从理论的高度，对财政科技投入的介入范围和介入程度进行探讨，其研究焦点在于财政到底应该支持什么类型的技术。1.2.1.3 关于财政科技投入制度安排的研究西方很多学者都认为，制度结构和制度变迁是影响经济效率和经济发展的最重要因素。受新制度经济学理论的启示，我国学者从不同的视角对财政科技投入的制度安排进行了研究。王春法12（2003）、隋映辉13（2001）、肖峰14（2001）和胡志坚15（2000）等人认为，制度因素会影响科学技术的演进和发展，制度创新是科技进步和创新的必要条件，进而提出要从制度上建立优化科技资源配置的国

18、家创新体系。这类研究多从创新系统的视角对财政科技投入的制度安排进行分析，并倾向于认为“国家的竞争优势是建立在成功地进行技术创新的企业的基础之上的”（Michael. Porter 16, 1990）,强调财政科技投入对企业科技投入的互补效应，强调财政科技投入的战略重点在于“保证公共部门和私营部门完成各自的角色时是有效率的，并且两个界面是灵活的”（Gregory C. Tassey 17, 2002）。1.2.1.4 关于地方财政研究现状由于本论文侧重于地方财政科技投入方面的研究，所以在基础资料收集时，笔者特地关注我国关于地方科技投入方面的研究资料。但这些相关的研究基本都侧重于绩效评估方面，对于

19、地方科技投入理论研究比较缺乏。余振乾,余小方18（2005）认为应从地方财政科技支出绩效目标为出发点,根据构成科技活动全过程的主要阶段特征及系统理论观点构建地方财政科技支出绩效评价系统模型,重在围绕地方财政支出项目的要求而设计一套具有较普遍适用性的绩效评价指标体系。盛刚19（2005）提出提高政府科技投入绩效，要加强绩效评价科学性的研究，应尽快解决政府在科技投入中的职能定位。许海涛20（2006）、袁志明、虞锡君21（2004）分别对珠海、嘉兴财政科技投入绩效进行实证评估。1.2.2 本研究拟解决的主要问题通过对我国学者财政科技投入方面的相关研究分析后可以看到，这些学者的理论研究多侧重于中央财

20、政，对地方财政较少涉及；一些地方科技投入的研究多侧重于绩效评价方面，对地方科技投入体系理论方面的研究比较缺乏。因此，本课题试图在深入研究地方财政科技投入功能的基础上，通过财政科技投入绩效的实证分析，为地方财政科技投入提供决策依据。1.3 研究的思路、方法和创新1.3.1 研究思路本论文通过分析科技产品作为公共品、准公共品的特性及其势必带来的市场失灵现象，同时结合中国市场经济发展不够完善的现状，确定财政科技投入的领域，特别是对地方财政科技投入定位、领域进行研究。从而，通过对地方财政科技投入体系提供的产品：科技投入对地方经济社会发展的作用入手，通过类推的原理，揭示论文的研究重点，即地方财政科技投入

21、功能。通过对功能的深入研究后，根据结构与功能的相互关系，一定的功能必须由相应的结构支撑，地方财政科技投入功能的实现必须有适合地方经济社会发展战略的科技投入结构，本论文将根据地方财政科技投入功能的要求，结合石家庄市“十一五”期间科技发展规划以及石家庄市的现有资源、地理位置，构建适合石家庄市经济发展状况、地域特点、未来发展规划的财政科技投入体系，并利用石家庄市“十五”期间的数据进行实证分析的基础上提出相应的对策与建议。1.3.2 本论文采用的研究方法和技术路线：图1-1 本论文拟采用的研究方法和技术路线Fig.1-1 Methods and technical routes this paper

22、intends to adopt确定课题研究范围理论准备和资料收集建立地市级财政科技投入体系实证分析撰写论文结合相关文献对财政科技投入功能的相关知识进行详细的综述性研究，应用归纳总结、演绎分解和逻辑推理等研究方法。应用头脑风暴法和专家法创建相关指标采用理论研究与实证分析相结合、比较研究法对十五财政科技投入项目绩效进行分析财政科技投入功能理论研究学习经济学，财政学理论、查阅国内外相关研究、到财政局，科技局收集基础研究资料1.3.3 研究的创新性成果（1）从理论上提出了财政科技投入二元结构，构建了财政科技投入的介入程度模型，指出中央财政介入市场失灵领域，地方财政介入市场发育不完善领域；中央财政科技

23、投入的功能是引领社会经济发展，地方财政科技投入的功能是支撑地方社会经济发展。（2）构建了基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系。1.4 研究的主要内容和论文结构1.4.1 研究的内容及主要结论1.4.1.1 研究内容(1) 科技产品的经济学属性分析和市场失灵领域(2) 中央财政和地方财政科技投入定位分析(3) 地方财政科技投入功能分析（4）基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系的构建与评价方法研究(5) 石家庄市“十五”期间科技课题实施情况实证研究(6) 发展地方核心产业的政策建议1.4.1.2 主要结论由于科技产品是公共物品和准公共物品，市场在提供科技产品时必然存在着市场失灵，所以，

24、为了经济发展的需要，必须由政府介入市场失灵领域；而且，因为我国市场经济还不太发达，我国政府还必须介入市场发育不完善的领域去提供科技产品。由于地方政府和中央政府在执行公共管理职能时，由于所掌握资源多少不同，政策作用范围不同，因而具有不同的分工。而地方政府在进行科技投入时，主要侧重于能够迅速产业化的应用技术研究，通过支持核心产业的发展，带动其他相关产业的发展，从而促进当地经济社会发展。由于地方财政资金有限，地方政府在进行科技投入时，要根据当地具体情况和科技发展趋势，确定其核心产业，选择重点投入，以构建地区的核心竞争力，以更好地实现支撑地方经济发展的功能。1.4.2 论文的结构第1章 绪 论第2章

25、地方财政科技投入体系功能剖析第3章 财政支出绩效评价体系简述第4章 石家庄市“十五”财政科技投入总体情况分析第5章 基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系构建第6章 石家庄市财政科技投入绩效评价与分析第2章 地方财政科技投入体系功能剖析地方财政科技投入机构作为地方科技投入的职能部门，其功能的确立不仅是明确地方科技投入领域要求，同时也是构建科学的绩效评价指标体系的首要条件。根据系统论的观点，系统的结构和系统的功能相互依存，相互制约，系统的功能依赖于系统的结构，系统功能反作用于结构。所以，通过对地方财政科技投入领域的分析，可以揭示其功能。因而，论文将从结构和功能的相互关系、财政科技投入领域、地

26、方财政和中央财政科技投入功能的区别三个方面来对地方财政科技投入体系功能进行剖析。2.1 系统结构与功能的辩证统一关系2.1.1 系统功能的概念功能，根据商务印书馆1994版现代汉语词典释义，是指事务或方法所发挥的有效的作用、效能22。系统的功能是指系统整体与环境相互作用所反映的能力。其中，系统整体对外在环境的作用或影响称为系统的外部功能，简称外功能。系统整体对内在环境的作用或影响称为系统的内部功能，简称内功能。任何系统都有一定的功能，系统的功能反映系统与外部环境的关系，表达出系统的性质和行为。系统功能体现了一个系统与外部环境之间的物质、能量和信息的输入与输出的转换关系。根据+，即系统的总体功能

27、大于各组成部分功能的简单相加的基本要求，系统功能具有以下几个特点：(1) 系统功能具有易变性 系统功能与系统结构相比是更为活跃的因素。一个系统对外部环境发挥功能总是遵循一定的规律，随着环境条件的不同，将相应地引起系统功能的变化。一个系统的结构在一定范围内总是稳定的，但功能则不同，只要环境的物质、能量、信息交换有所变动，此时系统与环境的相互作用过程、状态、效果都会发生变化。系统在发挥功能的过程中，会随着环境条件的变化而相应地调整它的程序、内容和方式，不断地促进系统结构的变革，以使系统不断地获得新的功能。(2) 系统功能具有相对性 功能关系和结构关系在一定情况下可以相互转化。在一个大系统内部，其要

28、素之间的相互作用本来属于子系统结构关系，但如果把每个要素和子系统作为一个系统整体来考察，则子系统之间的相互作用又转化为独立子系统之间的功能关系。(3) 系统功能的发挥需要进行有效的控制 在功能管理的活动中，要有进行监督和控制的管理机构。管理机构的主要任务是对管理对象进行调查（或测定），求出该对象所表示的状态和输出的管理特征值，并与管理目标相互比较。系统的功能必须是与环境相联系的。这就是说，一个系统，只有对于环境、对于其他系统开放，才有功能可言。没有内部的联系，就不会形成系统的结构，而没有外部的联系，就谈不上系统的功能。功能作为表现于外的系统的外在规定性，体现了一个系统对另一个系统的意义、一个系

29、统对另一个系统的价值。一个封闭系统与外界全然无关，它对于其他系统不可能发生任何作用，是毫无意义、毫无价值的。2.1.2 系统结构的概念构成系统的各个层次和要素之间并非互不相干，而是相互联系、相互作用，这种相互联系、相互作用的总体表现就是系统结构。一切系统均有结构，结构是系统的普遍属性。没有无结构的系统，也没有离开系统的结构。无论是宏观世界还是微观世界，一切物质系统都无一例外地以一定结构存在、运动和变化着。系统结构反映的是系统中要素之间的联系方式、组织秩序及其时空表现形式，因此，结构反映系统的内部关系，是系统的一种内在的规定性。系统是由要素有机联系组成的整体，要素的有机联系就成为系统结构的基础。

30、任何系统，总是具有一定的结构的，无结构的系统是不存在的。系统的结构作为系统的内在联系的规定性，与系统的质的规定性是密切联系的范畴。系统的结构不同，系统的质的规定性就不同，系统就有质的区别。当仅仅把系统的结构解释为系统要素的时间、空间或时空分布形式时，就会把系统的结构仅仅理解为系统的一种量的规定性。实际上，现代意义上的结构概念，并非仅仅是空间排列和分布。更为重要的是强调了系统之中，各要素之间的相互联系、相互作用，从而突破了仅仅把结构划入量的规定的范围。于是，结构就有了质的规定性的意义，如果系统的结构发生了改变，那么系统也就会发生质变。在这个意义上，我们甚至可以说，系统的结构事实上就是与系统的质的

31、规定性属于同一范畴。结构反映了系统中要素之间的相对稳定的联系方式、组织秩序及其时空表现形式、系统的结构具有相对稳定性。这种相对稳定性并不意味着系统的结构是静止的、僵死不变的东西，仅仅是一种平衡结构，恰恰相反，这种稳定性是在系统各个要素的运动变化之中表现出来的动态稳定性，是变化发展之中体现出来的不变性。现实的系统都处于变化发展之中，变化发展具有绝对性，所谓的稳定性只是变化发展之中的稳定性，是相对的。现实的系统都是非平衡的开放系统，总是处于演变之中，可以发生系统的自组织。系统的结构作为系统的一种内在的规定性，反映了系统中各个要素相互联系、相互制约；正是这种相互联系、相互制约使得系统具有了整体行为，

32、成为系统具有整体性的原因。在这个意义上，系统之所以具有整体性，就在于系统是通过内部结构联系起来的。系统中众多要素的分布并不均匀。它们所处的地位并不平等，它们之间的相互作用也并不齐一，有的联系是本质的联系而有的联系是非本质的联系，这使得系统结构的整体性和统一性具有多样性。系统结构具有不同的类型和层次，具有关键结构部分和非关键结构部分，具有实质性结构部分和非实质结构部分。因此，系统的结构作为系统的要素及其关系的综合，是多样性的综合，是整体性和非整体性的辩证统一。2.1.3 系统结构与功能的关系系统功能是指系统与外部环境相互联系和相互作用中所表现出来的性质、能力和功效、是系统内部相对稳定的联系方式、

33、组织秩序及时空形式的外在表现形式。系统的功能是与系统的结构相对应的范畴。系统的结构与功能的相关性主要表现在以下三个方面：(1) 结构与功能相互联系、相互制约 任何一个现实的系统，总是具有一定的内部结构的，因此总是具有一定的外部功能的。实际上，系统的结构和系统的功能是系统中要素之间相互联系、相互作用所形成的系统的整体性关系的两个方面。一定的结构具有一定的功能，功能不能脱离结构而存在。系统的结构是系统的功能的基础，系统的功能依赖于系统的结构。所以只有系统的结构合理，系统才具有良好的功能，系统的功能才能得到更好的发挥。系统的结构优化与功能优化总是密切联系在一起的。系统的结构对于系统的功能具有决定性的

34、意义，一定的系统结构就具有一定的系统功能。(2) 结构和功能相对区别、相互分离 系统结构埋藏于内、功能表现于外，它们是系统的两种有区别的规定性，结构侧重于从系统实体、系统要素之间的关系看问题，功能着眼于从系统的特性、系统具有的能力看问题。(3) 结构和功能相互作用、相互转化 系统的结构与系统的功能之间的影响实际上是双向的，一方面系统的结构对于系统的功能具有决定性的作用，另一方面系统的功能可以反作用于系统的结构。2.2 财政科技投入结构分析系统的结构是系统功能的基础，系统的功能依赖于系统的结构。因而，为了剖析地方财政科技投入体系的功能，就必须明确地方科技投入体系的投入结构。2.2.1 科学产品投

35、入存在着市场失灵2.2.1.1 科学产品是公共物品或准公共物品在经济学中，一般根据排他性和竞争性对物品的经济学属性进行区分。按经济学的观点,一般存在着纯公共物品、准公共物品和私人物品。萨缪尔森把纯公共产品的概念定义为：“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少。”纯公共物品一般指同时具有消费上的非竞争性和非排他性的物品，具有非排他性但有竞争性或者具有非竞争性但有排他性的物品称为准公共物品，同时具有排他性和竞争性的物品则为私人物品。非竞争性是指一种商品在给定的生产水平下，向一个额外消费者提供该商品的边际成本为零。这意味着共享消费的可能性，即一个个体的消费不减少其他个体可获得的消

36、费量。竞争性源于商品本身的属性成本属性，公共物品往往是高固定成本、低边际成本、甚至边际成本为零的商品，于是私人市场上的均衡定价法则“平均成本=边际成本=边际收益=价格”失效了，需要引进新的定价法则。非排他性指无法将这种商品据为己有，而将其他人排除在消费之外，这意味着不能或很难对人们消费这种商品收费。排他性不是物品的自然属性，而往往依赖于一个社会的法律架构和技术实现能力。具体而言，生产者之所以能向消费者收费，一方面是因为“法律”（一种公共契约）赋予他该商品的产权，另一方面是因为当时的技术能帮助他实现“占有”，易于实施的是对诸如椅子、面包的占有，技术难度较大的如用加密技术实现对软件或电视节目的占有

37、。对公共物品而言，或者无法设定产权，或者无法在当时的技术条件下实现“占有”，因此无法向消费者收取费用，生产者也就失去了供应这种商品的动力。可见，排他性是影响物品性质的关键因素。具有非排他性的物品才会因无从收费而产生外部性，甚至成为共有资源或公共物品，从而造成市场配置机制的失灵，为政府管制提供了理由；而面对非竞争性，所需做的只是改变一下定价法则。从非排他性和非竞争性的定义和分析中可以理解，每个人在公共品的消费中，都可以从中获得消费收益，并且任何一个人的消费既不影响他人的消费，也不增加消费的成本。其原因就在于典型的公共品，不仅不具备排他性的，而且具有很强的外部性。按照赫勒（W.Heller）和斯塔

38、雷特(D.A.Starrett)的说法，外部性是指这样一种状况，即个人的效用函授或企业的成本函授不仅仅依存于其自身所能控制的变量，而且依赖于其他人所能控制的变量。这种依存关系不受市场交易的影响。外部性有积极和消极两种。对科学研究而言，正的外部性是指创新收益并不能给予创新者，创新者也无法通过市场交易来获得其应得的收益。负的外部性是指创新活动中有可能对社会产生负面影响，这种负面影响也无法由创新者自身来承担。著名经济学家科斯（R. Coase）曾提出一种将外部性内部化的方法，通过市场机制解决外部性问题的办法，但实际实行起来有不少困难，而且，Urs Schweizer 认为，只要在低交易成本的情况下，

39、才能实行这种办法（菲吕博顿，A.G.，瑞切特23，1987）。例如，如果我们非要界定某项基础研究成果（例如电磁感应）的产权的话（实际上没有人会去界定），则其界定成本太高，因此外部性是很难得以内部化的。从这种意义上说，把科学系统纳入经济系统，恰恰是“最难以解决的是知识（当然也包括科学技术）的价值问题”（何祚庥24，1999）。西方众多经济学家早已从科学技术的“公共品”、准公共品等方面探讨了“市场失灵”等问题，即便是在当今这个知识经济时代，各种与知识交易相关的法律、法规比较健全的情况下，国际经济合作与发展组织也认为：“把知识纳入到生产函数并非是一件轻而易举的事情，被销售的信息在买卖双方之间的传播是

40、不对等的某些类型的知识易于复制，并可以以低价销售给广大用户”。所以，通过以上的分析可以看到，由于科学产品具有的非排他性和外部性，科学产品就带有很强的公共物品的特征。而且，由于外部性内部化问题存在着较大的因难，科学产品纳入生产系统也存在着很大难度。这些问题的存在就使得市场在提供科学产品存在着供应不足的现象。2.2.1.2 科学产品的供应存在着市场失灵所谓“市场失灵”，是指在市场机制充分发挥作用的情况下，经济资源得不到有效配置的一种状况。在马克思主义商品经济学中，就是价格不能表现为价值，因而价格机制失去作用；在西方经济学中，就是经济活动对于社会整体的边际价值和对于私人部门的边际价值不相等导致自由市

41、场在资源配置上的非优状态。科技产品的经济学属性决定了市场在提供基础研究等公共产品知识时，必然存在着市场失灵的现象。基础知识这一类科技产品，是技术知识发展的基础，对一国社会经济发展和国家竞争活力有着深远的影响，如果没有基础知识的提高，人类社会的未来是不可想象的。但是，由于基础知识存在着很强的外部性，企业无法独占其收益，并且，基础知识和实际生产知识的应用之间，往往存在着相当大的距离，由于经济效益的获得也存在着较大的不确定性，所以，企业一般不会对基础研究进行过多投入。美国经济学家阿罗在其1962年的著作中明确提出，所谓研究开发，就是生产技术性知识或信息的活动，而信息是具有公共商品的性质，信息生产者不

42、可能把生产者带来的利益完全归为己有。因此，如果完全依靠市场，投入信息生产的研究开发费用将会减少。阿罗认为，投资于研究开发活动的企业或研究机构无法独占其创新收益，特别是无力防止竞争企业不投资而分享那些收益（Arrow, 251962）。这存在两种情况，一种是纯粹公共物品，其市场失效是不言而喻的；另一种是介于公共物品和私人物品之间的“混合物品”，而混合物品的创新收益的分配是不确定的，这种不确定也可能导致私人投资不足。（Mansfield 26,1977）格里利奇（Griliches,1979）和莫恩(Mohmen,1996)等人意识到，“有两种直接与R&D投资相关的溢出效应：价格溢出与知识溢出，降

43、低了（私人）R&D投资的积极性。”一些实证研究支持了这类观点。如曼斯菲尔德对一些创新案例的分析研究表明，“大约30%的创新的私人收益率如此之低，以至于那些不具有明显优势的企业不愿意投资技术创新。”研究开发或者创新收益的非独占性，导致许多企业宁可采取模仿战略而不是技术创新战略，他们宁可成为“第二行动者”，而让“第一行动者”承担成本和市场风险。例如，福特汽车公司的产品创新政策就是“最后一个进入，但有最好的包装”。对于单个企业而言，模仿或许并不是一个坏战略，但如果大多数企业都如此策略的话，市场失效就显现出来了。不过，众多的研究者也认为，随着经济的发展，法律法规的完善，技术（和较少部分的科学）的非独占

44、性问题在很大程度上得到了克服。由于开发主体企业及社会所采取的各种措施，使开发主体以外的经济主体无成本地模仿开发成果很困难。除了专利制度的知识产权保护的作用之外，作为开发主体的企业还可以迅速地将研究成果商品化，并在其他企业模仿之前建立有力的市场进入壁垒，消除其他企业模仿的机会。因此，创新收益非排他性或非独占性并不意味着企业不能获得创新收益。此外，风险投资也加强了市场对技术进步的推动作用。虽然，随着经济的发展，越来越多的私人部门意识到，对作为公共品的科学技术进行投入，即便不能“占有”研究成果，但却可以获得“先行者优势”。特别是近几十年来，企业参与RD活动越来越多，并且基础研究占其RD经费支出比例也

45、有上升的趋势，例如美国企业基础研究RD经费占其经费支出的比例从1970年的3.2%上升到1995年的5.9%（周寄中27，1997）。这表明，在某些条件下，私人企业可以获取自身科学研究带来的创新收益。但是，这种创新收益具有极大的不确定性。而且，企业所资助的基础研究，主要是由应用问题引起的基础研究。例如，艾尔文.朗缪尔是因为对通用电气公司和其他电子公司的“应用问题”的关注而研究了界面物理学（司托克斯28，1997）。由于企业经营者通常会根据市场的需求来决定其研发的方向，其研究的主观性和随意性，从国家整体而言，这种研究就缺乏系统性和前瞻性，在这种情况下，就必须发挥政府的组织和制度功能。政府可以通过

46、其特有的职能从制度上加强对科学技术知识的生产、扩散以及应用的规划和指导，增加市场所需科技产品的供应，从而在一定程度上克服市场失灵现象。2.2.1.3 科学产品市场失灵类型和政策响应方式由于科技活动的多样性、复杂性和不确定性，人们形成了不同的科学技术构成观。在不同的技术构成观下，科学产品市场失灵的表现形式有所不同，政府的政策响应形式也有所差异。(1) 基于RD构成观的市场失灵按照联合国70年代的分类方法，科学研究和技术发展（简称RD）被分为基础研究、应用研究和试验发展三类。“基础研究”是为了增加“科学知识”，属于探索性研究；“应用研究”是为了进一步发展某一技术，提高生产效率，拓宽技术应用领域以及

47、利用基础研究的新发现创造出新的生产力；“试验发展”则是指能提高生产力的技术改造、工艺革新和产品更新等29。无论是“应用研究”还是“试验发展”一般都有明确目的，并受到社会需求的强力推动。一般而言，“基础研究”阶段所对应的经济学概念是“科学知识”，而“应用研究”和“试验发展”阶段所对应的经济学概念是“技术知识”。科学知识和技术知识在不同程度上具有公共品特性。根据公共品消费的非竞争性和受益的非排他性，对于不同RD阶段的科技产品，市场失灵的表现形式和政策的响应形式有所不同，如表2-1所示：表2-1 基于RD阶段的市场失灵和政策响应形式Tab.2-1 Market failures and policy response forms based on the RD stageRD阶段基础研究应用研究试验发展科技产品科学知识技术发明可以商业化的知识或技术竞争性非竞争性部分非竞争性竞争性排他性非排他性部分排他性一定条件下的排他性产品特性公共品准公共品私人品失灵程度市场失灵部